導讀：2016年10月，中辦、國辦印發(fā)《關于完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法的意見》，提出農村土地“三權分置”，這是繼家庭聯(lián)產承包責任制后農村改革的又一重大理論、制度和實踐創(chuàng)新。但法律的滯后性和社會的鮮活性也給司法實踐帶來諸多難題。下文結合審判實務，就城鄉(xiāng)一體化建設中涉農村土地承包經營權糾紛難點問題分析探討。相關文章曾發(fā)表于《法律適用》，因所涉問題一直存在，且多涉法律缺失，值得司法審判工作繼續(xù)關注。樊榮禧法官將原文重新修改并整理之后，交由審判研究分上、下兩篇推送給法律同仁。
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自國家取消農業(yè)稅，實施一系列惠農政策以來，農村原有利益格局被打破，農村土地尤其是城市周邊承包地的潛在價值開始顯現(xiàn)，農村土地承包權紛爭日益增多。雖然經過多年的司法裁判，最初出現(xiàn)的矛盾糾紛一定程度上獲得解決，初步形成了一些獲得社會認同的裁判規(guī)則和標準，但隨著農村經濟改革不斷深入和城鄉(xiāng)化進程不斷加快，一些深層次、與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展伴生伴長的新矛盾新問題開始凸顯，不僅困擾司法審判，也成為制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的瓶頸。筆者通過對所在地區(qū)農村土地承包糾紛案件的實際調查，梳理出司法實踐中較為棘手的九大難點問題加以分析、探討，以期與同仁交流。
難點一：涉及未開展“二輪承包”工作的地區(qū)的矛盾糾紛
問題產生
根據國家統(tǒng)一部署，從1995年開始，全國農村開展第二輪土地承包工作。但是，仍有少數地區(qū)因當時稅費負擔較重，農民不愿種田，村組集體沒能按政策規(guī)定完成第二輪土地承包任務。2003年稅費改革以后，國家取消了農業(yè)稅，對種糧戶給予糧食補貼，許多棄耕、拋荒的農民便紛紛回鄉(xiāng)要地。此時，面臨錯綜復雜的矛盾糾紛和日趨激烈的利益沖突，村委會已不敢違反《土地承包法》調整承包地，亦無能力重新組織第二輪承包工作，于是，二輪承包問題便被擱置，爭地矛盾難化解，直至訴至法院。
審判實踐
對于該類問題，目前法律尚無明確規(guī)定。審判實踐之中，當事人以第一輪承包合同或證書為依據提起的訴訟，一般先告知當事人應續(xù)簽第二輪承包合同或到有關部門換發(fā)新證，如確系未開展第二輪承包工作，多數以不屬法院受理范圍為由，裁定不予受理。
處理難點
一方面，根據《土地承包法》規(guī)定，農戶的土地承包經營權來源于承包合同。［1］第一輪土地承包中，村組集體與農戶簽訂的土地承包合同，承包期為15年，說明土地承包經營權是一項附有期限的權利。第一輪承包結束后，承包合同期限屆滿，農戶是否繼續(xù)享有土地承包經營權，應根據其與發(fā)包方是否續(xù)訂承包合同而定。因此，在第一輪承包期限屆滿后至第二輪承包工作完成前，農戶并不當然享有原承包地的土地承包經營權，至少其權利處于效力待定狀態(tài)。根據最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱最高院《2005年司法解釋》）規(guī)定，［2］此類案件不屬人民法院受理范圍。
另一方面，從政策層面看，“增人不增地，減人不減地”是國家一貫堅持的既定政策，“大穩(wěn)定、小調整”是開展二輪延包工作的指導原則，多數地區(qū)的二輪承包都是在第一輪承包基礎上延長30年承包期。從這個角度看，二輪延包工作只是一種形式。但以農民未取得土地承包經營權為由裁定不予受理，這對于在自己承包地上已耕種二十多年的農民來說，情理上是難以接受的。
而從實際情況看，未開展二輪延包工作的村組地區(qū)，糾紛多，矛盾大，隱患深，許多矛盾糾紛與社會矛盾交織在一起，遠遠超出法院在法律層面解決問題的能力。城市周邊的農村經過多年發(fā)展后，人口增減、婚姻變遷、農戶遷移、土地征用、農轉非、村鎮(zhèn)合并等情況變化甚大，第一輪土地承包格局已面目全非。在此情形下，如果法院仍按一輪承包處理糾紛，恐難行得通。
對策建議
二輪土地承包工作屬于人民政府職責范圍，建議由政府部門出面協(xié)調相關村組集體完成二輪延包工作，或根據實際情況直接確認二輪承包繼續(xù)延包一輪承包合同。
難點二：涉及重新調整承包地的矛盾糾紛
問題產生
“增人不增地、減人不減地”政策的目的是為了維護農民土地承包經營權的長期穩(wěn)定。在稅費改革前，農村“人地矛盾”是以“人稅矛盾”的形式表現(xiàn)出來，因為農業(yè)稅是跟田畝走，在稅費負擔沉重的情況下，太多的承包地意味著要負擔太多的稅賦。所以，農民強烈要求“減人要減地”；村委會為落實農業(yè)稅費和恢復撂荒地生產，則積極要求“增人要增地”。于是，農民與村組之間矛盾調和的產物——“三年一小調，五年一大調”的土做法便孕育而生。為使這一做法合法化，有些地方在承包合同中明確規(guī)定發(fā)包方在承包期限內調整土地的權利等。
取消農業(yè)稅費以后，“人地矛盾”在利益的驅動下被倒置過來，過去那種調和矛盾的習慣做法及其產生的后果使矛盾更加尖銳。地多的農戶要求維護現(xiàn)狀，地少的農戶要求恢復原狀，村委會難以平衡各方利益，矛盾由此產生。
審判實踐
根據江蘇高院2006年《關于執(zhí)行<中華人民共和國農村土地承包法>和<最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋>若干問題的意見》（以下簡稱江蘇高院《2006年審判紀要》）規(guī)定：“涉及大面積土地的重新調整或群體性利益的重新分配的農村土地承包糾紛，依賴民事訴訟程序難以處理的，一般應由有關地方人民政府先行處理?！币话悴挥枋芾怼?!--最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋-->
處理難點
農民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經營權是其安身立命的根本，權利性質屬于物權。承包期內發(fā)包方不得調整承包地，棄耕、拋荒的農民要求返還承包地，人民法院應予支持?！锻恋爻邪ā泛妥罡咴骸?005年司法解釋》中對此均有明確規(guī)定。［3］
從法律層面看，法院處理此類案件并不為難。關鍵是在實踐中難以操作。因為二輪承包后，經過幾次打散、調整、再打散、再調整，二輪承包的原格局已被徹底打破。一方面，由于發(fā)展規(guī)模經營，土地集體流轉后，原棄耕、拋荒和收回的土地經整體改造后在地理形態(tài)上已無法區(qū)分，如大片土地變?yōu)樯鷳B(tài)園區(qū)、水產養(yǎng)殖區(qū)等；另一方面，原農戶的承包地已被打散分配到各家各戶，如果判令返還，必然導致連鎖反應：每一個農戶都要充當一次原告，其他所有的農戶則要充當若干次被告，其結果，所有農戶都將卷入連環(huán)訴訟。此類糾紛涉及人數眾多，矛盾異常尖銳。如“曾某訴某村委會返還承包地糾紛案”。［4］
對策建議
村組集體重新調整承包地，當時主要目的是為完成基層政府規(guī)定的上交農業(yè)稅費任務，以及執(zhí)行國家關于禁止農田荒蕪的政策，［5］因此，由人民政府重新確認農戶的土地承包經營權較為適宜。
難點三：涉及土地承包經營權證書的矛盾糾紛
問題產生
農村土地承包經營權證書是土地承包合同生效后，縣級以上人民政府依法確認承包方享有土地承包經營權而頒發(fā)的法律憑證。稅費改革前對農村承包地重視不夠，有關職能部門在證書制作、頒發(fā)上把關不嚴，為應付上級檢查，完成達標任務，把蓋好印章的空白證書交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站填寫、發(fā)放；同樣，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站為圖省事，再將空白的證書交給村委會填寫，直至由承包人自己填寫，導致相當一部分證書記載的事項簡單、模糊、錯誤，如證書記載內容錯誤、地塊位置不詳、承包面積不準、四至范圍不詳、人地不符等；證書發(fā)放后，有關職能部門在后續(xù)管理上嚴重脫節(jié)，關于變更、補辦、收回和宣布作廢等工作沒有正常開展，致使許多證書不僅起不到明確權屬的作用，反而成為滋生矛盾糾紛的源泉。
如“鈕某訴陳某返還承包地糾紛案”，［6］同一地塊出現(xiàn)兩個土地承包經營權證書。另外，在稅費改革前，個別區(qū)縣還開展過試點工作，對其他承包方式的承包戶發(fā)放了土地承包經營權證書。如黃某訴某村委會返還承包地案、［7］劉某訴某村委會返還承包地案。［8］
審判實踐
對于涉及土地承包經營權證書的糾紛案件，一般告知當事人通過行政訴訟程序解決，民事案件不予受理。
處理難點
農村土地承包經營權證書作為政府部門頒發(fā)的物權憑證，在法律上具有推定效力。以土地承包經營權證為確認原則，不僅符合物權法理論關于物權設立、變動的基本原則，也符合現(xiàn)代法治社會的發(fā)展方向，世界各國民法已普遍接受。但是，我國目前立法采取的是意思主義，即家庭承包的土地承包經營權設立不以登記為要件。［9］
“考慮到我國農村的實際，如果規(guī)定土地承包經營權不經登記不具有物權效力，不符合我國農村的特點，不利于維護農民的合同權益。如果不考慮國情，生搬硬套傳統(tǒng)的物權法原理，必然會損害廣大農民的利益。而且，土地承包經營權本身具有很強的公示性，不以登記為必要。”［10］其理論依據是我國農村家庭承包制度實行的是人人有份的均田制，具有生活保障性和社會福利性。只要具有本集體組織成員資格，即可享有土地承包經營權，故家庭承包經營權原始取得的依據是成員權資格，承包合同只不過是權利取得的外在表現(xiàn)形式。
最高法院《2005年司法解釋》對家庭方式的承包經營權證書沒有涉及，［11］在其他方式承包中，賦予了土地承包經營權證書具有對抗效力。［12］現(xiàn)行法律規(guī)定與法學理論相沖突造成了司法實踐中的認識混亂和操作困難。
一方面，政府頒發(fā)土地承包經營權證書是政府作出的具體行政確認行為，體現(xiàn)了人民政府依職權對土地承包合同進行管理、干預和行政參與。法院在民事訴訟中審查其合法性或合理性是不妥當的。因此，當承包合同與承包經營權證書沖突時，法院應當確認證書的法律效力。當事人對證書有爭議，應當通過行政訴訟渠道來解決，不屬于民事案件的受理范圍。
另一方面，以證書作為確認原則，在實踐中又面臨困惑：一是內容與事實不符的證書數量較多；二是政府職能部門對證書的變更、糾正、收回及廢止工作未有效開展。
對策建議
建議縣級以上人民政府對土地承包經營權證書進行一次全面清理，對一些有錯誤的證書及早變更、廢止，同時作好備案登記工作和后續(xù)管理工作。
難點四：涉及基層政府“以租代征”的矛盾糾紛
問題產生
土地征用是指國家為公共利益的需要而依法將農村集體所有的土地轉為國有土地的行為?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定為公共利益的需要，國家可以依法征用集體所有的土地。隨著城市周邊地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度的提高，農村集體所有土地被征用的次數和面積逐年增多。但是，征用土地不管面積多少，均需要相應級別的政府部門批準，并且還需要對被征用土地所有者或使用者進行相應的補償。
現(xiàn)實中，基層政府為促進區(qū)域經濟發(fā)展，在轄區(qū)內設立開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)，需要大量土地，但如按國家征地的正式程序辦理，不僅審批手續(xù)嚴格，而且每年的計劃指標非常有限?；鶎诱悴捎谩耙宰獯鳌钡男问?，先組織村民與村委會簽訂土地租賃協(xié)議，然后再組織村委會與園區(qū)開發(fā)公司簽訂租賃協(xié)議，取得土地后即開工建設，手續(xù)慢慢“補辦”。每年國家征地計劃指標下達后，基層政府再分批將租地轉為征地。于是，大量耕田被圈占，許多土地上蓋起成片的廠房或住宅。失地農民內心不衡，強烈要求返還承包地。如某鎮(zhèn)在建設工業(yè)園區(qū)過程中已引發(fā)近20起訴訟案件。［13］
審判實踐
以促成調解或說服當事人撤訴為主；在窮盡手段仍不能解決糾紛必須判決時，盡量回避“以租代征”問題。
處理難點
為保護和合理利用土地資源，國家對農村承包地特別是基本農田給予重點保護，嚴格限制非農用途，其宗旨就是不給土地造成永久性損害，不讓土地失去農耕性質?！锻恋毓芾矸ā贰掇r村土地承包法》《物權法》均有明確規(guī)定。［14］“以租代征”是在沒有合法手續(xù)的情況下，將承包地用于非農建設，給耕地造成永久性損害，違反了國家法律強制性規(guī)定，應當認定行為違法。
但是，一旦認定行為違法，則其法律后果就應是責令停止侵害、恢復原狀。對于“以租代征”辦起的工業(yè)園區(qū)，“停止侵害”即意味著園區(qū)停建，“恢復原狀”意味著取消園區(qū)。將政府多年辛苦建設的工業(yè)園區(qū)一紙否定，現(xiàn)實中是行不通的。許多當事人也明知其中原委，訴求“以租代征”行為的違法性，其真實用意是給基層政府施加壓力，迫其答應自己的其他要求。
于是現(xiàn)實中形成一個怪圈：農民對鎮(zhèn)、村稍有不滿，便以此為由提起訴訟；基層法院左右為難，只能給村、鎮(zhèn)施加壓力；村、鎮(zhèn)也只能抱著“應付一時是一時”的態(tài)度，向當事人妥協(xié)。
對策建議
“以租代征”實施前，村委會可與農民簽訂收回承包地協(xié)議，由農民承諾自愿交回承包地，村委會則同時承諾在國家正式征用土地前，農民享有該地收益（租金），在國家正式征用土地后有權獲得征地補償款。
[1]《土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權?！?/p>
[2]最高法院《2005年司法解釋》第一條第二款規(guī)定：“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告其向有關行政主管部門申請解決?！?/p>
[3]《土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地?！钡诙邨l規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地?！薄?005年司法解釋》第五條規(guī)定：“承包合同中有關收回、調整承包地的約定違反農村土地承包法第二十六條、二十七條、第三十條、第三十五條規(guī)定的，應當認定該約定無效?！钡诹鶙l規(guī)定：“發(fā)包方已將承包地另行發(fā)包給第三人，承包方以發(fā)包方和第三人為共同被告，請求確認其所簽訂的承包合同無效、返還承包地并賠償損失的，應予支持。但屬于承包方棄耕、撂荒情形的，對其賠償損失的訴訟請求，不予支持?！?/p>
[4]該案原告曾某將承包地拋荒外出經商，被告村委會調整承包地時重新分配，數年后又行調整。曾某的承包地現(xiàn)由張某等人承包，張某人的承包地又被調整至其他更多農戶，如此循環(huán)。曾某持二輪承包合同、經營權證書訴至法院。一審法院裁定駁回起訴，二審法院裁定繼續(xù)審理；一審法院重新審理后判決駁回訴訟請求，二審法院再次裁定發(fā)回重審；一審法院第三次審理時組織多方協(xié)調、調解，均無結果，當事人不停上訪、鬧訪，最后迫于無奈，由有關部門補償6000元、村民補償2000元才平息糾紛。
[5]《關于盡快恢復撂荒耕地生產的緊急通知》（國辦發(fā)明電[2004]15號），通知限期各地恢復撂荒地種植，要求各級人民政府要把恢復撂荒地生產作為一項重要職責和任務，加強領導，層層落實責任制。縣鄉(xiāng)兩級人民政府在恢復撂荒耕地生產中負有直接責任。對因棄農經商或長期外出務工無法耕種而長期撂荒的耕地，發(fā)包方要組織代耕，并采取辦法通知撂荒戶，限期恢復耕種；到期仍不能履行耕種義務的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和發(fā)包方要動員撂荒戶農戶自愿流轉承包地。對因工作不力出現(xiàn)大面積耕地撂荒的地方，必須予以糾正并追究縣鄉(xiāng)主要領導的責任。
[6]該案原告鈕某持承包經營權證書起訴被告陳某要求返還承包地，一審法院判決支持原告訴訟請求。二審中陳某亦向法院提供了該地塊的承包經營權證書，二審法院遂裁定駁回起訴。
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