推廣足療領(lǐng)導(dǎo)小組

陜西省某市曾設(shè)立的“推廣足療領(lǐng)導(dǎo)小組”體現(xiàn)的是我國政府非常設(shè)機構(gòu)的泛濫。非常設(shè)機構(gòu)在某些時候?qū)ι鐣?jīng)濟管理起著重大的作用，但物極必反，若是被領(lǐng)導(dǎo)是濫用，時不時地成立一個領(lǐng)導(dǎo)小組，凌駕于一般政府機構(gòu)之上，則就可能不利于社會安定了。

陜西省某市曾在2006年時成立了“推廣足療保健工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并且各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，也紛紛成立。這些小組在成立之初即受到爭議，如今已銷聲匿跡。該小組曾下發(fā)紅頭文件，嚴(yán)禁公安機關(guān)進入足療店執(zhí)法檢查，還要求執(zhí)法行動必須由市總工會牽頭。一有什么事情，不少地方就發(fā)個通知，成立個領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各部門全力配合。領(lǐng)導(dǎo)小組權(quán)高位重，作為非常設(shè)機構(gòu)，其權(quán)力似乎也是非常規(guī)的，凌駕于常設(shè)機構(gòu)之上，職能部門的合法職權(quán)就得服從主要領(lǐng)導(dǎo)眼中的“大局”和“政治任務(wù)”，變得不那么常規(guī)了，可謂非常任務(wù)非常手段。

非常設(shè)機構(gòu)的合法性

在我國目前的行政機構(gòu)體系中，非常設(shè)機構(gòu)是一種特殊現(xiàn)象。依法之國的核心是依法行政，而依法行政體現(xiàn)在行政組織建設(shè)中的就是遵循“依法設(shè)置”原則。我國地方政府非常設(shè)機構(gòu)之所以長期泛濫、數(shù)量過多、管理混亂，與長期以來對其設(shè)立、編制、撤銷、變更、合并等缺乏制度約束有密切的、直接的關(guān)系。

《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸M織法》中規(guī)定：“地方機關(guān)在一定范圍內(nèi)也有權(quán)制定地方政府組織法，依據(jù)憲法和地方政府組織法的規(guī)定，地方各級人大可以決定地方的建制。”在《地方各級人民政府組織法》中，對地方行政機關(guān)的設(shè)立權(quán)并沒有明確的規(guī)定。這說明，在條塊結(jié)構(gòu)的政府體制中，地方政府的常設(shè)機構(gòu)是由中央行政機關(guān)來決定的，而地方政府的非常設(shè)機構(gòu)基本上處于失范狀態(tài)。

另外，在2007年的兩會期間，全國人大通過了《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，并于2007年5月1日正式實施?！稐l例》對地方各級人民政府的非常設(shè)機構(gòu)的設(shè)立行為進行了規(guī)范?！稐l例》第11條規(guī)定：“地方各級人民政府設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，可以交由現(xiàn)有機構(gòu)承擔(dān)職能的或者由現(xiàn)有機構(gòu)進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。為辦理一定時期某項特定工作設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其撤銷的條件和時限?！薄稐l例》第12條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不單獨設(shè)立辦事機構(gòu)，具體工作由有關(guān)的行政機構(gòu)承擔(dān)?！边@兩條對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立、撤銷條件和存續(xù)時限進行了明確規(guī)定。并規(guī)定議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不再另設(shè)行政編制，真正使其發(fā)揮矩陣組織的作用和功能，降低了行政成本。

但是《條例》第13條規(guī)定：“地方各級人民政府的行政編制總額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出，經(jīng)國務(wù)院編制管理機關(guān)審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！痹谶@里代議機構(gòu)缺位，對行政機構(gòu)的不斷膨脹、行政成本的居高不下的監(jiān)督顯得軟弱無力。二是對非常設(shè)機構(gòu)的規(guī)范管理上，存在同體監(jiān)督和下級監(jiān)督上級的問題?！稐l例》第21條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限，對機構(gòu)編制管理的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查?！痹S多的非常設(shè)機構(gòu)是由地方各級人民政府和黨委通過紅頭文件設(shè)立的，對于編辦和編委這樣一個職能部門而言，對其上級和自身的監(jiān)督效果如何值得深思。

目前，非常設(shè)機構(gòu)就表現(xiàn)出一種合法的行政性。長期以來，地方各級政府的非常設(shè)機構(gòu)基本上是無法可依，處于失范狀態(tài)。但之所以長期存在，占用行政編制和經(jīng)費，而且設(shè)置隨意、管理混亂、總量失控、成本攀升，這與在法律體系的不完備和制度建設(shè)上的缺失是分不開的。只有在合法性問題上走出對人格化的依賴性，建立制度化的、理性的合法性基礎(chǔ)，才能使非常設(shè)機構(gòu)的管理從無序走向有序。