來(lái)源：江蘇現(xiàn)代咨詢
編者按
南京長(zhǎng)江第二大橋是國(guó)家“九五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，全長(zhǎng)21.337公里，由“二橋一路”和南北引線組成。南京長(zhǎng)江二橋PPP項(xiàng)目采用的是TOT模式。2004年，南京市政府聘請(qǐng)江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司作為咨詢顧問(wèn)，進(jìn)行項(xiàng)目操作的頂層設(shè)計(jì)和方案指導(dǎo)實(shí)施。該項(xiàng)目運(yùn)作的最大亮點(diǎn)在于，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式引入的社會(huì)資本，不僅有效解決了政府存量債務(wù)問(wèn)題，還從根本上解決了二橋公司在運(yùn)營(yíng)和管理上的政企不分、效率低下問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)投融資模式相對(duì)單一、投融資環(huán)境不算優(yōu)越的情況下，能超前采用PPP模式，可謂是一種大膽創(chuàng)新，時(shí)至今日，該項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行了13年，經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)，頗具研究?jī)r(jià)值。在當(dāng)前國(guó)家大力推動(dòng)PPP模式如火如荼應(yīng)用到各行各業(yè)時(shí)，該案例提出的建議和操作方法仍具一定的借鑒價(jià)值。
一、項(xiàng)目概況
南京長(zhǎng)江第二大橋（以下簡(jiǎn)稱“二橋”）是國(guó)家“九五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，全長(zhǎng)21.337公里，由“二橋一路”和南北引線組成。工程建設(shè)質(zhì)量?jī)?yōu)異，多項(xiàng)工程和科技成果達(dá)到國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，為我國(guó)橋梁科學(xué)的發(fā)展與創(chuàng)新做出了重要的貢獻(xiàn)。它的建成使南京“城內(nèi)成網(wǎng)，城外成環(huán)”的大交通格局基本形成，對(duì)促進(jìn)南北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可估量的作用。
根據(jù)國(guó)家計(jì)委計(jì)交通[1993]887號(hào)文《關(guān)于南京長(zhǎng)江第二大橋項(xiàng)目建議書(shū)的批復(fù)》，二橋工程于1997年10月開(kāi)工，2001年3月26日建成通車(chē)，工程總投資35.7947億元(含二橋公園)。其中基建撥款13.2558億元，其余資金均為銀行貸款，共計(jì)22.5389億元（含3.5億元國(guó)債），年支付貸款利息約1.32億元。二橋管理局為二橋2001年正式通車(chē)前成立，為市政府直屬的事業(yè)單位法人（正局級(jí)），主要負(fù)責(zé)二橋的路政、環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、還貸等經(jīng)營(yíng)管理，二橋沿線兩側(cè)100米的管理及八卦州土地開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)，二橋管理范圍內(nèi)的廣告規(guī)劃與管理及三橋的前期工作等。二橋的管理主體為二橋管理局和南京長(zhǎng)江第二大橋有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“二橋公司”）。這兩個(gè)單位以“兩塊牌子，一套班子”的形式，發(fā)揮各自在行政管理和企業(yè)運(yùn)作方面的優(yōu)勢(shì)，共同負(fù)責(zé)二橋的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理。
2004年，南京市政府聘請(qǐng)江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問(wèn)有限公司作為咨詢顧問(wèn)，進(jìn)行項(xiàng)目操作的頂層設(shè)計(jì)和方案指導(dǎo)實(shí)施。并授權(quán)南京市交通局作為該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施主體，通過(guò)TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）模式，將南京長(zhǎng)江二橋特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給了由深圳中海投資有限公司（65%）和南京交通投資（控股）集團(tuán)有限公司（35%）合資成立的南京長(zhǎng)江二橋有限公司。
深圳中海投資有限公司作為中國(guó)海外集團(tuán)（香港公司）在深圳成立的子公司，專門(mén)從事高速公路收費(fèi)和投資運(yùn)營(yíng)。政府和投資方是將原有債務(wù)和人員進(jìn)行處置基礎(chǔ)上，成立了新的二橋合資公司。南京市政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議授予新的二橋公司26年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并成功利用TOT模式對(duì)已經(jīng)建成的南京長(zhǎng)江二橋公司股權(quán)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓。
二、運(yùn)作模式
南京長(zhǎng)江二橋PPP項(xiàng)目采用的是TOT模式。該項(xiàng)目運(yùn)作的最大亮點(diǎn)在于，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式引入的社會(huì)資本，不僅有效解決了政府存量債務(wù)問(wèn)題，還從根本上解決了二橋公司在運(yùn)營(yíng)和管理上的政企不分、效率低下問(wèn)題。中海投資作為社會(huì)資本進(jìn)入后，不僅緩解了政府償債壓力，還帶來(lái)了先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)、管理理念，提高了道路橋梁經(jīng)營(yíng)效益，也改善了服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度。
這與南京市政府當(dāng)初選擇PPP模式，實(shí)現(xiàn)“融資、融制、融智”的要求，完全符合。該項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)如下圖所示：
（一）特許經(jīng)營(yíng)的形式
二橋公司在引入社會(huì)資本前為國(guó)有獨(dú)資公司。根據(jù)《南京長(zhǎng)江第二大橋有限責(zé)任公司章程》，二橋公司的股東為二橋指揮部。2004年，根據(jù)《南京長(zhǎng)江二橋特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施方案》，南京市交通集團(tuán)將原二橋公司的65％的股權(quán)，以顧客競(jìng)爭(zhēng)方式，作價(jià)轉(zhuǎn)讓給了深圳中海公司。雙方在承繼原有債務(wù)和人員后，成立了新的二橋合資公司。南京市政府通過(guò)與合資公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議》方式，授予新的二橋公司26年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
由于原二橋公司屬于國(guó)有獨(dú)資公司，且本身具有橋梁的特許收費(fèi)權(quán)。此次特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，必然涉及股權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，還涉及到二橋公司原國(guó)有股東，包括國(guó)家交通部華建公司、江蘇省交通控股公司和南京市二橋指揮部等三方投資主體，通過(guò)召開(kāi)股東大會(huì)，就二橋股份轉(zhuǎn)讓事宜進(jìn)行了表決。在形成規(guī)范公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，然后與選定的投資者深圳中海公司簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，并就雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行明確。終于完成了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的全過(guò)程。
（二）特許經(jīng)營(yíng)的范圍
此次轉(zhuǎn)讓的南京長(zhǎng)江二橋特許經(jīng)營(yíng)的范圍，具體指二橋的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及與收費(fèi)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的二橋養(yǎng)護(hù)、維修等的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。
此外，在操作過(guò)程中，我們將與特許經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的其他專業(yè)服務(wù)，也進(jìn)行了統(tǒng)籌考慮。將二橋收費(fèi)輔助性的業(yè)務(wù)進(jìn)行了外包，采用招標(biāo)等方式選定合適的專業(yè)公司，與項(xiàng)目公司簽訂專業(yè)服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。具體包括與養(yǎng)護(hù)公司簽訂的養(yǎng)護(hù)協(xié)議、與酒店公司簽訂的服務(wù)區(qū)餐飲服務(wù)協(xié)議、與石化公司簽訂的加油站服務(wù)協(xié)議、廣告公司簽訂的廣告合作協(xié)議，以及與二橋管理局簽訂的路政服務(wù)協(xié)議等。
（三）特許經(jīng)營(yíng)的期限
通過(guò)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)期通行費(fèi)收入及債務(wù)結(jié)構(gòu)狀況的測(cè)算，我們參照蘇價(jià)服[2001]86號(hào)“關(guān)于南京長(zhǎng)江第二大橋收費(fèi)站開(kāi)征車(chē)輛通行費(fèi)的通知”，南京二橋收費(fèi)性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。最終確定了二橋公司特許經(jīng)營(yíng)期限為26年。
（四）終止后補(bǔ)償
2004年，南京市交通集團(tuán)與深圳中海投資有限公司簽署了《關(guān)于南京長(zhǎng)江第二大橋有限責(zé)任公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，將所持有的二橋公司65%股權(quán)轉(zhuǎn)讓給深圳市中海投資有限公司。轉(zhuǎn)讓后，二橋繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行有效的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，待2031年特許經(jīng)營(yíng)期滿后，將長(zhǎng)江二橋資產(chǎn)無(wú)償移交給南京市政府或政府指定的接收機(jī)構(gòu)。協(xié)議還約定，因政府方或者項(xiàng)目公司自身原因引起特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議終止，雙方需各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)另一方作出補(bǔ)償；由于自然條件引起的不可抗力事件導(dǎo)致協(xié)議終止，雙方的損失應(yīng)各自承擔(dān)；如果由于政策、法律法規(guī)等引起的協(xié)議終止，將通過(guò)協(xié)商方式解決。
三、主要的難點(diǎn)和問(wèn)題
（一）需要明晰政企關(guān)系，規(guī)范轉(zhuǎn)讓主體
進(jìn)行二橋存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，首先必須明晰二橋的政企關(guān)系、規(guī)范其產(chǎn)權(quán)主體。在TOT操作中，我們發(fā)現(xiàn)原二橋運(yùn)營(yíng)、管理主體政企不分。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：1、二橋管理局和二橋公司各自權(quán)屬劃分不清，在管理范圍和管理職權(quán)上存在重合的問(wèn)題；2、二橋公司真正的投資主體沒(méi)有全部落實(shí)，二橋建設(shè)中含有交通部、交通廳、及南京市政府三個(gè)方面的投資，但目前的二橋公司的股東僅有南京市政府一家，為國(guó)有獨(dú)資公司，需要規(guī)范；3、二橋管理主體一些問(wèn)題沒(méi)有理清，如二橋指揮部目前已經(jīng)注銷(xiāo)，但其對(duì)外投資未做清理，在二橋公司章程中仍清楚表明二橋公司的股東是二橋指揮部；4、二橋管理局及二橋公司對(duì)一些子公司的投資未真正落實(shí)。
因此在進(jìn)行二橋公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，必須取得利益相關(guān)方的理解與支持，明確各自的投資主體，并進(jìn)行規(guī)范。最終在與華建公司、江蘇省交通廳溝通一致后，由南京交通集團(tuán)作為國(guó)有資產(chǎn)的出資代表，持有和行使國(guó)有出資的全部權(quán)利。同時(shí)，作為此次國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體，轉(zhuǎn)讓后持有二橋公司35%的國(guó)有股權(quán)，行使股東權(quán)利。
（二）降低操作程序的復(fù)雜性，縮短操作時(shí)間
投資主體未予以落實(shí)是阻礙二橋公司規(guī)范化運(yùn)營(yíng)的“老大難”問(wèn)題，該問(wèn)題沉積時(shí)間較長(zhǎng)，牽涉到的背景因素比較復(fù)雜，規(guī)范中將需要大量的協(xié)調(diào)溝通工作，而且這些協(xié)調(diào)溝通工作需要高層次人物出面才可能解決，所有這些都會(huì)加大操作的復(fù)雜程度和不確定性，從而導(dǎo)致股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作時(shí)間較長(zhǎng)。因此，在實(shí)際操作過(guò)程中，應(yīng)借鑒過(guò)往經(jīng)驗(yàn)利用市場(chǎng)化來(lái)替代行政，落實(shí)相關(guān)問(wèn)題。
各方面的投資主體落實(shí)后，部、省、市各自的投資主體將作為股東參加二橋公司股東大會(huì)，討論股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，新股東的新決定將影響股權(quán)實(shí)際操作的進(jìn)程。資產(chǎn)評(píng)估的復(fù)雜性較前兩種轉(zhuǎn)讓大。因?yàn)楣蓹?quán)轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的為公司的股權(quán)，因此評(píng)估范圍涉及到公司的全部資產(chǎn)，評(píng)估工作量較大。股權(quán)轉(zhuǎn)讓也屬于資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓，在限額以上的權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，需報(bào)國(guó)家計(jì)委審批，審批時(shí)間具有不確定性，也會(huì)延長(zhǎng)操作進(jìn)程。股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及股東變更，需要取得債權(quán)人的同意。因此，面對(duì)工作的復(fù)雜性應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備，儲(chǔ)備一批相關(guān)的專業(yè)性人才。
（三）準(zhǔn)確把握轉(zhuǎn)讓定價(jià)
股權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價(jià)依據(jù)主要是參考公司的所有者權(quán)益，即凈資產(chǎn)來(lái)確定，由于實(shí)際操作中很少會(huì)進(jìn)行全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作，從而導(dǎo)致部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓一次性獲得的資金量不如一定年限經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的資金量多。但是另一方面，二橋所有的負(fù)債也全部轉(zhuǎn)移到新公司，由新公司來(lái)承擔(dān)。
我們基于多方面資料的分析與測(cè)算，股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式在不同的比例會(huì)獲得不同的轉(zhuǎn)讓資金。
從表面上看，股權(quán)轉(zhuǎn)讓所獲得的資金量較小，但是二橋公司的所有負(fù)債將全部進(jìn)入新公司，由新老投資者根據(jù)不同股權(quán)比例來(lái)分擔(dān)。因此，綜合考慮負(fù)債因素后，股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式的變現(xiàn)資金量最多，經(jīng)濟(jì)效益最大。
（四）保障后續(xù)的運(yùn)營(yíng)、管理
股權(quán)若全部轉(zhuǎn)讓，南京市政府及二橋公司將徹底失去對(duì)二橋資產(chǎn)的控制權(quán)，投資者將組建新公司，全部接管二橋的資產(chǎn)，并實(shí)施相應(yīng)的管理，目前員工能否全部進(jìn)入公司、新公司與二橋管理局之間的路政等其它管理協(xié)議等都具有不確定性因素。股權(quán)若部分轉(zhuǎn)讓，目前股東將不再獨(dú)自擁有二橋的產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，其對(duì)二橋的控制力將有所削弱，新入駐的股東將與原股東一起參與公司的經(jīng)營(yíng)決策，這雖有利于公司的民主化、規(guī)范化管理，但同時(shí)也會(huì)影響到現(xiàn)有股東對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，二者不同的經(jīng)營(yíng)理念及管理方式將發(fā)生碰撞，需要有相互適應(yīng)、磨合的階段。
股權(quán)轉(zhuǎn)讓不同于單純的收費(fèi)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，其資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)同屬一方，資產(chǎn)形式也未做任何分割，二橋的所有資產(chǎn)及其經(jīng)營(yíng)均由股東發(fā)生變更后的新公司來(lái)承擔(dān)，這樣便不會(huì)存在附屬服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)虧損無(wú)從補(bǔ)貼，或需要轉(zhuǎn)讓、受讓雙方討價(jià)還價(jià)方能確定的問(wèn)題，因此股權(quán)轉(zhuǎn)讓從短期來(lái)看不會(huì)對(duì)二橋目前的經(jīng)營(yíng)狀況產(chǎn)生多大的影響。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，新的股東進(jìn)入后，為保證自身的經(jīng)濟(jì)效益，必將依據(jù)自己的經(jīng)營(yíng)管理理念對(duì)二橋目前的資產(chǎn)及人員進(jìn)行重組，由此會(huì)對(duì)二橋的后續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。從另一個(gè)方面來(lái)說(shuō)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓不涉及二橋核心收費(fèi)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)移，未來(lái)公司可以此為基礎(chǔ)，開(kāi)展持續(xù)的資本運(yùn)作，將公司發(fā)展壯大。
四、借鑒價(jià)值
律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是法治經(jīng)濟(jì)。無(wú)商不活，無(wú)法不穩(wěn)。律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌
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