第二十一條［“黑白合同”的認(rèn)定］
當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。
【條文主旨】
本條是關(guān)于發(fā)包人與承包人之間就同一建設(shè)工程簽訂兩份不同版本的合同，其中有一份是中標(biāo)合同、另一份是內(nèi)容與中標(biāo)合同不一致的合同，應(yīng)以哪一份合同作為結(jié)算工程價(jià)款依據(jù)的規(guī)定。
本條所涉及的內(nèi)容也就是社會(huì)上人們通常所說的“黑白合同”或者“陰陽合同”的效力及其處理問題。這類合同之所以被稱為“黑白合同”或者“陰陽合同”，是因?yàn)楸环Q為“黑合同”、“陰合同”見不得陽光，不能公開，不能拿到桌面上。如何處理這些建設(shè)工程施工合同糾紛，是經(jīng)濟(jì)生活和審判實(shí)踐中長(zhǎng)期困擾并且迫切需要解決的問題。正確理解本條司法解釋的含義，需要從以下三個(gè)方面著重把握規(guī)定的內(nèi)容：（1）被稱為“黑白合同”或者“陰陽合同”的兩個(gè)不同版本的合同，在簽訂時(shí)間上可以存在三種狀態(tài)，即與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的合同在中標(biāo)合同之前簽訂；與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的合同在中標(biāo)合同之后簽訂；與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的合同與中標(biāo)合同在同一天簽訂且難以確定先后順序的。（2）兩份合同不一致的地方必須是在工程價(jià)款、工程質(zhì)量或者工程期限等三個(gè)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容方面有所違背，而不是一般的合同內(nèi)容變更或者其他條款的修改。需要注意的是，在中標(biāo)合同簽訂后，任何一方當(dāng)事人都有權(quán)依法通過協(xié)商變更合同部分條款。如何具體量化和區(qū)分“黑白合同”或者“陰陽合同”與依法變更合同的界線，在一定程度上存在著法官自由裁量的問題。需要法官正確掌握裁量的標(biāo)準(zhǔn)。（3）依法進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人在一定的期限內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告，是法律規(guī)定的對(duì)招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行的備案制度，這是體現(xiàn)國(guó)家對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目這些民事活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督。設(shè)立這種備案制度，并不是說中標(biāo)結(jié)果和中標(biāo)合同必須經(jīng)行政部門審查批準(zhǔn)后才能生效，而是確定以經(jīng)過備案的中標(biāo)合同作為承包人與發(fā)包人雙方結(jié)算工程款的依據(jù)。
【理解與適用】
一、起草背景
長(zhǎng)期以來，在我國(guó)建筑施工市場(chǎng)，按照法律規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目領(lǐng)域，在承包人與發(fā)包人之間存在簽訂兩份合同的情況時(shí)常發(fā)生。其中，一份是招標(biāo)人與中標(biāo)人根據(jù)中標(biāo)文件簽訂的合同，即中標(biāo)合同，另一份則是內(nèi)容與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的合同，社會(huì)上形象地稱之為“黑白合同”或者“陰陽合同”。同時(shí)，在實(shí)踐中，有的合同與中標(biāo)合同內(nèi)容相差不大，只是在工程的某些方面與中標(biāo)合同的內(nèi)容不一致，沒有對(duì)合同進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改；有的則是通過簽訂新的合同對(duì)中標(biāo)合同從工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等方面進(jìn)行了重大的實(shí)質(zhì)性修改。當(dāng)事人因履行合同發(fā)生糾紛訴至人民法院時(shí)，常常遇到雙方當(dāng)事人各持一份對(duì)自己有利的建設(shè)工程施工合同，對(duì)人民法院正確認(rèn)定合同的真實(shí)性和合法性造成不小的困難，經(jīng)常在不同程度上導(dǎo)致對(duì)案件的拖延審理。如何根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，確定一份合同作為當(dāng)事人之間結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)，一直是民事審判實(shí)踐中需要解決的現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題。多年的民事審判實(shí)踐中，特別是近幾年來，不少法院通過多種渠道不斷向最高人民法院請(qǐng)示和反映，希望最高人民法院根據(jù)《合同法》和《建筑法》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合民事審判實(shí)踐，提出明確的司法解釋意見，以指導(dǎo)審判實(shí)踐。本條的規(guī)定，就是為了適應(yīng)審判實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題解決的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的精神而作出
的具體解釋。
二、社會(huì)各界所提的修改意見及采納與否的情況
自2002年3月起，最高人民法院民一庭就啟動(dòng)本司法解釋的起草工作，先后在北京、廣東、安徽、貴州等地召開各類座談會(huì)十多次，反復(fù)聽取了各級(jí)法院和人大法工委、建設(shè)部、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、執(zhí)業(yè)律師、專家學(xué)者和鑒定中介機(jī)構(gòu)等各方面意見。本條規(guī)定的內(nèi)容始終是重點(diǎn)研究的問題之一。在《人民法院報(bào)》和中國(guó)法院網(wǎng)上征詢社會(huì)意見過程中，本條內(nèi)容屬于被提及以及提出修改意見最多的條款之一。對(duì)這一問題如何解決，受到社會(huì)各界的關(guān)注，特別是受到建筑施工企業(yè)的高度關(guān)注。在本司法解釋起草過程中，建筑施工企業(yè)以各種形式不斷地提出修改意見和建議。
在通過中國(guó)法院網(wǎng)和《人民法院報(bào)》向社會(huì)各界征求意見時(shí)，該條列為第六條，具體內(nèi)容為：“發(fā)包人以排擠其他投標(biāo)人為目的，利用其在簽約中所處的優(yōu)勢(shì)地位，就同一建設(shè)工程除與承包人公開簽訂的建設(shè)工程施工合同外，又強(qiáng)迫承包人簽訂另一份工程價(jià)款、工期等方面與中標(biāo)簽訂的合同不一致且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程施工合同，人民法院應(yīng)認(rèn)定招標(biāo)投標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效?！痹摋l在最后定稿的文本中排在第二十一條，具體內(nèi)容也作了較大的改動(dòng)。
在征求意見過程中，本條的內(nèi)容屬于備受關(guān)注且爭(zhēng)議較大的問題之一。
1．專家學(xué)者提的修改意見
在討論該條文時(shí)，大部分專家學(xué)者強(qiáng)調(diào)的更多的是，既要甄別“黑白合同”和“陰陽合同”，也要注意保護(hù)建設(shè)工程施工合同雙方當(dāng)事人修改、變更合同的權(quán)利。關(guān)鍵是要把握好確認(rèn)正常的合同變更行為與規(guī)避中標(biāo)行為的界線。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把在合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的重大改變作為區(qū)分兩類不同性質(zhì)合同的界線。
2．網(wǎng)民提的修改意見
（1）有的網(wǎng)民提出，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)有利于承包人的情形。在某一承包人與發(fā)包人串通的情形下，存在兩份合同，而承包人顯然也存在主觀惡意，如果認(rèn)定中標(biāo)時(shí)訂立的合同為有效，則實(shí)體處理顯然對(duì)承包人有利，在承發(fā)包之間，雙方均有過錯(cuò)的情形下，不利后果均由發(fā)包人承擔(dān)。
（2）有的網(wǎng)民提出，征求意見稿中對(duì)發(fā)包人利用招標(biāo)時(shí)的地位就同一建筑工程公開招標(biāo)簽訂一份合同，而后又私下簽訂一份施工合同問題“應(yīng)認(rèn)定招標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效”。但是，對(duì)于承包人在把該工程攬到手，開工并實(shí)際占有該工程后以停工或拖延工期等方式，強(qiáng)迫發(fā)包人再簽訂另一份在工程價(jià)款、延遲付款罰款、將工程折價(jià)或優(yōu)先受償?shù)确矫媾c中標(biāo)簽訂的合同不一致且有利于承包人的建設(shè)工程施工合同，人民法院也應(yīng)認(rèn)定招標(biāo)投標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效。對(duì)既簽訂有建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局制定的建設(shè)工程施工合同（示范文本），又簽訂有非示范文本合同的，應(yīng)認(rèn)定正規(guī)的示范合同文本有效。
（3）有的網(wǎng)民提出，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，有六種情況導(dǎo)致中標(biāo)結(jié)果無效，根據(jù)無效的結(jié)果簽訂的合同效力如何？又如：中標(biāo)后雙方?jīng)]有按照招標(biāo)文件、投標(biāo)文件簽訂合同，而是簽訂了背離招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的合同，背離的合同條款效力又如何？
（4）有的網(wǎng)民提出建議，將相關(guān)內(nèi)容修改為：“發(fā)包人與承包人就同一建設(shè)工程公開簽訂了建設(shè)工程施工合同外，又簽訂了另一份工程價(jià)款、工期等方面與中標(biāo)簽訂的合同不一致且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程合同，人民法院應(yīng)認(rèn)定招標(biāo)投標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效。”否則，按原規(guī)定，則當(dāng)事人無法舉證證明。
（5）有的網(wǎng)民提出，本條為強(qiáng)調(diào)發(fā)包人利用優(yōu)勢(shì)地位與承包人簽訂另一份有利于自己的建設(shè)工程施工合同，設(shè)定了“發(fā)包人以排擠其他投標(biāo)人為目的”且“強(qiáng)迫承包人簽訂”這樣一個(gè)前提，這樣的規(guī)定承包人的舉證責(zé)任加大，致使承包人在主張與發(fā)包人另行簽訂合同無效的同時(shí)，必須搜集充分的證據(jù)以證實(shí)發(fā)包人的確出于“排擠其他投標(biāo)人為目的”且有“強(qiáng)迫”行為。而在實(shí)踐中，承包人很難有證據(jù)證實(shí)發(fā)包人的這一主觀想法，司法實(shí)踐中也很難認(rèn)定承包人是否確為受“強(qiáng)迫”簽訂另一份合同。這樣，即使制定這一條款的初衷是為保護(hù)
承包人的弱勢(shì)地位，也會(huì)因?yàn)槿狈?shí)踐操作的可能而流于形式，達(dá)不到保護(hù)承包人的目的。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，這種發(fā)包人與承包人簽訂一份與中標(biāo)時(shí)公開簽訂的建設(shè)工程施工合同主要內(nèi)容不一致的合同（俗稱“陰陽合同”），無論是否有違承包人的意愿，其結(jié)果都是侵害了其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，不應(yīng)得到法律的保護(hù)，更不能以承包人是否處于弱勢(shì)地位來決定合同的效力。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條、第四十六條、第五十九條的規(guī)定，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件綜合評(píng)比后確定中標(biāo)人，并應(yīng)同時(shí)將中標(biāo)結(jié)果告知所有未中標(biāo)的投標(biāo)人。招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)按招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同，不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。制定這些條款的目的是強(qiáng)調(diào)并監(jiān)督招標(biāo)人和中標(biāo)人必須遵循公平、公正、公開的原則，嚴(yán)禁任何侵犯其他未中標(biāo)投標(biāo)人利益的行為，從而保證招投標(biāo)各方的合法權(quán)益。
因此，從《招標(biāo)投標(biāo)法》制定的原則和調(diào)整的法律關(guān)系看，無論承包人是否受發(fā)包人的強(qiáng)迫，簽訂與中標(biāo)時(shí)公開簽訂的建設(shè)工程施工合同主要內(nèi)容不一致的合同，都是對(duì)其他未中標(biāo)的投標(biāo)人合法權(quán)益的侵犯，也是有悖于《招標(biāo)投標(biāo)法》主旨的。
因經(jīng)濟(jì)生活實(shí)踐中出現(xiàn)“陰陽合同”的原因，有可能是發(fā)包人利用優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)迫承包人簽訂的，也可能是發(fā)包人和承包人雙方相互惡意串通自愿達(dá)成的，故建議將本條內(nèi)容修改為：“發(fā)包人利用其在招標(biāo)過程中的優(yōu)勢(shì)地位，就同一建設(shè)工程除與承包人公開簽訂的建設(shè)施工合同外，又與承包人簽訂另一份工程價(jià)款、工期等方面與中標(biāo)時(shí)簽訂的合同不一致且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程施工合同，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定中標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效?！薄鞍l(fā)包人與承包人相互串通，簽訂的與中標(biāo)時(shí)公開簽訂合同的工程價(jià)款、工期等主要內(nèi)容不一致的建設(shè)工程施工合同，即損害了其他未中標(biāo)的投標(biāo)人的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定中標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效。”
（6）有的網(wǎng)民建議修改為：發(fā)包人與承包人根據(jù)招投標(biāo)結(jié)果簽訂建設(shè)工程施工合同后，無正當(dāng)理由又簽訂與招投標(biāo)合同的工程價(jià)款、工期等內(nèi)容不一致的合同，承包人要求認(rèn)定無效的，人民法院應(yīng)予支持。人民法院作出該合同無效的認(rèn)定后，發(fā)包人與承包人權(quán)利義務(wù)適用招投標(biāo)時(shí)簽訂的合同。作這樣修改的理由是：1．征求意見稿實(shí)際上確定了四個(gè)適用條件,實(shí)踐中無法就目的、利用優(yōu)勢(shì)地位、強(qiáng)迫等事項(xiàng)進(jìn)行舉證;2．司法實(shí)踐中,雖然符合上述條件,承包人往往只是按照陰陽合同的“陰合同”起訴拖欠工程款,不一定訴請(qǐng)認(rèn)定合同無效,雙方可能對(duì)合同效力并不持異議，按照不告不理原則,人民法院不必主動(dòng)認(rèn)定招投標(biāo)合同的
有效性。
（7）有的網(wǎng)民建議修改為：“以排擠其他投標(biāo)人為目的，承發(fā)包雙方就同一建設(shè)工程除中標(biāo)后公開簽訂的建設(shè)工程施工合同外，又簽訂另一份在工程價(jià)款的數(shù)額、支付期限、工期或質(zhì)量等級(jí)等方面與中標(biāo)簽訂的合同不一致，且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程施工合同，或者承包人向發(fā)包人作出類似的書面承諾，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該另一份合同或承包人的承諾無效?！?/p>
主要理由：一是為排擠其他投標(biāo)人而簽訂所謂“陰陽合同”往往是承包人和發(fā)包人雙方在招投標(biāo)階段互相串通的結(jié)果，并不一定存在發(fā)包人對(duì)承包人的強(qiáng)迫，況且征求意見稿中限定的“強(qiáng)迫”在實(shí)踐中很難舉證證明。二是為達(dá)到排擠其他投標(biāo)人的目的，有時(shí)，承包人和發(fā)包人雙方并不簽訂“陰合同”，而是通過承包人向發(fā)包人作出類似的書面承諾的形式出現(xiàn)，比較隱蔽。（3）直接規(guī)定承發(fā)包雙方在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)公開簽訂的合同有效似有不妥。因?yàn)楣_簽訂的合同是否有效，不能僅因其系在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)公開簽訂的而簡(jiǎn)單認(rèn)定，還要審查其簽訂的程序和內(nèi)容是否不違反法律和行政性法規(guī)的全部強(qiáng)制性規(guī)定。而“陰合同”或者承包人向發(fā)包人作出的類似書面承諾因違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十二條第一款、第二款的強(qiáng)制性規(guī)定而當(dāng)然無效。
發(fā)包人以排擠其他投標(biāo)人為目的，利用其在簽約中所處的優(yōu)勢(shì)地位，就同一建設(shè)工程除與承包人公開簽訂的建設(shè)工程施工合同外又強(qiáng)迫承包人簽訂另一份工程價(jià)款、工期等方面與中標(biāo)簽訂的合同不一致且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程施工合同（建議增加:“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該合同為無效合同”）。人民法院應(yīng)認(rèn)定招標(biāo)投標(biāo)時(shí)簽訂的合同有效。
（8）有的網(wǎng)民建議該條內(nèi)容修改為：發(fā)包人就同一建設(shè)工程與承包人按中標(biāo)條件簽訂建設(shè)工程施工合同后，又與承包人另行簽訂工程范圍、工程價(jià)款、工期等方面與中標(biāo)條件不一致且有利于發(fā)包人的建設(shè)工程施工合同，若承包人按中標(biāo)條件提出主張，人民法院應(yīng)支持承包人的主張。建議作如此修改的理由是：“排擠”、“利用優(yōu)勢(shì)”、“強(qiáng)迫”等在實(shí)踐中均難以認(rèn)定。
（9）有的網(wǎng)民建議修改為：以排擠其他投標(biāo)人為目的，發(fā)包人與承包人簽訂和招標(biāo)投標(biāo)文件中標(biāo)的、質(zhì)量、價(jià)款、工期等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離的施工合同的，未中標(biāo)的投標(biāo)人可以在該施工合同簽訂后6個(gè)月內(nèi)向人民法院申請(qǐng)撤銷該施工合同，或同時(shí)申請(qǐng)將該工程施工合同授予最能適合評(píng)標(biāo)條件的投標(biāo)人。
發(fā)包人利用自己在簽訂合同中的優(yōu)勢(shì)地位，脅迫承包人簽訂和招標(biāo)投標(biāo)文件中標(biāo)的、質(zhì)量、價(jià)款、工期等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容相背離的施工合同的，承包人應(yīng)當(dāng)在合同簽訂后一年內(nèi)申請(qǐng)人民法院撤銷該合同，或同時(shí)申請(qǐng)人民法院按照招標(biāo)投標(biāo)文件規(guī)定重新確定合同雙方的權(quán)利義務(wù)。
本條以“排擠”為前提，限制范圍過窄。本條中的“強(qiáng)迫”不容易確定，實(shí)踐中承包人為獲得承包資格，往往是“自愿”變更合同。
（10）有的網(wǎng)民提出，第六條關(guān)于陰陽合同的規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十九條在邏輯上有矛盾，該條規(guī)定的法律責(zé)任是明確的。
3．分析研究后確定的條文。最高人民法院民一庭在研究歸納社會(huì)各界提出的修改意見后，形成了目前的條文。該條文簡(jiǎn)明扼要，強(qiáng)調(diào)當(dāng)有兩個(gè)不同版本的合同時(shí)，以經(jīng)過備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程款的依據(jù)，刪去了原來向社會(huì)各界征求意見時(shí)所提的排擠為目的，利用優(yōu)勢(shì)地位，強(qiáng)迫簽訂有利于一方的建設(shè)工程施工合同等條件?？紤]到不少網(wǎng)民提出，發(fā)包人與承包人根據(jù)招投標(biāo)結(jié)果簽訂建設(shè)工程施工合同后，無正當(dāng)理由又簽訂與招投標(biāo)合同的工程價(jià)款、工期等內(nèi)容不一致的合同，承包人要求認(rèn)定無效的，人民法院應(yīng)予支持。人民法院作出該合同無效的認(rèn)定后，發(fā)包人與承包人權(quán)利義務(wù)適用招投標(biāo)時(shí)簽訂的合同。因?yàn)樗痉▽?shí)
踐中,承包人往往只是按照陰陽合同的“陰合同”或者“黑合同”起訴拖欠工程款,不一定訴請(qǐng)認(rèn)定合同無效,雙方可能對(duì)合同效力并不持異議。按照不告不理原則,人民法院不必主動(dòng)認(rèn)定招投標(biāo)合同的效力，對(duì)涉及的合同效力問題均不涉及，可只確定哪一份合同作為雙方結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。應(yīng)該說，這一條是吸收采納社會(huì)各界意見比較多的條款，是集體智慧的結(jié)晶。
三、需要注意的幾個(gè)問題
1．“陰陽合同”或者“黑白合同”的表現(xiàn)形式。實(shí)踐中的“陰陽合同”或者“黑白合同”表現(xiàn)形式各異，當(dāng)事人為了規(guī)避法律規(guī)定和行政監(jiān)管，經(jīng)常在合同的變更和文本上下功夫，打擦邊球。有的招投標(biāo)中標(biāo)前后分別簽訂一份合同，表面上符合招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的一份合同報(bào)給主管部門備案，而私下簽訂的一份合同卻是雙方真正履行的合同。還有的在投標(biāo)前、中標(biāo)時(shí)、中標(biāo)后簽訂三份合同，目的仍是為了規(guī)避法律規(guī)定和行政監(jiān)管。“陰陽合同”或者“黑白合同”往往容易造成與變更合同的界線相混淆，給司法實(shí)踐造成復(fù)雜的情況，導(dǎo)致人民法院對(duì)案件難以及時(shí)審結(jié)。
2．招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。按照《合同法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)法律規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公正、公平的原則。招標(biāo)投標(biāo)程序包括招標(biāo)程序和投標(biāo)程序。招標(biāo)程序大致為：一是進(jìn)行招標(biāo)前的準(zhǔn)備階段，包括建立招標(biāo)機(jī)構(gòu)和制定招標(biāo)規(guī)則；二是發(fā)布招標(biāo)公告階段；三是資格審查階段；四是發(fā)售招標(biāo)文件階段；五是開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)階段。投標(biāo)程序大致為：投標(biāo)前的準(zhǔn)備階段，包括收集投標(biāo)信息和資料，了解招標(biāo)法律和法規(guī)，組成招標(biāo)小組等；二是投標(biāo)的詢價(jià)階段；三是投標(biāo)定價(jià)階段，包括核算投標(biāo)各項(xiàng)成本和確定報(bào)價(jià)；四是進(jìn)行投標(biāo)書的制作階段，包括投標(biāo)書的編制和投送標(biāo)書；五是競(jìng)標(biāo)階段。
所謂公開原則，是指進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的有關(guān)信息要公開，招標(biāo)方應(yīng)當(dāng)在新聞媒體上刊發(fā)廣告或者其他適當(dāng)方式，發(fā)布建設(shè)工程招標(biāo)的信息，并在公開提供的招標(biāo)文件中，載明招標(biāo)工程的主要技術(shù)要求以及對(duì)招標(biāo)人資格要求內(nèi)容，使所有符合條件的建筑企業(yè)都有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的程序要公開，包括領(lǐng)取招標(biāo)文件的時(shí)間、地點(diǎn)，投標(biāo)的截止日期，開標(biāo)的時(shí)間、地點(diǎn)以及評(píng)標(biāo)定標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、方法等，都予以公開，不允許“暗箱操作”。遵循公平原則，要求招標(biāo)投標(biāo)雙方嚴(yán)格按照公開、公正的原則辦事，以正當(dāng)?shù)氖侄伍_展招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。堅(jiān)持公正原則，就是要求嚴(yán)格按照既定的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。在嚴(yán)格遵循上述原則
確定的中標(biāo)合同，無論是對(duì)招標(biāo)人還是投標(biāo)人，也無論是對(duì)其他參與競(jìng)標(biāo)活動(dòng)的主體，都是一個(gè)公平的結(jié)果。因此，必須以中標(biāo)合同作為確定享有權(quán)利和履行義務(wù)的基礎(chǔ)和依據(jù)。
3．關(guān)于以中標(biāo)合同作為結(jié)算依據(jù)的基本法律規(guī)定。實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)，可以有效地提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益。招標(biāo)的最大特點(diǎn)是，讓眾多的投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)，通過優(yōu)擇劣汰的篩選，以最低或者較低的價(jià)格獲得最優(yōu)的貨物、工程或者服務(wù)。在西方國(guó)家，在政府及公共采購領(lǐng)域普遍推行招標(biāo)投標(biāo)制度。
在我國(guó)，對(duì)于不按招標(biāo)文件和投標(biāo)文件簽訂合同應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果的問題，《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)條款中有明確的規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！痹摲ǖ谖迨艞l規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和招標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處招標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。”
這些規(guī)定，涉及當(dāng)事人不按照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件簽訂合同以及訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，而應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任問題。招標(biāo)人與中標(biāo)人通過更為隱蔽的方式，簽訂另外一份合同來規(guī)避招標(biāo)的目的，雙方在形式上按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件簽訂一份合同，但卻在中標(biāo)合同之外簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面看，所謂合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容是指投標(biāo)人的報(bào)價(jià)、招標(biāo)方式、技術(shù)規(guī)格等合同主要條款。按照《合同法》第十二條規(guī)定，合同的內(nèi)容由當(dāng)事人約定，一般包括以下條款：（一）當(dāng)事人的名稱或者姓名和住所；（二）標(biāo)的；（三）數(shù)量；（四）質(zhì)量；（五）價(jià)款或者報(bào)酬；（六）履行期限、地點(diǎn)和
方式；（七）違約責(zé)任；（八）解決爭(zhēng)議的方法。該條還規(guī)定，當(dāng)事人可以參照各類合同的示范文本訂立合同。關(guān)于合同內(nèi)容的法律規(guī)定，1985年制定的《經(jīng)濟(jì)合同法》第十二條規(guī)定：經(jīng)濟(jì)合同應(yīng)具備以下主要條款：一、標(biāo)的（指貨物、勞務(wù)、工程項(xiàng)目等）；二、數(shù)量和質(zhì)量；三、價(jià)款或者酬金；四、履行的期限、地點(diǎn)和方式；五、違約責(zé)任。該條還規(guī)定，根據(jù)法律規(guī)定的或按經(jīng)濟(jì)合同性質(zhì)必須具備的條款，以及當(dāng)事人一方要求必須規(guī)定的條款，也是經(jīng)濟(jì)合同的主要條款?？梢姡逗贤ā芬?guī)定的合同內(nèi)容比較詳細(xì)。但前后兩部有關(guān)合同的法律中都沒有規(guī)定實(shí)質(zhì)性條款。實(shí)質(zhì)性條款的概念首次出現(xiàn)在《招標(biāo)投標(biāo)法》中。按照學(xué)界通說，所謂合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是指影響或者決定當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)的條款，一般指合同約定的工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限。如果當(dāng)事人簽訂的與招標(biāo)合同不一致的合同在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容方面相背離的話，《招標(biāo)投標(biāo)法》一方面有“不得”的強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)設(shè)立了責(zé)令改正制度。對(duì)于招標(biāo)人和中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令雙方在一定期限內(nèi)予以改正，要求他們嚴(yán)格按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同。在已經(jīng)簽訂中標(biāo)合同之外再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，所簽協(xié)議予以廢止，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)
格按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件簽訂的合同行使權(quán)利和履行義務(wù)。這些規(guī)定，也是司法解釋本條款確定以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款依據(jù)的基本法律依據(jù)。
4．關(guān)于簽訂在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容方面不一致的兩份合同的三個(gè)時(shí)間點(diǎn)問題。從實(shí)踐中看，出現(xiàn)兩份內(nèi)容不同足以構(gòu)成認(rèn)定為“黑白合同”或者“陰陽合同”條件的合同，在簽訂的時(shí)間上呈現(xiàn)出多種情況。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被稱為“黑合同”或者“陰合同”的簽訂時(shí)間只能是出現(xiàn)在被稱為“白合同”或者“陽合同”之后，在此之前簽訂的與中標(biāo)合同內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性改變的合同，或者與中標(biāo)合同同時(shí)簽訂的內(nèi)容有實(shí)質(zhì)性改變的合同，都不能將在同一工程上并存的兩份合同稱之為“黑白合同”或者“陰陽合同”。實(shí)際上，從《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定看，對(duì)于兩份合同性質(zhì)的認(rèn)定，沒有將合同簽訂時(shí)間作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只要針對(duì)同一工程的兩份合同在實(shí)質(zhì)性內(nèi)容方面不一致，其中有一份是中標(biāo)合同或者根據(jù)中標(biāo)文件簽訂的合同，就可以認(rèn)定為“黑白合同”或者“陰陽合同”的情形。至于當(dāng)事人之間是在中標(biāo)之前還是在中標(biāo)之后簽訂的目的在于規(guī)避中標(biāo)合同的，都不影響對(duì)合同性質(zhì)的認(rèn)定。
5．關(guān)于如何確定“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”的問題。根據(jù)我國(guó)有關(guān)合同的法律規(guī)定，合同條款涉及的內(nèi)容很多，而且不同行業(yè)領(lǐng)域的合同文本格式以及內(nèi)容條款也不盡一致。到底哪些內(nèi)容屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，目前在我國(guó)法律上沒有明確界定，在學(xué)界解釋方面雖提法上不盡一致，但形成了主流觀點(diǎn)，幾近通說。當(dāng)然，合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容條款也因具體合同種類不同而有所不同。本條解釋最終采用“合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致”的提法，是從《招標(biāo)投標(biāo)法》中的提法借鑒而來，不將合同的全部?jī)?nèi)容變化作為區(qū)分“黑白合同”或者“陰陽合同”的界線。之所以將合同性內(nèi)容列為影響合同性質(zhì)的范圍，是因?yàn)楣こ虄r(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等三
個(gè)方面內(nèi)容對(duì)當(dāng)事人之間的利益影響甚大。當(dāng)事人經(jīng)過協(xié)商在上述三個(gè)方面以外對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行修改、變更的行為，都不會(huì)涉及利益的重大調(diào)整，不對(duì)合同的性質(zhì)產(chǎn)生影響。也就是說，不會(huì)涉及“黑白合同”或者“陰陽合同”問題的認(rèn)定與處理。工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限三個(gè)方面，涉及固定招標(biāo)人和中標(biāo)人的基本權(quán)利義務(wù)。所謂價(jià)款，是有償合同的主要條款，是取得標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)支付的代價(jià)。而工程價(jià)款，則是指發(fā)包人按照合同約定應(yīng)當(dāng)支付給承辦人為其施工建設(shè)的代價(jià)。所謂工程質(zhì)量，是指建設(shè)工程施工合同約定的工程具體條件，也是這一工程區(qū)別其他同類工程的具體特征。所謂工程期限，是指建設(shè)工程施工合同中約定的工程完工并交付驗(yàn)收的時(shí)間。
6．關(guān)于如何把握認(rèn)定“黑白合同”或者“陰陽合同”的簽訂與合同變更情況的界線問題。從《合同法》理論上講，合同的變更，是法律賦予合同雙方當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利，是指對(duì)合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改的行為。我國(guó)《合同法》中也對(duì)合同的變更作了明確規(guī)定。合同變更權(quán)的行使存在于所有的合同履行過程中，中標(biāo)合同的履行當(dāng)然也不例外。因此，如何正確區(qū)分合同的變更與規(guī)避中標(biāo)合同的界線，準(zhǔn)確區(qū)分“黑白合同”或者“陰陽合同”，在建設(shè)工程施工合同方面就顯得尤為重要。合同變更，有廣義和狹義兩種情況。廣義的合同變更，是指合同的內(nèi)容和主體都發(fā)生變化，主體的變更是指新的合同主體替代原合同關(guān)系的主體，因債權(quán)和債務(wù)變更的不同而分別屬于債權(quán)轉(zhuǎn)移或者債務(wù)轉(zhuǎn)移的情形，歸入合同的轉(zhuǎn)讓更為貼切。狹義的合同變更屬于內(nèi)容的變更，是指在合同成立以后，尚未履行或者尚未完全履行以前，雙方當(dāng)事人就合同的內(nèi)容進(jìn)行修改或者補(bǔ)充的行為。合同變更會(huì)導(dǎo)致原合同關(guān)系相對(duì)消滅，在保留原合同的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上產(chǎn)生一個(gè)新的合同關(guān)系，但僅僅是在變更的范圍內(nèi)使原債權(quán)債務(wù)關(guān)系消滅，變更范圍之外的債權(quán)債務(wù)關(guān)系仍然繼續(xù)存在。正常的合同變更受到法律保護(hù)。對(duì)于一些以變更合同之名行簽訂“陰陽合同”或者“黑白合同”之實(shí)的行為，要準(zhǔn)確區(qū)分。在上述實(shí)質(zhì)性內(nèi)容之外修改、變更中標(biāo)合同的，不屬于簽訂“陰陽合同”或者“黑白合同”，但并不是說所有就上述實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行修改、變更的與中標(biāo)合同內(nèi)容不一致的合同都屬于簽訂“陰陽合同”或者“黑白合同”情形，而是要根據(jù)具體合同的實(shí)際情況予以判定。比如只是在工程價(jià)款稍有調(diào)整、工程期限略有變化、工程質(zhì)量有點(diǎn)不同的，就不宜一概認(rèn)定為屬于簽訂“陰陽合同”或者“黑白合同”的情況，必須是會(huì)導(dǎo)致雙方當(dāng)事人利益失衡的情況。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?？梢姡绾未_定背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，是一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。將這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)予以量化，雖然是一件比較困難的事情，但原則是明確的，即以中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。在這一大原則下，如果在合同實(shí)際履行過程中存在設(shè)計(jì)變更導(dǎo)致工程量增加等影響中標(biāo)合同的實(shí)際履行情況時(shí)，承包人與發(fā)包人經(jīng)協(xié)商對(duì)中標(biāo)合同的內(nèi)容進(jìn)行了修改，屬于正常的合同變更情形，也可以按照當(dāng)事人實(shí)際履行的合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。另外，在確定區(qū)分界線時(shí)，還有一個(gè)幅度問題，達(dá)到背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的程度，也需要正確界定。這里存在一個(gè)法官自由裁量權(quán)的行使問題?？傊?，在這個(gè)問題上，既要使當(dāng)事人的合同變更權(quán)不受限制和排除，又要防止當(dāng)事人通過簽訂“陰陽合同”或者“黑白合同”，作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，達(dá)到損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和他人利益的目的。
7．關(guān)于招標(biāo)后合同備案的性質(zhì)問題。這個(gè)問題涉及招標(biāo)合同備案是不是必經(jīng)法定程序，也就是說，招標(biāo)后合同備案屬于一種什么樣的法律行為。這里所指的招標(biāo)后合同備案，都是按照規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，即強(qiáng)制招標(biāo)的范圍。這些招標(biāo)項(xiàng)目，都是國(guó)家投資、融資項(xiàng)目，關(guān)系到社會(huì)公共利益和公共安全的項(xiàng)目，或者使用國(guó)家統(tǒng)借外債的項(xiàng)目，因此法律規(guī)定必須采用招標(biāo)投標(biāo)方式是非常必要的，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)這類民事活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督。而為了達(dá)到有效地監(jiān)督這些項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中可能存在的問題，規(guī)定由招標(biāo)人向國(guó)家有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告，是很有必要和有效的措施。
需要注意的是，由招標(biāo)人向行政監(jiān)督部門將招標(biāo)情況和中標(biāo)合同提交書面報(bào)告?zhèn)浒?，并不意味著合法的中?biāo)合同必須經(jīng)行政部門審查批準(zhǔn)才能生效。除法律另有明確規(guī)定的中標(biāo)合同外，中標(biāo)合同備案都不是合同生效的條件，但在有多個(gè)合同文本時(shí)，都是確定中標(biāo)情況的依據(jù)?？梢?，盡管將中標(biāo)合同備案不是合同生效條件，但屬于政府有效監(jiān)管手段，有利于維護(hù)交易規(guī)則和交易秩序，本司法解釋明確規(guī)定以經(jīng)過備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程款依據(jù)，就是基于以上考慮。
8．關(guān)于“黑白合同”的工程款結(jié)算問題。當(dāng)事人為達(dá)到逃避各級(jí)建筑主管部門監(jiān)管、不繳或少繳稅款、在建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等不正當(dāng)目的，就同一建筑工程項(xiàng)目簽訂兩份或兩份以上工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的合同，這種行為是一種違反《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，嚴(yán)重干擾建筑市場(chǎng)秩序的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。由于“白合同”是經(jīng)過招投標(biāo)法定形式確認(rèn)的，未經(jīng)法定形式不得修改變更，因此，即使“黑合同”簽訂在“白合同”之后，亦不能視為對(duì)“白合同”的變更，不能以此作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。應(yīng)
當(dāng)明確的是，中標(biāo)合同也準(zhǔn)許當(dāng)事人變更合同內(nèi)容，只要符合《合同法》第五章規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人雙方變更中標(biāo)合同的內(nèi)容?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十五條第二款規(guī)定，中標(biāo)通知書對(duì)招標(biāo)人和投標(biāo)人具有法律效力，據(jù)此，中標(biāo)合同不應(yīng)再行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更，應(yīng)當(dāng)以中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。本條司法解釋確定的上述原則，其積極意義在于，并不涉及哪一份合同的效力，而是明確了以哪一份合同作為結(jié)算工程款的依據(jù)，便于及時(shí)解決當(dāng)事人之間的建設(shè)工程施工合同糾紛。
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