1、政策性銀行參與PPP的方式
政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。對于國家重點扶植的基礎(chǔ)設(shè)施項目，如水利、污水處理、棚改等項目進行特殊信貸支持，如長期優(yōu)惠利率貸款等。
此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務(wù)顧問等服務(wù)，提前介入并主動幫助各地做好建設(shè)項目策劃、融資方案設(shè)計、融資風(fēng)險控制、社會資本引薦等工作，提高PPP項目的運作效率。
2014年11月，國家開發(fā)銀行全資子公司國開金融與南京雨花臺區(qū)政府簽署鐵心橋—西善橋“兩橋”地區(qū)城市更新改造暨中國（南京）軟件谷南園建設(shè)發(fā)展投資合作協(xié)議，參與南京舊城成片更新改造。國開金融及其控股的上市公司中國新城鎮(zhèn)發(fā)展有限公司，以現(xiàn)金出資形式直接入股，成立注冊資本金為10億元的南京國開雨花城市更新發(fā)展有限公司，國開金融及中國新城鎮(zhèn)將向國開雨花選派成熟的專業(yè)運作團隊參與公司運作。
政策性銀行可以釋放國家對所鼓勵的PPP項目方向、合作模式的信號，成為國家宏觀調(diào)控的一種手段，但是相對于其他金融企業(yè)，政策性銀行的參與市場化程度相對較低。
2、商業(yè)銀行參與PPP的方式
商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項目。
（1）資金融通
在PPP項目從設(shè)計、建設(shè)、運營的過程中，商業(yè)銀行在對PPP項目或?qū)嵤┲黧w的資信狀況、現(xiàn)金流、增信措施等進行審核的基礎(chǔ)上，為項目公司提供資金融通服務(wù)，具體可以通過項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，提供增值服務(wù)。
（2）投資銀行業(yè)務(wù)
商業(yè)銀行可以依托強大的銷售能力參與PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具的承銷發(fā)行。此外，商業(yè)銀行還可以通過理財直接融資工具直接涉入PPP項目融資，這既能實現(xiàn)資產(chǎn)負債表外融資的目的，又能開發(fā)具有一定流動性、可市場估值、信息披露更加透明的金融工具，降低非標債權(quán)投資比率，或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等渠道，實現(xiàn)表內(nèi)投資或表外理財資金對接PPP項目公司的融資需求。
（3）現(xiàn)金管理
PPP項目運營時間長，資金流量大，商業(yè)銀行可在現(xiàn)金管理方面充分介入，為客戶提供全方位服務(wù)。針對日常運營資金的管理，可提供資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等服務(wù)；為提高閑置資金收益，還可提供協(xié)定存款、企業(yè)定制理財產(chǎn)品等服務(wù)。
（4）項目咨詢服務(wù)
PPP項目涉及政府、社會資本、承包商等多個法律主體，PPP合同規(guī)范了項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的過程，并明確規(guī)定了項目收益的分配、服務(wù)價格的制定和可能存在的政府補貼，商業(yè)銀行可以憑借金融、會計、法律等方面的專業(yè)優(yōu)勢，為PPP項目參與方提供合同訂立、現(xiàn)金流評估和項目運營等提供咨詢服務(wù)。
（5）夾層融資
除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。夾層融資的風(fēng)險和回報介于普通債務(wù)和股權(quán)融資之間，融資結(jié)構(gòu)可根據(jù)不同項目的融資需求進行調(diào)整。對于融資者而言，夾層融資具有期限長、結(jié)構(gòu)靈活、限制少和成本低等優(yōu)點，對于投資者而言，夾層融資能夠兼顧項目的安全性和收益性。
目前，已經(jīng)有眾多商業(yè)銀行開始以各種形式介入到PPP項目中。2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將達到3000億元，具體可細分為“建信豫資城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展基金”、“交銀豫資城鎮(zhèn)化發(fā)展基金”和“浦銀豫資城市運營發(fā)展基金”。首批25個募投項目已通過三家銀行總行的審批，確定投放額度594億元。
2015年4月，中信銀行鄭州分行聯(lián)合中信產(chǎn)業(yè)基金分別與鄭州市污水凈化有限公司、上海實業(yè)環(huán)境控股有限公司、MTI環(huán)境集團有限公司簽署《合作框架協(xié)議》，同時中信銀行鄭州分行聯(lián)合中信產(chǎn)業(yè)基金也與鄭州地產(chǎn)集團有限公司、中電建路橋集團有限公司、中鐵十八局集團有限公司簽署了《合作框架協(xié)議》。
商業(yè)銀行參與PPP項目，也面臨著期限錯配和信用風(fēng)險，PPP項目大多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，融資周期較一般工商企業(yè)貸款更長，對于主要以中短期存款為負債來源的商業(yè)銀行來說，存在期限錯配的風(fēng)險；PPP項目涉及地方政府、項目公司等多個主體，相關(guān)主體對于契約的遵守情況直接影響項目現(xiàn)金流、盈利能力和融資項目的信用風(fēng)險。在實際操作中，商業(yè)銀行往往也遇到有穩(wěn)定收入和經(jīng)營現(xiàn)金流的項目一般不需要通過PPP進行融資，而缺乏現(xiàn)金流的PPP融資項目商業(yè)銀行又不會介入這一矛盾。
3、保險公司參與PPP的方式
由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，在項目建設(shè)和運營期間面臨著很多風(fēng)險，因此項目公司以及項目的社會資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商都有通過保險降低自身風(fēng)險的需求，保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風(fēng)險和運營風(fēng)險承保，增加PPP項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的靈活性，降低和轉(zhuǎn)移PPP參與方的風(fēng)險。
從保險資金的運用來看，基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)一般久期很長，符合險資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為大型PPP項目提供融資。2014年12月新華保險與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，基金規(guī)模200億元，將用于廣州市基礎(chǔ)設(shè)施和城市發(fā)展建設(shè)項目。該基金將投向城市更新、城市產(chǎn)業(yè)、城市生活、城市動力等四個板塊：包括南沙新區(qū)建設(shè)、棚戶區(qū)改造、傳統(tǒng)交易市場轉(zhuǎn)型升級在內(nèi)的城市更新板塊；面向主導(dǎo)型、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)孵化器、產(chǎn)業(yè)園區(qū)在內(nèi)的城市產(chǎn)業(yè)板塊；面向安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生工程、垃圾處理工程在內(nèi)的城市生活板塊；面向新能源、物流、供水供電在內(nèi)的城市動力板塊。
保險資金追求安全性，具有期限長、規(guī)模大的特點，比較適合基礎(chǔ)設(shè)施、物業(yè)之類的投資，但險資對項目的擔(dān)保和增信要求較高，大型保險機構(gòu)一般都要求項目資產(chǎn)的評級達到AAA級，且有大型金融機構(gòu)或大型央企國企、政府機關(guān)提供擔(dān)保，符合要求的項目有限。
4、證券公司參與PPP的方式
證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。
（1）資產(chǎn)證券化
具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，去年11月企業(yè)資產(chǎn)證券化采取備案制后，大大簡化了證券化項目設(shè)立和發(fā)行手續(xù)，交易所的掛牌轉(zhuǎn)讓和協(xié)議式回購也提高了產(chǎn)品的流動性，證券公司（包括基金子公司）可以通過成立資產(chǎn)支持專項計劃，對有穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項目進行證券化，運用現(xiàn)金流分層等結(jié)構(gòu)性金融技術(shù)，發(fā)行不同期限和信用等級的資產(chǎn)支持證券，為PPP項目融資。
2015年1月，基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負面清單指引》，對不適宜采用資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)形式、或者不符合資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)監(jiān)管要求的基礎(chǔ)資產(chǎn)進行列明?！吨敢访鞔_將以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)列入負面清單。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式（PPP）下應(yīng)當支付或承擔(dān)的財政補貼除外，這一規(guī)定為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了政策可能。
例如民族證券成立的“濮陽供水收費收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，通過設(shè)立資產(chǎn)支持專項計劃（SPV），發(fā)行1-5年不等的五檔優(yōu)先級資產(chǎn)支持證券，所得收入用于購買濮陽市自來水公司的供水合同收益權(quán)，投資者收益來源于濮陽市自來水公司的供水收費，并有濮陽市自來水公司擔(dān)任差額補足義務(wù)人，在現(xiàn)金流不足以支付投資者本息時承擔(dān)差額補足義務(wù)，此類項目為PPP項目的資產(chǎn)證券化提供了良好的解決方案。
（2）項目收益?zhèn)?/p>
43號中明確項目收益?zhèn)荘PP項目的融資方式之一。項目收益?zhèn)桥c特定項目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或基本來源于項目建成后運營收益的債券。項目收益包括但不限于直接收費收入、產(chǎn)品銷售收入、財政補貼以及因項目開發(fā)帶來的土地增值收入。
2014年11月，“14穗熱電債”成功簿記建檔，中標利率6.38%，低于五年期以上貸款基準利率的6.55%，成為發(fā)改委審批的首單項目收益?zhèn)??！?4穗熱電債”規(guī)模8億元，期限為10年，從第三年起分期還本。資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項目，發(fā)行人是項目建設(shè)運營主體廣州環(huán)投南沙環(huán)保能源有限公司。項目收入來源包括垃圾處理費收入、發(fā)電收入、金屬回收收入和即征即退增值稅等，通過專戶專項歸集。同時，發(fā)行人股東及實際控制人分別對債券本息提供差額補償，確保債券的本息償付，債項信用等級為AA。
證券公司可以為符合條件的PPP項目公司設(shè)計債券結(jié)構(gòu)，通過發(fā)行項目收益?zhèn)M行融資。但是同時證券公司受制于資金來源和牌照等限制，主要會以服務(wù)中介的形式參與PPP業(yè)務(wù)，其介入程度無法和銀行、保險相比。
5、信托公司參與PPP
信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，通過項目分紅收回投資。主要形式是發(fā)行產(chǎn)品期限較長的股權(quán)或債權(quán)信托計劃，資金來源主要是銀行、保險等機構(gòu)資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出。此外，信托公司還可以為PPP項目公司提供融資，通過過橋貸款、夾層融資等形式介入。
2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局（集團）簽訂合作框架協(xié)議，由五礦信托、沈撫新城管委會、中建一局共同注資成立項目公司，注冊資本10億，其中五礦信托為項目公司控股方，投資標的為包括河道治理、土地平整、環(huán)境綠化等在內(nèi)的綜合性片區(qū)建設(shè)項目。政府按約定承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，但不對債務(wù)進行兜底。
在該合作框架下，信托公司將整個項目的建設(shè)周期，按不同環(huán)節(jié)進行切割，選擇具有強資信優(yōu)勢的建設(shè)商予以分包。每一個“分包商”需自己完成的局部工程建設(shè)目標負責(zé)，如若未達成目標，則需要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。
相比銀行和券商，信托公司的資金成本比較高，在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益匹配的項目，此外，信托公司也不具備項目收益?zhèn)葌某袖N資格，PPP項目短期內(nèi)無法成為原有政信合作項目的替代。
6、PPP產(chǎn)業(yè)基金
PPP產(chǎn)業(yè)基金是指以股權(quán)、債權(quán)及夾層融資等工具投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風(fēng)險、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產(chǎn)業(yè)基金通常與承包商、行業(yè)運營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。
在PPP產(chǎn)業(yè)基金模式下，金融機構(gòu)可與地方政府和項目運營方簽訂產(chǎn)業(yè)基金合同，對能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并且收益率較為合理的基建項目進行合作，通過設(shè)立有限合伙制PPP產(chǎn)業(yè)基金的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。金融機構(gòu)可以自有或募集資金設(shè)立SPV，作為有限合伙基金的優(yōu)先合伙人（LP）。
2015年2月興業(yè)基金管理有限公司與廈門市軌道交通集團簽署了廈門城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金合作框架協(xié)議，基金總規(guī)模達100億元，將投資于廈門軌道交通工程等項目。該基金采用PPP模式，由興業(yè)基金全資子公司興業(yè)財富資產(chǎn)管理有限公司通過設(shè)立專項資管計劃，與廈門市政府共同出資成立“興業(yè)廈門城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金”有限合伙企業(yè)。興業(yè)財富和廈門軌道交通集團各出資70%和30%，分別擔(dān)任優(yōu)先級有限合伙人和劣后級有限合伙人，廈門軌道交通集團按協(xié)議定期支付收益給優(yōu)先級有限合伙人，并負責(zé)在基金到期時對優(yōu)先級合伙人持有的權(quán)益進行回購，廈門市政府提供財政貼息保障。
近來成立的PPP產(chǎn)業(yè)基金也出現(xiàn)了一些新的動向，很多PPP產(chǎn)業(yè)基金投向土地一級開發(fā)、保障房等非經(jīng)營性項目，還款來源依賴于土地出讓收入，以明股實債的形式保證固定收益，資金主要來源于銀行理財，財政出具安慰函進行兜底。這些基金仍然有政府隱形的擔(dān)保，只是城投債的新的表現(xiàn)形式。
三、金融機構(gòu)參與PPP的操作要點及風(fēng)險應(yīng)對
1、金融機構(gòu)參與PPP的操作要點
（1）項目盈利性分析
金融機構(gòu)參與PPP項目，首先需要分析項目的收入實現(xiàn)形式，明確所要提供融資項目屬于經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目，還是非經(jīng)營性項目，不同項目類型的盈利能力差別很大，其次分析項目的收費機制和項目盈利測算的合理性和可實現(xiàn)性，重點關(guān)注特許經(jīng)營期限、收費機制變更的補償機制、項目唯一性等條款，對于準經(jīng)營性項目，還需考慮政府補償機制、社會環(huán)境變化對項目現(xiàn)金流的影響程度。
（2）項目退出安排
很多情況下，金融機構(gòu)在項目一開始就介入PPP項目，與之前的和政府或政府平臺的融資類項目不同，PPP模式下未必存在股權(quán)回購安排，政府出于項目長期性的考慮也會限制短期資金的進入，因此金融機構(gòu)在開展項目時必須充分考慮相關(guān)的退出機制，例如在項目建設(shè)期可以由資管計劃先期介入，待完成建設(shè)施工，項目開始運營后再由銀行發(fā)放貸款，置換原資管計劃的融資。對于采取資管計劃+有限合伙基金的方式實現(xiàn)資金注入基礎(chǔ)設(shè)施項目的，可以通過基金贖回、資管計劃受益權(quán)轉(zhuǎn)讓、有限合伙份額轉(zhuǎn)讓等形式實現(xiàn)退出。
（3）投資的流動性
由于銀行、保險、基金等金融機構(gòu)資金通常都有一定的投資期限，而PPP項目周期可能有10年甚至更長時間，為解決資金的流動性問題，金融機構(gòu)在設(shè)計融資方案時可以進行結(jié)構(gòu)化分層，安排流動性支持者以增加流動性。通過結(jié)構(gòu)化分層，對優(yōu)先級份額設(shè)定較短期限，期限屆滿時投資者有權(quán)選擇向流動性支持者轉(zhuǎn)讓份額實現(xiàn)退出；對于次級投資者則持有份額至產(chǎn)品到期，同時獲得較高的超額收益。
（4）增信措施
過去金融機構(gòu)在和政府或政府平臺進行融資合作時，主要關(guān)注政府的財力、增信措施、是否納入財政預(yù)算和出具安慰函，在PPP模式下，項目審核的關(guān)鍵點轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目的整體盈利性、項目運營主體的建設(shè)經(jīng)營能力和財務(wù)狀況，還款來源依賴于項目的現(xiàn)金流和相應(yīng)的增信措施。在實際操作中，可以采用股權(quán)質(zhì)押、基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)收賬款收益權(quán)、項目公司資產(chǎn)、其他社會資本方保證等增信措施，降低投融資風(fēng)險。在基礎(chǔ)設(shè)施施工建設(shè)階段，項目無現(xiàn)金流入時，可以考慮超額募集或由次級投資者補足資金的形式用于支付期間收益。
（5）財務(wù)監(jiān)督
PPP項目建設(shè)資金有多樣化的來源渠道，為了保證各類機構(gòu)的投入能夠達到預(yù)期目的，必須確保投入資金被用于項目建設(shè)，同時相關(guān)的現(xiàn)金流入能用以償還負債。因此金融機構(gòu)必須對項目運作過程進行財務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ茫⒓皶r掌握項目的經(jīng)營情況。金融機構(gòu)可以委派財務(wù)人員，并采取設(shè)立專門賬戶的形式進行監(jiān)管，如果有可能還可向項目公司委派董事和監(jiān)事，參與項目公司的經(jīng)營決策和監(jiān)督。例如和銀行簽訂專門賬戶，項目的經(jīng)營收入先進入該專門賬戶，除在合同約定的范圍內(nèi)可以支付項目經(jīng)營開支外，剩余資金必須作為債務(wù)償還的準備。
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