推廣足療領導小組

陜西省某市曾設立的“推廣足療領導小組”體現的是我國政府非常設機構的泛濫。非常設機構在某些時候對社會經濟管理起著重大的作用，但物極必反，若是被領導是濫用，時不時地成立一個領導小組，凌駕于一般政府機構之上，則就可能不利于社會安定了。

陜西省某市曾在2006年時成立了“推廣足療保健工作領導小組”，并且各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，也紛紛成立。這些小組在成立之初即受到爭議，如今已銷聲匿跡。該小組曾下發(fā)紅頭文件，嚴禁公安機關進入足療店執(zhí)法檢查，還要求執(zhí)法行動必須由市總工會牽頭。一有什么事情，不少地方就發(fā)個通知，成立個領導小組，主要領導親自掛帥，各部門全力配合。領導小組權高位重，作為非常設機構，其權力似乎也是非常規(guī)的，凌駕于常設機構之上，職能部門的合法職權就得服從主要領導眼中的“大局”和“政治任務”，變得不那么常規(guī)了，可謂非常任務非常手段。

非常設機構的合法性

在我國目前的行政機構體系中，非常設機構是一種特殊現象。依法之國的核心是依法行政，而依法行政體現在行政組織建設中的就是遵循“依法設置”原則。我國地方政府非常設機構之所以長期泛濫、數量過多、管理混亂，與長期以來對其設立、編制、撤銷、變更、合并等缺乏制度約束有密切的、直接的關系。

《國務院組織法》第11條規(guī)定：“國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構主管各項專門業(yè)務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸M織法》中規(guī)定：“地方機關在一定范圍內也有權制定地方政府組織法，依據憲法和地方政府組織法的規(guī)定，地方各級人大可以決定地方的建制?！痹凇兜胤礁骷壢嗣裾M織法》中，對地方行政機關的設立權并沒有明確的規(guī)定。這說明，在條塊結構的政府體制中，地方政府的常設機構是由中央行政機關來決定的，而地方政府的非常設機構基本上處于失范狀態(tài)。

另外，在2007年的兩會期間，全國人大通過了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，并于2007年5月1日正式實施?！稐l例》對地方各級人民政府的非常設機構的設立行為進行了規(guī)范?！稐l例》第11條規(guī)定：“地方各級人民政府設立議事協調機構，應當嚴格控制，可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構。為辦理一定時期某項特定工作設立的議事協調機構，應當明確規(guī)定其撤銷的條件和時限?！薄稐l例》第12條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的議事協調機構不單獨設立辦事機構，具體工作由有關的行政機構承擔?！边@兩條對議事協調機構的設立、撤銷條件和存續(xù)時限進行了明確規(guī)定。并規(guī)定議事協調機構不再另設行政編制，真正使其發(fā)揮矩陣組織的作用和功能，降低了行政成本。

但是《條例》第13條規(guī)定：“地方各級人民政府的行政編制總額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出，經國務院編制管理機關審核后，報國務院批準?！痹谶@里代議機構缺位，對行政機構的不斷膨脹、行政成本的居高不下的監(jiān)督顯得軟弱無力。二是對非常設機構的規(guī)范管理上，存在同體監(jiān)督和下級監(jiān)督上級的問題?！稐l例》第21條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當按照管理權限，對機構編制管理的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查。”許多的非常設機構是由地方各級人民政府和黨委通過紅頭文件設立的，對于編辦和編委這樣一個職能部門而言，對其上級和自身的監(jiān)督效果如何值得深思。

目前，非常設機構就表現出一種合法的行政性。長期以來，地方各級政府的非常設機構基本上是無法可依，處于失范狀態(tài)。但之所以長期存在，占用行政編制和經費，而且設置隨意、管理混亂、總量失控、成本攀升，這與在法律體系的不完備和制度建設上的缺失是分不開的。只有在合法性問題上走出對人格化的依賴性，建立制度化的、理性的合法性基礎，才能使非常設機構的管理從無序走向有序。