隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展，PPP越來越成為融資的重要手段，那ppp項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)有哪些？如何規(guī)避ppp項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)？下文為大家整理了相關(guān)知識(shí)。
一、項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)
ppp項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，需要在招募社會(huì)資本之前完成項(xiàng)目立項(xiàng)。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第11號(hào)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》、國務(wù)院國發(fā)[2014]53號(hào)《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項(xiàng)目所在地的投資項(xiàng)目管理辦法有關(guān)規(guī)定，立項(xiàng)申請涉及發(fā)改委、國土、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)部門。項(xiàng)目立項(xiàng)管理分核準(zhǔn)和備案兩種，企業(yè)投資建設(shè)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn);若投資建設(shè)核準(zhǔn)目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。社會(huì)資本在投資決策之前應(yīng)查明項(xiàng)目投資立項(xiàng)有關(guān)法律政策，確保項(xiàng)目能夠依法立項(xiàng)并準(zhǔn)確預(yù)估立項(xiàng)工作量及投入，以便在項(xiàng)目投資以及與政府權(quán)利義務(wù)分配上作出相應(yīng)安排。
二、ppp項(xiàng)目識(shí)別及退出有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)
ppp項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)由政府主導(dǎo)完成，但近來也出現(xiàn)了不少假偽ppp項(xiàng)目，最終使項(xiàng)目陷入ppp項(xiàng)目合規(guī)性困境，進(jìn)而影響政府采購及相關(guān)優(yōu)惠支持政策的落實(shí)。因此，社會(huì)資本需要核查擬投資的ppp項(xiàng)目識(shí)別確認(rèn)結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行ppp政策規(guī)定，政府應(yīng)將項(xiàng)目列入本級政府ppp備選項(xiàng)目并年度開發(fā)計(jì)劃，由本級財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門共同篩選確認(rèn)，具體由財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門，開展物有所值評價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證，通“兩個(gè)論證”后，由本級政府出具ppp項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。社會(huì)資本方應(yīng)及早核查ppp項(xiàng)目上述識(shí)別確認(rèn)文件及其有效性。此外，在ppp項(xiàng)目“能進(jìn)能出”制度下，對于確已通過ppp項(xiàng)目識(shí)別的項(xiàng)目，社會(huì)資本方應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中，盡可能使項(xiàng)目持續(xù)滿足ppp項(xiàng)目各項(xiàng)必備特征，以免被主管部門清出ppp項(xiàng)目。
三、采購價(jià)款納入預(yù)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn) 在政府收入支出實(shí)施全口徑預(yù)算管理制度下，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出;本級人大有權(quán)撤銷本級政府和下一級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因此，為確保社會(huì)資本獲得投資回報(bào)，對涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，需要按《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定，由財(cái)政部門制作預(yù)算方案報(bào)本級政府和人大審批，通過審批后再報(bào)上級政府備案，并且保證因本項(xiàng)目采購不會(huì)導(dǎo)致本級政府負(fù)擔(dān)的ppp項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出總額超過本級政府一般公共預(yù)算支出的10%。此外，根據(jù)財(cái)金[2015]109號(hào)文規(guī)定，政府應(yīng)將ppp項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、合同文本等重要資料和數(shù)據(jù)錄入財(cái)政部政府和社會(huì)資本綜合信息平臺(tái)。實(shí)務(wù)中，社會(huì)資本方無法直接查詢本級政府參與的其他ppp項(xiàng)目及有關(guān)財(cái)政預(yù)算支出負(fù)擔(dān)情況，無法確認(rèn)因所擬投項(xiàng)目的增加是否觸碰了本級政府一般公共預(yù)算支出10%的紅線，故應(yīng)要求政府方進(jìn)行全面準(zhǔn)確的信息披露并在協(xié)議中設(shè)置有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范條款。
四、項(xiàng)目采購方式有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)
本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目采購方式選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目采購程序法律風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行ppp項(xiàng)目采購規(guī)則規(guī)定了ppp項(xiàng)目可采取的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等5種采購方式及其適用條件，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)依法選擇符合條件的采購方式并按采購程序?qū)嵤┎少?。若錯(cuò)誤選擇采購方式或采購程序不當(dāng)，可能導(dǎo)致社會(huì)資本方中標(biāo)或成交結(jié)果無效。社會(huì)資本方尤其應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：①若屬于依法必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目的，應(yīng)通過招標(biāo)選擇社會(huì)資本，否則ppp合同法律效力無法保證;②采購程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，否則采購程序可能因其他(潛在)投標(biāo)人投訴而受阻;③在將投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管養(yǎng)一體打包采購的ppp項(xiàng)目中,若社會(huì)資本方由投資方和epc總包方組成聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)確保項(xiàng)目采購按將社會(huì)資本招標(biāo)和項(xiàng)目epc總包招標(biāo)“兩標(biāo)合一標(biāo)”的模式操作，而非簡單的“聯(lián)合體投標(biāo)”模式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在普通聯(lián)合體招標(biāo)中，要求聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力，均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件，而若真正投資方?jīng)]有epc總包資質(zhì)，則會(huì)陷入被動(dòng)。④根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招資人若能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可不再通過招標(biāo)選擇施工、物資供應(yīng)商。但該情形僅限于針對“已通過招標(biāo)選擇的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人”，若非經(jīng)招標(biāo)程序選擇的社會(huì)資本方或雖經(jīng)招標(biāo)程序但屬于非特許經(jīng)營項(xiàng)目的，相應(yīng)社會(huì)資本方即便本身具有施工承包或物資供應(yīng)資質(zhì)條件，但能否直接作為項(xiàng)目施工承包方或物資供應(yīng)方而不進(jìn)行招標(biāo)，法律尚未明確作出規(guī)定，存在合法性風(fēng)險(xiǎn)。五、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)資格有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)ppp項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)須按ppp政策規(guī)定由項(xiàng)目所屬縣級以上政府明確授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)，所簽ppp合同效力即存在不確定性。
實(shí)務(wù)中，有某開發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺(tái)公司擔(dān)任ppp項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的情況，社會(huì)資本方核查開發(fā)區(qū)管委會(huì)或其所屬管理辦公室相關(guān)職責(zé)權(quán)限或授權(quán)文件。對地方政府平臺(tái)公司可以作為政府出資人代表，但若作為ppp項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)尚不符合財(cái)政部有關(guān)規(guī)定。
六、采購價(jià)款結(jié)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn) ppp項(xiàng)目采購價(jià)款一般由工程造價(jià)及運(yùn)營管養(yǎng)維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分組成。
對于項(xiàng)目工程造價(jià)應(yīng)在ppp合同中明確約定造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格調(diào)整方式，同時(shí)設(shè)置傳導(dǎo)條款以將項(xiàng)目承包方合理造價(jià)款訴求全部順利導(dǎo)入采購價(jià)款。需要特別說明的是，對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目一般需要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計(jì)結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)，若政府與社會(huì)資產(chǎn)方?jīng)]有約定項(xiàng)目工程結(jié)算最終以政府審計(jì)為準(zhǔn)的，可以由第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按合同約定的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價(jià)結(jié)論為準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算。即便是社會(huì)資本方無奈接受工程造價(jià)以政府審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)在合同中明確約定政府審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)注意約定在政府審計(jì)以外但應(yīng)計(jì)入采購價(jià)款的款項(xiàng)的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。
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