國(guó)土資源部第61號(hào)令《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》于2014年5月22日發(fā)布，自2014年9月1日起實(shí)施，在房?jī)r(jià)漲跌之爭(zhēng)處于膠著狀態(tài)，各地限購(gòu)政策存廢猶抱琵琶的敏感時(shí)期，這一部門規(guī)章的出臺(tái)，釋放出中央對(duì)土地管理怎樣的信號(hào)，對(duì)當(dāng)前及未來的房?jī)r(jià)走勢(shì)及開發(fā)重點(diǎn)是否會(huì)發(fā)生深遠(yuǎn)的影響？作為對(duì)土地政策頗為關(guān)注的一名專職律師，依筆者之淺見，《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（以下稱《規(guī)定》）至少釋放出以下七大政策信號(hào)：

一、限定特大城市開發(fā)邊界，“副中心”具發(fā)展?jié)摿?/strong>

《規(guī)定》第九條“國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃、計(jì)劃用地標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)引導(dǎo)等手段，有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模”，第十一條“國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃中劃定城市開發(fā)邊界和禁止建設(shè)的邊界，實(shí)行建設(shè)用地空間管制”。這兩條不約而同地表示，特大城市新增建設(shè)用地的供給將被嚴(yán)格控制，不再具有無邊界無限擴(kuò)展的操作性，危及到城市建設(shè)邊界的新增建設(shè)用地的審批將會(huì)變得困難。特大城市的建設(shè)用地需求不得不向兩個(gè)方面尋求出口。一是存量地的集約利用，開發(fā)商、用地單位尋找建成區(qū)內(nèi)可被重新規(guī)劃建設(shè)、集約利用的土地將成為首選，成本增加也意味著一線城市的房?jī)r(jià)會(huì)日漸稀缺昂貴；二是向特大城市周邊“衛(wèi)星”城市尋求土地資源，日前被炒作的“副中心”之說可見不是空穴來風(fēng)，離北上廣深較近，同時(shí)具備一定潛力基礎(chǔ)的中型城市具有較大的發(fā)展空間，承載為一線城市配套或關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)功能，開發(fā)商進(jìn)入這些城市的手段之一，就是通過并購(gòu)現(xiàn)有本地房地產(chǎn)企業(yè)或者項(xiàng)目，本土地產(chǎn)將會(huì)迎來機(jī)遇．

二、中小城市及縣城供地增加，“城鎮(zhèn)化”步驟加快

增加中小城市和縣城建設(shè)用地供給，是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、分流中心城市用地壓力的措施，實(shí)施該項(xiàng)政策的結(jié)果是，中小城市和縣城供地的難度和成本相對(duì)減小，可以吸引更多大城市無法消化的投資，吸引本土外出農(nóng)民打工族回鄉(xiāng)定居。在中小城市和縣城地價(jià)本來相對(duì)較低、開發(fā)用地供給相對(duì)富余的情況下，土地措施必須與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等其他城鎮(zhèn)化政策配套才能顯現(xiàn)效果。

從長(zhǎng)期來看，對(duì)中小城市和縣域經(jīng)濟(jì)是利好消息，但從近階段看，人們對(duì)于土地供應(yīng)增加的理解可能會(huì)轉(zhuǎn)化為降價(jià)預(yù)期，這對(duì)已經(jīng)＂氣若游絲＂的三四線城市的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，會(huì)感覺更加難熬．應(yīng)防范爆發(fā)資金鏈斷裂后借貸糾紛以及降價(jià)后退房糾紛頻發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)．

三、立體化設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)

鼓勵(lì)建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)化設(shè)計(jì)、分層布局，充分利用地上地下空間。建設(shè)用地使用權(quán)在地上地下分層設(shè)立的，其取得方式和使用年期參照在地表設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定與《物權(quán)法》第136條接軌，此前各地方已有先行先試的探索并出臺(tái)了一些地方政府規(guī)章，分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)是現(xiàn)實(shí)要求和必然趨勢(shì)，但是分層設(shè)立使用權(quán)的主體問題、物權(quán)登記問題以及物權(quán)遭受損害后的救濟(jì)途徑，都有待于出臺(tái)細(xì)則進(jìn)一步明確．

四、大幅減少劃撥方式用地，公共用地成本增加

減少劃撥用地范圍是《規(guī)定》的重大改變，根據(jù)《劃撥用地目錄》，19類用地都可以用劃撥方式供地，《規(guī)定》擴(kuò)大了土地有償使用的范圍，減少非公益性用地劃撥。除保留軍事、保障性住房和涉及國(guó)家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地實(shí)行有償使用，即將19類用地目錄中包括國(guó)家機(jī)關(guān)用地在內(nèi)的大部分用地都排除在劃撥供地的范圍之外。這意味著被排除在劃撥用地范圍之外的公共用地主體的用地成本大大增高，比較突出的是機(jī)關(guān)辦公用地和大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，此類用地并非傳統(tǒng)的出讓用地，而且?guī)в泄嫘再|(zhì)，如實(shí)行有償使用會(huì)導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用成本相應(yīng)增加，對(duì)行業(yè)產(chǎn)生較大影響，如路橋管線工程用地成本增加，可能促使相應(yīng)終端產(chǎn)品提價(jià)，或許會(huì)導(dǎo)致以BT和BOT等模式建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施工程的回收期限相應(yīng)延長(zhǎng)。從另一個(gè)角度分析，可能會(huì)理解為政府將土地財(cái)政的壓力從城市住宅用地為主分散到其他公共領(lǐng)域。

五、先出租后出讓，靈活確定出讓年期

《規(guī)定》第二十三條規(guī)定，市、縣國(guó)土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實(shí)行縮短出讓年期等方式出讓土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了住宅、商業(yè)、工業(yè)用地的最高出讓年限為70年、40年和50年，在實(shí)踐中，對(duì)于劃撥用地補(bǔ)辦出讓時(shí)企業(yè)不愿或無力交納巨額出讓金的情形，不少地方已經(jīng)嘗試收取較少的土地出讓金辦理出讓并相應(yīng)縮短出讓年期的方法，此次規(guī)定的出臺(tái)，是對(duì)實(shí)踐中早已存在的這種靈活處理方式表示認(rèn)可并鼓勵(lì)。在法定最高出讓年期之內(nèi)，根據(jù)企業(yè)的用地需求，靈活確定出讓年期，既能節(jié)約企業(yè)用地成本，又能加快土地流轉(zhuǎn)周期，實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化，不失為一種較好的選擇。

對(duì)于采用先出租后出讓的方法供地，如何解決租賃土地上的不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)問題，前后如何衍接，將是企業(yè)非常感興趣的問題，但尚需國(guó)土部門和法律人士共同探討和摸索解決之道。

六、工業(yè)用地享受差別化待遇

《規(guī)定》用第二十四條規(guī)定在不改變用途的前提下，對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地增加土地利用效率的行為，不用增收土地價(jià)款。該條規(guī)定對(duì)于工業(yè)企業(yè)具有重大價(jià)值，現(xiàn)有存量工業(yè)用地將成為搶手資源，迎來并購(gòu)熱潮。第二十五條對(duì)工業(yè)用地實(shí)行差別化地價(jià)的政策，打破原土地估價(jià)規(guī)程單一＂級(jí)差地價(jià)＂的模式，政府可以通過集約化程度和產(chǎn)業(yè)方向兩項(xiàng)指標(biāo)，來確定工業(yè)用地的差別化地價(jià)，土地供應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的杠桿之一，但需適度把握實(shí)施過程中政府的＂自由裁量權(quán)＂，避免因工業(yè)用地供應(yīng)滋生腐敗。無論從哪個(gè)角度看，政府鼓勵(lì)工業(yè)發(fā)展的良苦用心都值得企業(yè)家們好好珍惜和利用。

七、城鎮(zhèn)存量土地開發(fā)主體創(chuàng)新

《規(guī)定》第三十二條規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)低效用地、廢棄地再開發(fā)和利用，鼓勵(lì)土地使用者自行開發(fā)或者合作開發(fā)。結(jié)合對(duì)城市新增建設(shè)用地限制供應(yīng)的前文，應(yīng)理解為政府對(duì)符合城市規(guī)劃的存量土地＂挖潛＂，系鼓勵(lì)多渠道多形式的改造和利用。在《國(guó)有土地上征收與補(bǔ)償辦法》出臺(tái)，同時(shí)《城市房屋拆遷補(bǔ)償條例》廢止后，除公益性質(zhì)的土地征收適用征補(bǔ)條例之外，其他項(xiàng)目的拆遷成為模糊空間。但城市要發(fā)展，必然會(huì)有商業(yè)性質(zhì)的改造和拆遷，該規(guī)定的出臺(tái)，指出土地使用者可＂自行開發(fā)＂和＂合作開發(fā)＂的路徑，或許在不久的將來，＂被拆遷人＂不再是拆遷戶，而是通過與開發(fā)商合作，成為開發(fā)權(quán)益的享有者和受益者，那樣的拆遷是既有利于城市發(fā)展和土地集約利用，又能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地使用權(quán)人的利益和開發(fā)商的商業(yè)利益，各方共贏的局面可期。

作者：趙莉，北京盈科(武漢)律師事務(wù)所，高級(jí)合伙人律師。湖北省環(huán)境與資源法律專業(yè)委員會(huì)委員、武漢仲裁委房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)委員、湖北省總工會(huì)律師團(tuán)成員、國(guó)家注冊(cè)土地價(jià)格評(píng)估師、土地登記代理人。專注房地產(chǎn)、教育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律事務(wù)。