為整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，規(guī)范登記行為，方便群眾申請(qǐng)登記，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，國土資源部起草了《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(草案送審稿)》報(bào)送國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦公室經(jīng)征求有關(guān)方面的意見，修改形成了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)。7月30日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論征求意見稿，決定向社會(huì)公開征求意見。經(jīng)研究，現(xiàn)主要應(yīng)用系統(tǒng)法學(xué)理論，對(duì)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》提出如下修改意見：

一、建議將第十條第一款修改為：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指定專人負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記簿和原始登記資料的保管。專門保管人對(duì)保管期間因故意和過失造成的登記簿和原始登記資料的毀損、缺失、改動(dòng)等保管不善后果，承擔(dān)終生責(zé)任。登記簿和原始登記資料移交時(shí)，應(yīng)由移交人、接收人和登記機(jī)構(gòu)指定的監(jiān)交人共同進(jìn)行清點(diǎn)，并簽署載有交接內(nèi)容、交接時(shí)間的交接書歸檔。交接書記載內(nèi)容不全、時(shí)間界線不清的，由交接時(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、監(jiān)交人對(duì)因此造成的保管不善的后果承擔(dān)終生責(zé)任。

理由㈠：登記簿的保管固然重要，而“原始登記資料”的保管則更為重要，因?yàn)橐坏┑怯洸尽皳p毀、滅失”，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)還“應(yīng)當(dāng)依據(jù)原有登記資料予以重建”，故對(duì)登記資料也應(yīng)“指定專人負(fù)責(zé)”保管。

理由㈡：登記簿，尤其是原始登記資料，有許多是不可再生的，并且多關(guān)系到當(dāng)事人的重大權(quán)益。故規(guī)定“指定專人負(fù)責(zé)保管”是非常必要的；然而，如果不規(guī)定保管人對(duì)自己因故意和過失造成的保管不善后果承擔(dān)終生責(zé)任，“指定專人負(fù)責(zé)保管”就失去了意義。

理由㈢：實(shí)踐中，許多地區(qū)的戶籍檔案、婚姻登記檔案等都存在嚴(yán)重的丟失情況。而丟失的理由總是堂而皇之地說，是由于“單位搬家”，或者“交接時(shí)就沒有”等。故為了嚴(yán)格劃分責(zé)任界線，應(yīng)當(dāng)把為明確責(zé)任而設(shè)置的交接程序，監(jiān)督人的責(zé)任，上升為條例的規(guī)定。

二、建議將第十一條第一款修改為：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿和原始登記資料由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)永久保存。不動(dòng)產(chǎn)登記簿損毀、滅失的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)原始登記資料予以重建?！?/p>

理由：同本意見一之理由㈠。

三、建議將第十三條第三款修改為：“在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)將申請(qǐng)登記事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿之前，申請(qǐng)人可以撤回登記申請(qǐng)?！?/p>

理由：文字調(diào)整，以使主語（申請(qǐng)人）更明確。

四、建議將第十四條第㈠項(xiàng)修改為：“㈠登記申請(qǐng)書，或者填寫完整清楚的由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一設(shè)計(jì)的《登記申請(qǐng)表》。”

在第㈢項(xiàng)和第㈣項(xiàng)后面各加一句：“但不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)能夠通過互通共享取得這些信息的則無需提供；”

理由㈠：實(shí)踐中，登記機(jī)構(gòu)一般都要求填寫事先設(shè)計(jì)印制的《登記申請(qǐng)表》之類的制式表格，排除申請(qǐng)人自己簽署的登記申請(qǐng)書。與其規(guī)定了申請(qǐng)書，而實(shí)際上只用申請(qǐng)表，倒不如規(guī)定兩者皆可。

理由㈡：第㈢項(xiàng)、第㈣項(xiàng)增加一句無需提供相關(guān)材料的情況，是為了與后面第二十二條第三款有關(guān)信息共享的規(guī)定相一致，避免前后矛盾。

五、將第十五條修改為：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記材料后，應(yīng)立即進(jìn)行初步審查，并根據(jù)不同情況分別按照下列規(guī)定辦理：

“㈠屬于登記職責(zé)范圍，申請(qǐng)人身份真實(shí)、申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，或者申請(qǐng)人按照不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)書面告知的要求提交了全部補(bǔ)正申請(qǐng)材料的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場受理；

“㈡申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人當(dāng)場更正，申請(qǐng)人當(dāng)場更正后，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場受理；

“㈢申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場一次性書面告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容；未書面告知的，視為符合受理?xiàng)l件，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場受理；

“㈣申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)不屬于本機(jī)構(gòu)登記范圍的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場書面告知申請(qǐng)人向有登記權(quán)的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。

“經(jīng)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)書面告知后，申請(qǐng)人堅(jiān)持以原材料向該機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場簽收申請(qǐng)人的材料，并在簽收之日起五個(gè)工作日內(nèi)向申請(qǐng)人送達(dá)不予受理決定書，詳細(xì)說明不予受理的理由。但申請(qǐng)人在此期間內(nèi)主動(dòng)撤回申請(qǐng)材料的除外?！?/p>

理由㈠：本條設(shè)置的是不動(dòng)產(chǎn)登記中“初步審查”的規(guī)則，或者說是“受理”的規(guī)則。從窗口辦理登記的現(xiàn)實(shí)情況看，一般都是當(dāng)場受理，并沒有實(shí)行申請(qǐng)人先交材料，受理機(jī)構(gòu)五日內(nèi)決定受理還是不受理這種操作，故即使規(guī)定登記機(jī)構(gòu)限期“進(jìn)行初步審查”，也不會(huì)照此操作，那就不一定非得要規(guī)定個(gè)五日的受理期間。

但對(duì)申請(qǐng)可分為兩大類：一類是符合受理?xiàng)l件的，一類是不符合受理?xiàng)l件的。符合受理?xiàng)l件的申請(qǐng)還有兩種情況：一種是第一次申請(qǐng)就符合受理?xiàng)l件，這也許是最常見，另一種是按照登記機(jī)構(gòu)書面告知的要求提供了全部補(bǔ)正材料的申請(qǐng)，這種情況屬于“視為符合受理?xiàng)l件”。對(duì)于符合受理?xiàng)l件和“視為”符合受理?xiàng)l件的申請(qǐng)，都應(yīng)當(dāng)當(dāng)場受理，沒必要再給個(gè)五日的受理期間。

對(duì)于不符合受理?xiàng)l件的這類申請(qǐng)，草案規(guī)定有三種情況：一種是可以當(dāng)場更正錯(cuò)誤的，那就當(dāng)場更正，當(dāng)場受理；第二種是需要補(bǔ)正材料的，那就應(yīng)當(dāng)“一次性書面告知需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容”；第三種情況是不屬于本機(jī)構(gòu)的登記范圍，而屬于其他機(jī)構(gòu)登記范圍的，那就告知向有登記權(quán)的機(jī)構(gòu)去申請(qǐng)。這里有兩個(gè)告知，為了減少扯皮，法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定“書面”告知，這樣，以后補(bǔ)正材料后，是不是按照告知的要求補(bǔ)正了，也好有據(jù)可查。

理由㈡：不應(yīng)忽略的是，還有一種另外的情況：就是申請(qǐng)人與登記機(jī)構(gòu)就其告知的事項(xiàng)發(fā)生了爭議。就是說：你讓我補(bǔ)正，我認(rèn)為我的材料已經(jīng)齊全了，讓我補(bǔ)正是在刁難我；你讓我向其他機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，我認(rèn)為這是互相推諉。這種情況下該怎么辦？本人認(rèn)為，在實(shí)踐中這種情況難免會(huì)發(fā)生，或者說會(huì)經(jīng)常發(fā)生，登記機(jī)構(gòu)及人員完全可能借此刁難申請(qǐng)人，比如：不需要公證的，一定要你補(bǔ)正公證文書等。因此，本人提出在本條第二款做出相應(yīng)的規(guī)則設(shè)置，即：賦予當(dāng)事人以一定的權(quán)利，我們姑且稱它為“堅(jiān)持申請(qǐng)”權(quán)。登記機(jī)構(gòu)則有義務(wù)簽收申請(qǐng)材料，然后再負(fù)責(zé)任地做出不予受理決定書送達(dá)申請(qǐng)人。申請(qǐng)人依照行政復(fù)議法或行政訴訟法，就可以對(duì)此行使申請(qǐng)復(fù)議權(quán)或訴權(quán)。以此限制登記機(jī)構(gòu)及其人員在受理期間的任意性，避免和減少登記過程中的麻煩和糾紛。僅規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不予受理的，應(yīng)當(dāng)書面通知申請(qǐng)人?！睕]有期限的規(guī)定，且不能解決上述問題。

六、建議將第十八條第一款修改為：“不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理登記申請(qǐng)之日起15日內(nèi)辦結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)，對(duì)于需要實(shí)地查看、調(diào)查的登記可延長15日，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

理由：應(yīng)當(dāng)分清兩種不同情況的登記申請(qǐng)：一種是不需要實(shí)地查看和調(diào)查的，一種是需要實(shí)地查看和調(diào)查的，對(duì)前一種時(shí)間應(yīng)短一些，不應(yīng)超過15日；對(duì)后一種則可延長到30日。不應(yīng)不加區(qū)分地都規(guī)定為“三十日內(nèi)辦結(jié)”。

七、建議將第十九條第二款修改為：“不動(dòng)產(chǎn)登記完成的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向申請(qǐng)人發(fā)送相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者登記證明。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書或者登記證明上的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與不動(dòng)產(chǎn)登記簿上記載的內(nèi)容相一致。

理由：本條第一款已經(jīng)明確了什么是完成登記了，再無必要煞有介事地規(guī)定什么“依法核發(fā)”了，發(fā)送與登記簿相一致的權(quán)屬證明或登記證明就是了；并且，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定發(fā)送的時(shí)間，是與“完成”“同時(shí)”進(jìn)行的。不應(yīng)沒有時(shí)間限制，給拖延發(fā)送留下規(guī)則上的漏洞。

八、建議將第二十條第一自然段修改為：“登記申請(qǐng)有下列情形之一的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在受理之日起30日內(nèi)做出《不予登記決定書》，說明理由，并送達(dá)申請(qǐng)人：”

理由：對(duì)登記申請(qǐng)不予登記，是一項(xiàng)重大的行政決定，應(yīng)采用決定書的形式，內(nèi)容應(yīng)包括事實(shí)、法律依據(jù)、論證、結(jié)論和告知訴權(quán)。對(duì)此，則應(yīng)給予充足的時(shí)間30日。

九、建議在第二十五條之后增加一條作為第二十六條（此后各條順延）：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿和原始登記資料的專門保管人因故意和過失導(dǎo)致登記簿和原始登記資料毀損、缺失、改動(dòng)的，由相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)其做出調(diào)離工作崗位、降職、降薪（包括降低退休金）的處分。資料和登記簿移交時(shí)的監(jiān)交人、登記機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)保管不善的后果有過錯(cuò)的，與專門保管人承擔(dān)同等責(zé)任。”

理由：法規(guī)則不同于道義信條，二者的根本區(qū)別就在于法規(guī)則具有“火爐效應(yīng)”：不管什么人，碰上火爐就會(huì)挨燙；觸犯法規(guī)則，不管什么人都應(yīng)當(dāng)受到人身或財(cái)產(chǎn)上的壓力。如果不規(guī)定壓力，或者規(guī)定的壓力不能足以警示行為人約束自己的行為，那就不能達(dá)到法規(guī)則的設(shè)置目的。

十、建議將第二十七條修改為：不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、不動(dòng)產(chǎn)登記信息共享單位及其工作人員、查詢不動(dòng)產(chǎn)登記資料的單位和個(gè)人違反國家規(guī)定，泄露不動(dòng)產(chǎn)登記資料或者登記信息，責(zé)任單位和個(gè)人應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求依法承擔(dān)停止侵害、賠禮道歉、賠償損失（包括精神損害的賠償）的責(zé)任，對(duì)有責(zé)任的工作人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

理由：只要有泄露行為，相對(duì)人的合法權(quán)益就受到了侵害，在當(dāng)事人請(qǐng)求承擔(dān)責(zé)任的情況下，不管是否造成了當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失，都應(yīng)當(dāng)分別依照行政程序(公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員)或民事程序，承擔(dān)責(zé)任，包括停止侵害、賠禮道歉、賠償損失（包括精神損失的賠償）的行政責(zé)任(針對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員)或民事責(zé)任。

以上不成熟的修改意見，僅供法規(guī)制定機(jī)構(gòu)參考。

（于洪軍律師供法邦網(wǎng)-法邦時(shí)評(píng)專稿，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明作者和出處。）