“近年來(lái)，伴隨著整個(gè)社會(huì)的民主法治進(jìn)程，農(nóng)村的法治狀況也在不斷進(jìn)步，農(nóng)村的耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)、社會(huì)保障等都有了一定的進(jìn)步?！北本┺r(nóng)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)佟占軍在接受采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化浪潮給農(nóng)村的體制、人員構(gòu)成以及觀念等都帶來(lái)了一定沖擊，而這些變革也使得農(nóng)村法治出現(xiàn)了自己的特點(diǎn)。

作為中國(guó)社會(huì)的末梢神經(jīng)，農(nóng)村法治建設(shè)對(duì)整個(gè)國(guó)家的民主法治進(jìn)程尤為重要。近二十年的法治化進(jìn)程，正在造就一個(gè)怎樣的農(nóng)村社會(huì)？當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)法律生活中的主要問(wèn)題是什么，這種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)正在向什么方向變化，它最終又會(huì)孕育和生長(zhǎng)出怎樣的農(nóng)村社會(huì)？就這些問(wèn)題，《方圓》雜志與江蘇省江陰市檢察院于2012年啟動(dòng)了“中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查”活動(dòng)。此次調(diào)查旨在通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村法治生態(tài)的考察，剖析中國(guó)農(nóng)村法治現(xiàn)狀，亦為檢察工作更好地向基層延伸服務(wù)農(nóng)村提供一份全方位的參考。

鄉(xiāng)村法治調(diào)查項(xiàng)目組借助社會(huì)學(xué)、法學(xué)的研究視野與方法，圍繞“農(nóng)村法治”的主題，設(shè)計(jì)了50道問(wèn)題157個(gè)選項(xiàng)，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)了50位一線檢察官作為調(diào)查員，以蹲點(diǎn)調(diào)查的方式，參與項(xiàng)目調(diào)查、寫作。

通過(guò)調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，伴隨城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，部分問(wèn)題比較突出：因造城運(yùn)動(dòng)而衍生的村官貪腐現(xiàn)象日益嚴(yán)峻，因征地補(bǔ)償衍生出的詐騙犯罪呈上升趨勢(shì)；鄰里糾紛最為常見，私力救濟(jì)往往是最主要的糾紛解決渠道；農(nóng)村社會(huì)的思想觀念發(fā)生了深刻變革，但許多地區(qū)仍舊保留著部分傳統(tǒng)觀念，我國(guó)的農(nóng)村民主法治正是在這兩種觀念交織之下緩慢向前邁進(jìn)。

造城運(yùn)動(dòng)下的村官貪腐

村官貪腐問(wèn)題是城鎮(zhèn)化趨勢(shì)下最為突出的一個(gè)問(wèn)題。相較于普通刑事案件而言，發(fā)生在農(nóng)村的村官貪腐現(xiàn)象往往更具社會(huì)危害性和影響力。

2013年1月24日，深圳市紀(jì)委發(fā)布消息稱，深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)社區(qū)股份合作公司副董事長(zhǎng)、南聯(lián)社區(qū)工作站常務(wù)副站長(zhǎng)周偉思利用職務(wù)之便，為他人謀取利益，收受巨額賄賂。

像周偉思這樣的貪腐村官不在少數(shù)。來(lái)自河南省三門峽市檢察院的一份統(tǒng)計(jì)顯示，自2003年以來(lái)，在“洛三”(河南洛陽(yáng)至三門峽)高速公路陜縣段不足20公里的范圍內(nèi)，陜縣檢察院共查辦貪污土地補(bǔ)償款職務(wù)犯罪22件33人，平均不到一公里路段便查處一個(gè)村官。頻頻爆出的村官貪腐事件在很大程度上損害了政府在公眾心中的形象，滋生了公眾的不信任情緒。

在我國(guó)的行政體系中，村干部并不是一級(jí)公務(wù)員，他們只是村一級(jí)基層群眾組織中享有一定話語(yǔ)權(quán)的成員，其職能定位是協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府工作。然而，村官雖然不大，但他們卻是最經(jīng)常、最直接地與農(nóng)民打交道的人。

調(diào)查顯示，絕大多數(shù)的村官貪腐現(xiàn)象根植于“土地”征收補(bǔ)償之上。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順表示，政府在征地、拆遷過(guò)程中通常會(huì)制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村官并沒(méi)有審批、決定的權(quán)力，只是負(fù)責(zé)遞交申領(lǐng)材料。然而，很多情況下鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府都沒(méi)有專門的部門、人員去實(shí)地審核，村干部報(bào)什么材料就是什么材料，他們只是依材料計(jì)算具體的數(shù)額。這一權(quán)力看起來(lái)沒(méi)什么油水，但許多村官就是在這一過(guò)程中偽造、虛報(bào)信息進(jìn)而“發(fā)家致富”。此外，村官手中還有一項(xiàng)權(quán)力“大”得驚人，那就是征地補(bǔ)償款、國(guó)家惠農(nóng)補(bǔ)貼等各項(xiàng)資金的發(fā)放權(quán)。盡管在這個(gè)過(guò)程中，村官的功能與“二傳手”有些類似，但我國(guó)目前在此領(lǐng)域的監(jiān)管缺位已然使得資金發(fā)放過(guò)程成為村官貪腐的“主陣地”。

征地補(bǔ)償滋生的詐騙犯罪增多

“土地”是與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的一個(gè)重要元素，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，部分農(nóng)民的土地被征收。“然而，由于我國(guó)沒(méi)有關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律，且補(bǔ)償程序也多有漏洞，因而利用相關(guān)制度漏洞而進(jìn)行的犯罪屢見不鮮?！敝袊?guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、重慶市南岸區(qū)檢察院政研室檢察官周表示。

曾某是重慶市的一個(gè)普通農(nóng)民。根據(jù)曾某所在地征地補(bǔ)償安置的相關(guān)規(guī)定，“住房安置對(duì)象已婚未育的，經(jīng)審核確認(rèn)后，貨幣安置住房時(shí)，一對(duì)夫妻可增加安置建筑面積15平方米?！?/p>

曾某一家四口均是本村戶籍，如果按照人數(shù)計(jì)算，拆遷后只能按四個(gè)人來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。于是，曾某在同伙陳某的鼓動(dòng)之下，開始了一趟荒唐之旅。按照陳某的建議，曾某與妻子離婚，女兒、女婿離婚，然后各自再找人結(jié)婚。一系列手續(xù)完成之后，曾某一家四口多獲得了五六十萬(wàn)元的拆遷補(bǔ)償款。

嘗到了甜頭的曾某開始和陳某合作，2011年4月到7月之間，曾某通過(guò)和陳某的合作，幫助本村的村民楊某、趙某等人以假結(jié)婚的方式詐騙了國(guó)家數(shù)十萬(wàn)元的補(bǔ)償款，曾某自己獲得了數(shù)萬(wàn)元的報(bào)酬。2012年6月，曾某等因涉嫌詐騙罪相繼被逮捕。

“在辦案過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)曾某所涉的罪行只是征地拆遷補(bǔ)償詐騙活動(dòng)中的冰山一角?！敝?說(shuō)，征地拆遷補(bǔ)償詐騙已經(jīng)形成了自己獨(dú)特的灰色產(chǎn)業(yè)鏈條。一旦政府對(duì)某地實(shí)施征地拆遷，陳某這樣的人員必然聞風(fēng)而動(dòng)，在拆遷地域迅速聯(lián)絡(luò)被拆遷的人員，授之以騙取更多征地補(bǔ)償款的方法，提供假結(jié)婚的人員和一些用于領(lǐng)取補(bǔ)償所需的證明材料，并已經(jīng)有了固定的分工。

“要遏制因征地而發(fā)生的詐騙犯罪，最為關(guān)鍵的是改變相關(guān)規(guī)則?！敝?認(rèn)為，最重要的是完善征地補(bǔ)償制度。由于征地行為的單方性和不對(duì)等性，政府在制定征地補(bǔ)償政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民的合法權(quán)益。目前，各地的征地補(bǔ)償一般僅考慮對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)狀保護(hù)，對(duì)其現(xiàn)狀財(cái)產(chǎn)給予合理補(bǔ)償，未充分考慮其因征地拆遷后可能引起的一系列社會(huì)問(wèn)題。因此，在征地拆遷補(bǔ)償政策的制定中，需要設(shè)計(jì)一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府、土地使用者和失地農(nóng)民都能接受的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和利益分享機(jī)制。比如，對(duì)土地拍賣所得的部分與征地農(nóng)民利益共享，將征地收益折價(jià)入股、變一次性補(bǔ)償為逐年分期給付，完善征地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。

失地農(nóng)民問(wèn)題易成突發(fā)事件導(dǎo)火索

與土地征收相伴的另一個(gè)問(wèn)題則是“失地農(nóng)民”的生存權(quán)益保障問(wèn)題。

“盡管近些年來(lái)，在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補(bǔ)償，有些還能解決社會(huì)保障和就業(yè)。但總的來(lái)看，在當(dāng)前中國(guó)的1億多失地農(nóng)民中，絕大多數(shù)都只是獲得了貨幣補(bǔ)償，既沒(méi)有社會(huì)保障，也無(wú)法安排就業(yè)，同時(shí)貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也是很低?！辟←惾A表示，在當(dāng)前物價(jià)快速上漲的背景下，當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄，在無(wú)法就業(yè)、也沒(méi)有社會(huì)保障時(shí)，他們將很快淪為城市中的貧民，這必將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

此外，由于我國(guó)目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，且補(bǔ)償款常被挪用、截留，失地農(nóng)民常常會(huì)為了爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益而多次上訪，許多暴力性群體性事件也因此而來(lái)。佟麗華表示，頻頻發(fā)生的各類征地詐騙以及群體性事件的背后所折射的便是我國(guó)法律在此方面的薄弱。

現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，征用農(nóng)民土地，要按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。在佟麗華看來(lái)，這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補(bǔ)償范圍之外。同時(shí)，盡管法律規(guī)定了種種救濟(jì)途徑，但客觀地說(shuō)，農(nóng)民在面對(duì)土地權(quán)益受到侵害時(shí)卻往往缺乏有效的救濟(jì)途徑。因?yàn)檎鞯氐闹黧w主要是當(dāng)?shù)卣姓?fù)議、信訪等往往流于形式，失地農(nóng)民救濟(jì)制度基本處于無(wú)效運(yùn)行狀態(tài)。

佟麗華認(rèn)為，解決失地農(nóng)民問(wèn)題可以從以下三方面著手：首先是制定相關(guān)的征地補(bǔ)償規(guī)則，保障農(nóng)民失地時(shí)的利益；其次就是對(duì)無(wú)法轉(zhuǎn)為新市民的，要讓其享有對(duì)農(nóng)民的各種保障；最后是加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)其就業(yè)，使其享有城市發(fā)展的利益?！皳Q句話說(shuō)，對(duì)龐大的失地農(nóng)民群體，短時(shí)間內(nèi)單純依靠城市或農(nóng)村來(lái)解決其出路很艱難，只有發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，讓城市和農(nóng)村都來(lái)關(guān)注失地農(nóng)民，才可以保障其穩(wěn)定生活和基本權(quán)利?！?/p>

激情犯罪多，區(qū)域化特征初顯

發(fā)生在農(nóng)村的刑事案件不僅起因簡(jiǎn)單，其社會(huì)危害性也往往較小。調(diào)查顯示，近三年來(lái)發(fā)生在農(nóng)村的社會(huì)治安和刑事案件中，一般社會(huì)治安案件(不構(gòu)成刑事犯罪)和一般刑事案件(搶奪、入室盜竊等)居多，嚴(yán)重刑事案件較少，且許多村莊都未發(fā)生過(guò)造成人身傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失的重大刑事案件。

“從近幾年的情況來(lái)看，刑事案件有逐步向兩極發(fā)展的趨勢(shì)，即犯罪嫌疑人年齡越來(lái)越大或越來(lái)越小，且多以盜竊、搶奪和故意傷害為主?！敝袊?guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、四川省達(dá)州市檢察院綜合宣傳處副處長(zhǎng)陳軍認(rèn)為，一般社會(huì)治安案件、一般刑事案件居多的原因在于，雖然農(nóng)民的法律意識(shí)較為淡薄，但隨著近年不斷深入基層的法制宣傳，大家對(duì)重大刑事案件都有了一定的辨別能力，同時(shí)由于進(jìn)城務(wù)工青壯年增多，村里多數(shù)是留守老人和兒童，他們對(duì)社會(huì)認(rèn)識(shí)不多，作案的方式方法較少，因此只限于一般的刑事案件。

“農(nóng)民犯罪還有一個(gè)很大的特點(diǎn)，就是傷害類犯罪大多是激情犯罪。這類犯罪多為臨時(shí)起意，偶然性非常強(qiáng)?！睋?jù)唐麗娜介紹，農(nóng)民犯罪大都沒(méi)有很強(qiáng)的預(yù)謀性，且主觀惡性較小，犯罪情節(jié)輕微。中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、海南省萬(wàn)寧市檢察院檢察官唐麗娜認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在處理相關(guān)案件時(shí)要堅(jiān)持區(qū)別對(duì)待?！霸趯?duì)因鄰里糾紛產(chǎn)生的輕傷害案件和其他輕微刑事犯罪體符合不捕條件的前提下，加大落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的力度。對(duì)于那些主觀惡性較小、犯罪情節(jié)輕微的初犯、偶犯、過(guò)失犯，要慎重逮捕和起訴?！?/p>

此外，由于我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此農(nóng)村的法治狀況也有著相應(yīng)的不同之處。在我國(guó)中西部地區(qū)，上述刑事犯罪類型較為常見。而在東南沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，這些地區(qū)出現(xiàn)了一些“新”的犯罪現(xiàn)象。以江蘇省海安縣為例，由于位于我國(guó)東南沿海地區(qū)，其農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較之內(nèi)地而言要高一些，因而與內(nèi)地農(nóng)村相比，海安縣所轄的農(nóng)村因借貸引發(fā)的各類刑事犯罪案件屢見不鮮。

據(jù)中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、江蘇省海安縣檢察院檢察官劉榮慶介紹，海安縣農(nóng)民之間的民間違規(guī)借貸問(wèn)題非常嚴(yán)重，因借貸引發(fā)的刑事案件，如非法拘禁、故意傷害等也在逐年增多。

此外，農(nóng)村民間借貸的廣泛存在還滋生了新的職業(yè)——討債組織。討債組織的組成人員多為社會(huì)閑散人員，尤其以外來(lái)無(wú)業(yè)人員居多，此類群體流動(dòng)性較大，給司法機(jī)關(guān)打擊此類犯罪增加了難度。

鄰里間糾紛最為常見

“鄰里糾紛是農(nóng)村最為常見的糾紛形式?！睋?jù)中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、寧夏回族自治區(qū)涇源縣檢察院檢察長(zhǎng)穆存祥介紹，自2005年以來(lái)，涇源縣法院每年審理的鄰里糾紛案件占全部案件的34%，且此類糾紛呈逐年增多的趨勢(shì)。此次中國(guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查結(jié)果也顯示，32%的受訪農(nóng)民都表示自己及家人近三年曾發(fā)生過(guò)鄰里關(guān)系糾紛，在所有的糾紛統(tǒng)計(jì)中位居第一(見圖1)。

同時(shí)，在此次調(diào)查過(guò)程中還發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在農(nóng)村的鄰里糾紛原因都非常簡(jiǎn)單，約33%的村民認(rèn)為自己與他人之間發(fā)生的糾紛是因?yàn)樗藗α俗约旱恼?dāng)權(quán)益，約35%的村民則認(rèn)為發(fā)生糾紛的主要原因在于雙方溝通不暢，對(duì)方對(duì)自己存在誤解。

“鄉(xiāng)村鄰里矛盾大多是由一些雞毛蒜皮的小事引起，比如孩子打架、這家的家畜吃了那家的糧食，如果沒(méi)有及時(shí)調(diào)解，往往會(huì)由小事衍變成斗毆事件，造成刀斧相見的惡果?！蹦麓嫦檎f(shuō)，鄰里糾紛在農(nóng)村最為常見。“有時(shí)候如果大家在發(fā)生矛盾時(shí)多加溝通、相互諒解，許多事情就可以避免?！?/p>

穆存祥表示，農(nóng)村的許多案件，特別刑事案件，大多源自于最簡(jiǎn)單的鄰里糾紛，通常這類案件的社會(huì)危害性較小，許多農(nóng)民在實(shí)施犯罪行為時(shí)也沒(méi)有主觀惡性，有的甚至都沒(méi)有意識(shí)到自己的行為可能會(huì)引發(fā)犯罪，在案發(fā)后犯罪嫌疑人的認(rèn)罪態(tài)度也都非常好。

“為什么人際糾紛在農(nóng)村最為常見？一方面，農(nóng)民往往看重個(gè)人利益，在相互交往時(shí)不愿吃虧；另一方面則是面子作祟，許多農(nóng)民臉面心理嚴(yán)重，矛盾、糾紛往往是因?yàn)椤什幌逻@口氣’的心理而造成?！标愜娬{(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)生在田間地頭的民間糾紛多以鄰里糾紛為主，這類糾紛有三大特點(diǎn)：一是起因小問(wèn)題復(fù)雜；二是持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，雖然事情不大，但當(dāng)事雙方因小利而往往無(wú)法短期之內(nèi)化解；三是發(fā)生頻率高?！斑@類糾紛本身并不嚴(yán)重，有時(shí)爭(zhēng)吵幾句就可了事，有時(shí)則需依靠他人居中調(diào)解，但如果處理不好，就很容易演變?yōu)閻盒孕淌掳讣??！?/p>

私力救濟(jì)是最主要的糾紛解決途徑

“盡管農(nóng)村法治較之過(guò)去已經(jīng)有了很大進(jìn)步，但傳統(tǒng)的一些宗族意識(shí)依舊存在，很多時(shí)候宗族長(zhǎng)老在解決矛盾糾紛時(shí)要遠(yuǎn)比國(guó)家法律、國(guó)家司法機(jī)關(guān)有威信得多。發(fā)生糾紛時(shí)，很多農(nóng)民都更傾向于尋找私力救濟(jì)，而非訴諸法院?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授高其才表示。

許多調(diào)查員認(rèn)為，村民們遇到糾紛、遭遇犯罪時(shí)不愿采取法律途徑維權(quán)的主要原因在于其對(duì)法律的不了解、不信任。繁雜的司法程序、高額的訴訟費(fèi)用往往會(huì)讓他們望而卻步，但最主要的還是傳統(tǒng)文化影響下的厭訴心理作祟。

調(diào)查顯示，村民們?cè)诎l(fā)生民事糾紛時(shí)，43.3%的農(nóng)民會(huì)首先選擇自行協(xié)商解決，22.2%的農(nóng)民會(huì)首先選擇由村干部進(jìn)行調(diào)解，只有2.2%的農(nóng)民會(huì)首先選擇走司法程序解決糾紛，絕大多數(shù)農(nóng)民都將司法機(jī)關(guān)視作糾紛解決的最后途徑(見圖2)。即使是遭遇犯罪，也僅有49%的農(nóng)民會(huì)選擇到派出所報(bào)案，尋求公力救濟(jì)(見圖3)。

“很多時(shí)候，農(nóng)民們有什么問(wèn)題直接找村干部、找政府反倒要比訴訟程序更快?！辟≌架妱t認(rèn)為，司法途徑“不受寵”的另一個(gè)原因在于其在解決糾紛方面的效率問(wèn)題?！霸谵r(nóng)村，一旦選擇對(duì)簿公堂就意味著撕破臉?！敝袊?guó)鄉(xiāng)村法治調(diào)查員、四川省簡(jiǎn)陽(yáng)市檢察院研究室主任陳平表示，選擇訴訟不只意味著將面臨“訴累”而帶來(lái)的心靈煎熬，也意味著雙方的關(guān)系就再也沒(méi)有回頭路了?！爸袊?guó)是一個(gè)熟人社會(huì)，很多情況下大家都不愿意把關(guān)系搞得太僵?！?/p>

陳平表示，此外，法律在調(diào)控社會(huì)秩序方面有嚴(yán)格的司法程序，要耗費(fèi)大量的時(shí)間，處理結(jié)果未必會(huì)如人意，所以在農(nóng)村老百姓的心目中，法律解決糾紛既費(fèi)力又費(fèi)時(shí)。

“農(nóng)村的糾紛解決并非都是如此，東南沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)往往較強(qiáng)，他們遇到糾紛時(shí)首先想到的是訴諸法律，但中西部地區(qū)就不同?！备咂洳疟硎?，很多時(shí)候中西部地區(qū)的農(nóng)民遇到糾紛時(shí)首先選擇私力救濟(jì)的原因并不都是受傳統(tǒng)“厭訴”心理影響?！跋瘳幾宓貐^(qū)，很多農(nóng)村都位于山上，他們距離派出所往往較遠(yuǎn)，這時(shí)有事找民警就不如去找同村威望較高的人來(lái)調(diào)解，而且很多地方也沒(méi)有派出法庭，所以公力救濟(jì)在解決農(nóng)村糾紛時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)力所不能及的情形?！?/p>

“總的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村的法治狀況有了顯著進(jìn)步，但仍有些問(wèn)題需要繼續(xù)跟進(jìn)。城鎮(zhèn)化浪潮下的農(nóng)民受教育權(quán)，勞動(dòng)權(quán)，甚至是訴權(quán)，等等，這些應(yīng)該怎么改進(jìn)？這些問(wèn)題都需要國(guó)家的執(zhí)政者、立法者去思考?！备咂洳鸥嬖V《方圓》記者。（鄔佩怡 黃倩）