摘要：目前我國推行的“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有”的體制，妨礙了土地的合理利用和有序流轉(zhuǎn)；只有在法律的層面上完全確認(rèn)土地物權(quán)的商品屬性，才能徹底釋放土地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率。

關(guān)鍵詞： 土地所有權(quán)土地使用權(quán)商品化 農(nóng)業(yè)體制

一、增長放慢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與嚴(yán)峻的土地形勢(shì)

三十年前，我國農(nóng)村全面推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一度快速繁榮。但近二十年來，與平均年遞增近10%的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增幅呈現(xiàn)萎靡；隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的猛漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐年提高，農(nóng)民的種田收入相對(duì)減少，中央政府出臺(tái)了特產(chǎn)稅的免除和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策，才使種田收入遞減的矛盾得到暫時(shí)緩解。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和規(guī)模走不出現(xiàn)有的沉滯局面，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位在一片加強(qiáng)聲中受到削弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一片升溫聲中持續(xù)降溫的怪誕現(xiàn)象。這種現(xiàn)象再次表明一個(gè)被建國以來的歷史事實(shí)反復(fù)證明過的原理：行政措施對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大局的作用是非常有限的。

更值得注意的是，多年來沒能有效地控制的市政建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)、商住開發(fā)用地及農(nóng)民違章建房、建墳勢(shì)頭，使耕地面積的銳減在一片驚呼聲中無情地繼續(xù)著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年至2011年的33年間，我國耕地面積減少近15000萬畝，超過六個(gè)福建省的耕地面積。美國中國問題專家費(fèi)正清十多年就預(yù)言：中國可耕地大約只有美國的一半，而人口卻是美國的4倍，這種人口與耕地的逆向發(fā)展，從長遠(yuǎn)來看，存在著深刻的危機(jī)；作為世界人口最多的國家，總有一天中國會(huì)被嚴(yán)重的糧食短缺所困擾；糧荒，將有可能成為中國社會(huì)動(dòng)蕩之先導(dǎo)。

是國家對(duì)農(nóng)業(yè)問題重視不夠，對(duì)耕地保護(hù)漠不關(guān)心嗎？

否。

“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”一直是國家最決策層的戰(zhàn)略思想。

“珍惜土地，合理利用每一寸土地，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地”的方針，已被提到國策的高度。伴隨著幾十年來耳熟能詳?shù)男麄骱统珜?dǎo)，《國家建設(shè)征用土地辦法》、《土地管理法》、

《土地復(fù)墾條例》、《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)相繼出臺(tái)，對(duì)濫占耕地、非法用地行為規(guī)定了從拆除、沒收到巨額罰款的嚴(yán)厲制裁。但是，效果不盡人意。

這不能不使我們從體制和機(jī)制的層面進(jìn)行思考。

二、滯后的農(nóng)業(yè)管理體制和土地法律制度

建國后，我國的土地制度歷經(jīng)了土地改革后的農(nóng)民私有、人民公社化后的集體所有。改革開放后，農(nóng)村土地歸村級(jí)集體所有、城市土地屬國家所有，非農(nóng)土地使用權(quán)采用行政劃撥和國家出讓兩種形式。與這種“兩種所有權(quán)共存，兩種使用權(quán)并舉”的土地制度相配套的，是以村為單位按人口平均分配耕地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)管理模式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制日益顯示其弊端。

1、農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛化

農(nóng)村的土地歸村級(jí)集體所有，可是現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)并不是土地經(jīng)營主體，它實(shí)質(zhì)上是一級(jí)權(quán)力有限的基層管理機(jī)構(gòu)。由于村委會(huì)組織上的松散性、成員身份上的臨時(shí)性和非職業(yè)性，村委會(huì)無法形成穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立人格，而僅是農(nóng)戶與政府之間的橋梁。實(shí)際占有耕地的農(nóng)戶，因法律規(guī)定其對(duì)土地沒有所有權(quán)，占有和耕種都是暫時(shí)的，若干年后還可能再調(diào)整，所以內(nèi)心并沒有把責(zé)任田和自留地當(dāng)作自己的財(cái)產(chǎn)加以愛惜，土地實(shí)際上沒有了真正完全的所有權(quán)人。農(nóng)民為了眼前利益，希望土地被征用。因?yàn)樗麄冊(cè)谕恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非中，失去的是不屬于自己的土地，得到的卻是實(shí)實(shí)在在的補(bǔ)償費(fèi)。有的農(nóng)民毫不顧惜地在責(zé)任田、自留地上違章建房、甚至建墳，認(rèn)為是占了“公家”的便宜。而這個(gè)“公家”由于不是具體的利益主體，往往疏于維護(hù)自身權(quán)利。這種土地的命運(yùn)無人負(fù)責(zé)、無人切膚之痛地關(guān)心的狀況，是耕地銳減失控的機(jī)制所在。

2、農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地獲利的巨大反差，是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的原始驅(qū)動(dòng)力

由于農(nóng)民種糧所得微薄，盡管目前征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不高，完全不足以反映地價(jià)，但農(nóng)民仍認(rèn)為比耕種實(shí)惠。土地被征用者獲得后，其價(jià)值在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用下頑強(qiáng)地表現(xiàn)出來，征用者的收益遠(yuǎn)大于付出的補(bǔ)償費(fèi)。在這種不同的動(dòng)機(jī)形成的合力下，城鎮(zhèn)、市郊和公路沿線的農(nóng)民熱衷于廉價(jià)出售具備商業(yè)價(jià)值的土地；廠商則把圈地作為保值增值的一種投資手段，多多益善；身負(fù)審查批準(zhǔn)職責(zé)的政府官員抵卸不住來自各方的壓力和誘惑，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非愈演愈烈就不足為奇了。

3、土地的商品屬性長期得不到法律的確認(rèn)，其價(jià)格的扭曲成為經(jīng)濟(jì)秩序的消極因素

從一九五八年的《國家建設(shè)征用土地辦法》到一九八六年的《土地管理法》，均禁止土地的買賣、出租和其他形式的轉(zhuǎn)讓。一九九0年五月國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，才規(guī)定國家已出讓的土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?？墒?，土地作為不可再生的凝結(jié)著一定社會(huì)勞動(dòng)的物質(zhì)財(cái)富，客觀上具有價(jià)值和使用價(jià)值，也可以被用來交換，因而國家未出讓的土地的商品屬性和活力并沒用因法律的禁止性規(guī)定而沉寂，事實(shí)上，幾十年來土地在民間的黑市買賣從未間斷過。這種為法律所否定的買賣關(guān)系一旦發(fā)生糾紛，被侵害的權(quán)益往往得不到法律保護(hù)，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和治安的不安定因素。

由于法律不承認(rèn)未出讓土地的市場價(jià)格，官方規(guī)定的征用城鎮(zhèn)土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與民間的地價(jià)過于懸殊，造成市政建設(shè)中被拆遷戶與主持拆遷工作的政府之間沖突頻繁，在無數(shù)次的調(diào)適中，最后形成政府以安置建房用地的形式彌補(bǔ)補(bǔ)償費(fèi)與地價(jià)之間的不足的通例，這表明土地的商業(yè)價(jià)格是行政權(quán)力無法徹底壓抑的。

由于未出讓地產(chǎn)沒有公開合理的商業(yè)價(jià)格，阻礙了土地作為生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料的正常流通，影響市場機(jī)制的健全，也為一些單位和個(gè)人利用行政權(quán)力以不公平的代價(jià)巧取豪奪地產(chǎn)權(quán)益提供了方便。

三、構(gòu)建順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)業(yè)管理體制和土地物權(quán)制度

無庸諱言，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)管理體制和土地制度都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，價(jià)格、稅收、金融體制的改革漸次到位的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，益顯其缺乏活力。為推進(jìn)市場機(jī)制下生產(chǎn)資料的商品化進(jìn)程，加大宏觀調(diào)控機(jī)制中經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的調(diào)控力度，對(duì)相關(guān)制度可作如下改革：

1、設(shè)立國家、地方政府、企事業(yè)法人和自然人四種土地所有權(quán)制。公有土地中確認(rèn)軍事用地、鐵路、公路國道沿線等類土地歸中央政府所有，其余公有土地分別為省、地（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)地方政府所有；非公有土地則不限所有權(quán)主體。農(nóng)村土地原則上應(yīng)確權(quán)給耕種者所有。確認(rèn)各類民事主體對(duì)土地所有權(quán)的完全支配能力。對(duì)自然人之間的土地買賣、租賃、交換、抵押，原則上不予設(shè)限；對(duì)各級(jí)政府的土地所有權(quán)，可納入相應(yīng)財(cái)政資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。

2、推行用地賦稅制，規(guī)定不同土地用途的稅率差別，以稅負(fù)優(yōu)惠再加財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)土地用于農(nóng)耕，以征課重稅限制非農(nóng)用地，以法律手續(xù)和經(jīng)濟(jì)手段限制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，鼓勵(lì)節(jié)約用地和非農(nóng)土地返耕。

3、鼓勵(lì)各級(jí)政府和個(gè)人投資墾荒造田，改良土壤，實(shí)行誰造誰有政策。

4、確認(rèn)土地市場價(jià)格的合法地位，盤活土地作為生產(chǎn)要素和重要消費(fèi)資料的積極作用，建立土地交易市場，允許各類土地依法流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)土地資源的自動(dòng)調(diào)節(jié)和合理配置，使地產(chǎn)成為吸納城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄的投資熱點(diǎn)，將居民手中的部分資金導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和地產(chǎn)經(jīng)營，以緩解消費(fèi)資金的膨脹。

5、打破農(nóng)民和城市居民的身份界限，鼓勵(lì)企業(yè)和城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地或租地進(jìn)行農(nóng)牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)公民從業(yè)自由和遷徙自由。推行社會(huì)化、商品化、集約化、機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，構(gòu)建大中型（股份制、合資、獨(dú)資）農(nóng)場、中小型農(nóng)莊和自耕農(nóng)互補(bǔ)的經(jīng)營格局，培育農(nóng)業(yè)企業(yè)家、農(nóng)業(yè)科技人員階層，建立農(nóng)業(yè)工人、雇傭農(nóng)民勞務(wù)市場，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低的農(nóng)民自動(dòng)轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人和雇傭農(nóng)民階層，運(yùn)用競爭規(guī)律促進(jìn)先進(jìn)的種植技術(shù)和經(jīng)營方式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣。

以上新型的農(nóng)業(yè)管理體制和土地物權(quán)制度的基本框架若能在若干年內(nèi)逐步建立和完善，則可以達(dá)到充分開發(fā)利用土地價(jià)值，活躍市場，振興經(jīng)濟(jì)的目的，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的再次解放。

作者單位：福建朗辰律師事務(wù)所

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