內(nèi)容摘要：征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是當(dāng)前多發(fā)的一類典型行政爭(zhēng)議，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)這類行政爭(zhēng)議的法律救濟(jì)渠道規(guī)定得十分明確。實(shí)踐當(dāng)中，由于有的地方和部門對(duì)國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議裁決性質(zhì)存在不同理解，相對(duì)人依法尋求法律救濟(jì)的權(quán)利受到不合理的限制。為了保障被征地相對(duì)人的合法權(quán)益，亟需在對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議法律關(guān)系全面研究的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定作出協(xié)調(diào)一致的解釋，明確政府對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決具有行政復(fù)議性質(zhì)，相對(duì)人同時(shí)有權(quán)就該類行政爭(zhēng)議直接提起行政訴訟。
關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議法律救濟(jì)
一、導(dǎo)言：四個(gè)案例背后顯現(xiàn)的法律難題
案例之一：安徽蕪湖市鳩江區(qū)灣里鎮(zhèn)的袁家芝和胡起東是“老信訪”，他們從1999年10月以來(lái)一直為增加被征用的800多畝土地補(bǔ)償款到各個(gè)政府部門上訪。2005年，他們得知了一個(gè)新渠道：讓省政府“裁決”。雖然他們并不知道“裁決”到底是什么，但問題還真解決了。安徽省國(guó)土資源廳當(dāng)年12月22日裁定：每畝6000元標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放到戶，蕪湖市政府收到裁決之日60天內(nèi)，查清支付、發(fā)放情況，進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)了解，截止2004年底，安徽省作為全國(guó)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，已經(jīng)建起了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決制度。而另外兩個(gè)地區(qū)湖南和重慶則于2001年就開始“試水”。目前，三省的征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決，都由國(guó)土資源部門承擔(dān)。而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，也與國(guó)土資源部門相關(guān)。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案是市、縣國(guó)土資源部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地方案擬訂，并報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。由國(guó)土資源部門來(lái)裁決征地補(bǔ)償爭(zhēng)議，不免給人既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、又當(dāng)“裁判員”的感覺。湖南省國(guó)土資源廳法規(guī)處相關(guān)工作人員龍舟告訴記者：在裁決制度草創(chuàng)之初，湖南省曾提出由省政府法制辦承擔(dān)裁決工作，但最終還是由國(guó)土部門負(fù)責(zé)。爭(zhēng)議雙方不服裁決時(shí)，還要到省政府法制辦申請(qǐng)復(fù)議，相當(dāng)于由同一級(jí)政府裁決了兩次，無(wú)形之中把國(guó)土部門推到尷尬的境地。龍舟說(shuō)：“爭(zhēng)議裁決最好由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)?！盵1]
案例之二：2003年11月25日，重慶市政府作出渝府地［2003］1030號(hào)批復(fù)，批準(zhǔn)征用渝北區(qū)回興街道上灣十二社任敬銀等村民使用的農(nóng)用地共計(jì)43.0523公頃。2004年1月13日，渝北區(qū)國(guó)土資源局以自己名義發(fā)布征地補(bǔ)償安置公告，并附具了征地補(bǔ)償安置方案（該方案未提及是否經(jīng)過(guò)區(qū)政府批準(zhǔn)）。渝北區(qū)國(guó)土資源局公告要求：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民如對(duì)公告之‘補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)’有爭(zhēng)議，限于2004年2月15日前向重慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)園管委會(huì)或渝北區(qū)國(guó)土資源局提出，由渝北區(qū)人民政府依法組織協(xié)調(diào)，直至報(bào)市人民政府裁決?！?004年3月10日，任敬銀等認(rèn)為具體補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低，向重慶市政府申請(qǐng)行政裁決。2004年12月21日，市政府作出不予受理決定，并將此案轉(zhuǎn)由渝北區(qū)政府進(jìn)行行政協(xié)調(diào)。2005年5月11日，渝北區(qū)政府作出行政協(xié)調(diào)意見書，認(rèn)定原補(bǔ)償安置方案符合有關(guān)規(guī)定，該意見書中同時(shí)明確：“如果仍對(duì)補(bǔ)償安置方案及本協(xié)調(diào)意見有異議，可向重慶市人民政府申請(qǐng)行政裁決”。2005年5月25日，任敬銀等向重慶市政府提交行政裁決申請(qǐng)書，請(qǐng)求增加征地補(bǔ)償數(shù)額。2005年8月8日，重慶市政府作出《征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決決定書》（渝府地裁［2005］16號(hào)），仍然認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案符合有關(guān)規(guī)定，該“裁決決定書”又告知任敬銀等“若對(duì)本決定不服，可以自收到之日起可按有關(guān)規(guī)定依法向我府提出行政復(fù)議或三個(gè)月內(nèi)依法向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟?！?005年9月3日，任敬銀等又根據(jù)重慶市政府“裁決決定書”的告知，針對(duì)該“裁決決定書”向重慶市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2005年9月6日，重慶市政府作出《不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)通知書》，認(rèn)為“市人民政府作出的渝府地裁［2005］16號(hào)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決決定已具有行政復(fù)議性質(zhì)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第五條‘公民、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟’規(guī)定，對(duì)已具有行政復(fù)議性質(zhì)的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決決定不能再申請(qǐng)行政復(fù)議。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，市人民政府決定：不予受理。”任敬銀等對(duì)重慶市政府不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)不服，向國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)申訴，要求責(zé)令受理。
案例之三：2001年12月25日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)土資源部發(fā)出國(guó)土資函［2001］559號(hào)批復(fù)，批準(zhǔn)征用沈陽(yáng)市于洪區(qū)北陵鄉(xiāng)史洪學(xué)等人使用的農(nóng)用地205.7661公頃。遼寧省政府隨后轉(zhuǎn)發(fā)了該批復(fù)。2002年1月14日，沈陽(yáng)市于洪區(qū)政府發(fā)布《征用土地方案公告》，3月12日沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局于洪分局發(fā)布《征地補(bǔ)償安置方案公告》和《征地補(bǔ)償安置方案》。隨后，史洪學(xué)等有關(guān)行政訴訟案件中，要求撤銷沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源局于洪分局制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的規(guī)定，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，應(yīng)當(dāng)由批準(zhǔn)征地的遼寧省政府進(jìn)行裁決，于是駁回了史洪學(xué)等的訴訟請(qǐng)求。2003年1月7日，申請(qǐng)人向遼寧省政府遞交征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁決申請(qǐng)，遼寧省政府委托省國(guó)土資源廳受理裁決。2003年12月19日，遼寧省國(guó)土資源廳函告史洪學(xué)等，稱有關(guān)征地“系國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由批準(zhǔn)征地的人民政府進(jìn)行裁決”。2005年5月24日，在經(jīng)歷多次訴訟的投訴無(wú)果的窘境后，史洪學(xué)等向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，要求國(guó)務(wù)院“依法對(duì)申請(qǐng)人被征土地的地上物補(bǔ)償爭(zhēng)議作出裁決”。
案例之四：2002年安徽省亳（州）阜（陽(yáng)）高速公路建設(shè)征用農(nóng)民土地13000畝。據(jù)亳州市譙城區(qū)楊守初、陳治法等自稱代表2000余戶農(nóng)民反映，有關(guān)方面征地過(guò)程中未出示征地合法批文，未與有關(guān)農(nóng)民集體組織協(xié)商，單方面確定永久性用地每畝補(bǔ)償6000元，取土坑臨時(shí)用地每畝補(bǔ)償4000元。后因農(nóng)民抗?fàn)帲嘘P(guān)方面將永久性用地補(bǔ)償提高到每畝10500元，實(shí)發(fā)每畝9500元。楊守初、陳治法等認(rèn)為不符合法規(guī)，向上級(jí)有關(guān)單位上訪，后向亳州市中級(jí)法院提起行政訴訟。2004年4月，亳州市中級(jí)法院以不屬于法院審理范圍為由將此案轉(zhuǎn)給政府處理。有關(guān)方面最后確定永久性用地補(bǔ)償每畝13500元，實(shí)發(fā)12500元，取土坑臨時(shí)用地每畝補(bǔ)償10000元。當(dāng)事人認(rèn)為該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然明顯低于法規(guī)規(guī)定和本地區(qū)其他征地征償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，向安徽省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，直至2005年11月，安徽省政府法制辦告知楊偉峰、楊守初等人，認(rèn)為當(dāng)事人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)涉及的是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，根據(jù)省政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志的批示要求，已將有關(guān)材料轉(zhuǎn)省國(guó)土資源廳協(xié)調(diào)處理。2006年4月14日，安徽省國(guó)土資源廳作出《亳阜高速公路征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)意見》（皖國(guó)土資函［2006］380號(hào)），認(rèn)定“亳阜高速公路征地經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，征地補(bǔ)償按國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”，“你們要求撤銷《關(guān)于高速公路用地補(bǔ)償有關(guān)問題的通知》，沒有法律依據(jù)”。農(nóng)民對(duì)此協(xié)調(diào)意見不服，不得已向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)最終裁決。
征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是當(dāng)前社會(huì)各方面高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是長(zhǎng)久以來(lái)被征地農(nóng)民反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)問題。由于這些問題涉及特定弱勢(shì)群體切身利益的維護(hù)，國(guó)家理應(yīng)為這類人群提供及時(shí)、有效、便捷的法律救濟(jì)途徑，以體現(xiàn)法律對(duì)他們的關(guān)懷，以利于失地農(nóng)民得到他們應(yīng)有的利益補(bǔ)償，使他們的基本生活獲得必要的保障，從而營(yíng)造和諧安寧的社會(huì)秩序。與這種應(yīng)然的法律需求相比，以上四個(gè)案例卻使我們感到另外一番困惑：一是，在公民對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的征地補(bǔ)償安置方案持有異議時(shí)，公民無(wú)論是求諸于行政復(fù)議或是行政訴訟，都無(wú)一例外地被拒之門外；二是，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和法院拒絕公民提出的法律救濟(jì)請(qǐng)求，共同的理由都是《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議規(guī)定了“裁決”制度，因而公民只能申請(qǐng)“裁決”，不能依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟；三是，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的“裁決”屬于什么性質(zhì)、適用什么程序、裁決機(jī)構(gòu)由誰(shuí)充當(dāng)，有關(guān)法律規(guī)范未作明確規(guī)定，致使許多相對(duì)人望裁決而卻步。少數(shù)敢于吃螃蟹者也往往發(fā)現(xiàn)自己陷入裁決的程序迷宮，盡管費(fèi)盡周折，也難以及時(shí)獲得他們期盼的法律救濟(jì)。
面對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理方面遇到的法律難題，筆者感到，理論界和實(shí)務(wù)界都有必要對(duì)此進(jìn)行認(rèn)真深入的研究，按照合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則尋找破解這一難題的可行之道。
二、有關(guān)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理的制度規(guī)定及不同解讀
（一）我國(guó)征地制度的基本內(nèi)容
征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理是我國(guó)征地制度體系的組成部分。研究征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，離不開對(duì)征地制度體系的整體了解，因此對(duì)我國(guó)征地制度加以簡(jiǎn)要的介紹是必要的。根據(jù)《土地管理法》和國(guó)務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》（下文稱為《實(shí)施條例》）的規(guī)定，我國(guó)征地制度包括征地審批、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理三大具體制度。
1．關(guān)于征批審批制度
征地審批制度是在《土地管理法》中規(guī)定的。為了嚴(yán)格保護(hù)耕地，1998年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)原有《土地管理法》作了修訂，取消了省轄市、自治州、縣的征地審批權(quán)，規(guī)定只有國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市政府按照各自權(quán)限具有征地審批權(quán)。其中，省、自治區(qū)、直轄市政府征用土地的范圍只限于35公頃以內(nèi)的耕地和70公頃以內(nèi)的非耕地，超過(guò)這一范圍的土地征用均應(yīng)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
2．關(guān)于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制度
征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制度也是在《土地管理法》中規(guī)定的。按照該法規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物的和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)為：（1）征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；（2）每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均畝產(chǎn)值的十五倍；（3）被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定；（4）征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；（5）依照有關(guān)規(guī)定支付耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍；（6）國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。從這些規(guī)定看，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有些是《土地管理法》直接確定的，有些則是國(guó)務(wù)院及省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)法律原則進(jìn)一步確定的。在法律地位上，它們都是對(duì)不特定相對(duì)人普遍適用的，在性質(zhì)上屬于立法規(guī)范或者抽象行政行為的范疇，而不是具體行政行為。
3．征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理制度
《土地管理法》未對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理制度作出規(guī)定?！秾?shí)施條例》第二十五條則規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！薄氨徽饔猛恋氐乃袡?quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??！薄笆?、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！?/p>
綜合上述規(guī)定，從行政執(zhí)法的角度看，可以看到整個(gè)征地過(guò)程中，存在征地審批和征地補(bǔ)償安置兩個(gè)不同的具體行政行為，其中征地審批行為在先，征地補(bǔ)償安置行為在后；征地審批行為的主體是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，征地補(bǔ)償安置行為的主體則是被征用土地所在地的市縣政府；征地審批行為是以國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府批準(zhǔn)有關(guān)征地文件的方式進(jìn)行的，征地補(bǔ)償安置行為是以有關(guān)市縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的方式進(jìn)行的。
（二）《實(shí)施條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制的不同解讀及評(píng)析
《實(shí)施條例》第二十五條在規(guī)定征地補(bǔ)償安置程序的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的”，通過(guò)縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)和征地審批機(jī)關(guān)裁決解決。令立法者始料未及的是，正是這里規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)裁決制度，有關(guān)部門各自作出不同解讀，這種分歧又成為當(dāng)今妨礙相對(duì)人通過(guò)法律救濟(jì)機(jī)制及時(shí)解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的主要癥結(jié)。
解讀之一：裁決是僅適用于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的一種獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制
這種理解傾向于按照《實(shí)施條例》的有關(guān)文字界協(xié)調(diào)裁決制度的性質(zhì)及適用范圍。因?yàn)椤秾?shí)施條例》中既使用了“征地補(bǔ)償、安置方案”和“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議”的概念，同時(shí)又有“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議”的表述，并且對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議設(shè)定“協(xié)調(diào)”、“裁決”程序，似乎不難得出以下兩點(diǎn)結(jié)論：一是，存在征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議兩種不同爭(zhēng)議，相對(duì)人不服征地補(bǔ)償安置方案的爭(zhēng)議是征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，不服補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議則是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議；二是，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議適用協(xié)調(diào)裁決程序解決，即先由縣級(jí)以上地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)裁決。“裁決”一詞的使用表明這是一種獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制。
然而，這種觀點(diǎn)沒有厘清補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議與征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的關(guān)系，因而并沒有解決具體操作中的問題。筆者認(rèn)為，如果按照這種觀點(diǎn)持有者對(duì)法條所使用的字面解釋方法，那么將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議理解為針對(duì)有關(guān)立法規(guī)范或者抽象行政行為的爭(zhēng)議更為合適，這就將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議與征地補(bǔ)償爭(zhēng)議區(qū)分開來(lái)。原因在于，按照我國(guó)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要么由《土地管理法》直接規(guī)定，要么由國(guó)務(wù)院和省里作出規(guī)定，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)為立法規(guī)范或者抽象行政行為。《實(shí)施條例》作為《土地管理法》的實(shí)施性法規(guī)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的含義理應(yīng)與法律保持一致。但我們又看到，如果《實(shí)施條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議是針對(duì)立法規(guī)范或者抽象行政行政行為的話，《實(shí)施條例》確立的協(xié)調(diào)裁決程序就有值得探討之處。一是，針對(duì)立法規(guī)范和抽象行政行為的爭(zhēng)議，依照有關(guān)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用備案程序處理，備案程序與《實(shí)施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決程序在處理主體、處理程序和處理方式上都大相逕庭。按照《實(shí)施條例》操作，不僅在制度上與備案制度不符，在執(zhí)行中甚至可能出現(xiàn)下級(jí)行政機(jī)關(guān)越權(quán)協(xié)調(diào)裁決上級(jí)行政機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)定甚至行政機(jī)關(guān)越權(quán)協(xié)調(diào)裁決權(quán)力機(jī)關(guān)立法規(guī)范的問題（在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院規(guī)定、征地審批機(jī)關(guān)卻是省級(jí)政府的情況下，就要由市縣政府對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)、省級(jí)政府對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)定進(jìn)行裁決；在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)屬于法律直接規(guī)定、征地審批機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院的情況下，就要由市縣政府對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行協(xié)調(diào)、國(guó)務(wù)院對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行裁決）；二是，立法規(guī)范和抽象行政行為并不直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，只有具體行政行為才可能侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，因此征地實(shí)踐中通常發(fā)生的爭(zhēng)議，包括征地審批爭(zhēng)議和征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，都是由具體行政行為引起的。由于補(bǔ)償征地相對(duì)人自身的法律素質(zhì)局限，在尚未出現(xiàn)征地補(bǔ)償安置行為的情況下，他們對(duì)抽象行為的關(guān)注是極其有限的。《實(shí)施條例》專門針對(duì)補(bǔ)償安置爭(zhēng)議規(guī)定協(xié)調(diào)裁決程序，其立法意圖和必要性不能不令人疑惑。筆者從各地了解到的所謂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件，實(shí)際上針對(duì)的都是征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。這也從另一個(gè)層面說(shuō)明，將《實(shí)施條例》規(guī)定的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制理解為針對(duì)抽象的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的專門解決機(jī)制，并無(wú)太大的實(shí)際意義。
解讀之二：裁決是適用于征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的第二次行政執(zhí)法
這種觀點(diǎn)看到了相對(duì)人關(guān)注的焦點(diǎn)是政府的征地補(bǔ)償安置行為，因此將《實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議擴(kuò)大解釋為征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。同時(shí)，這種觀點(diǎn)又剔除了對(duì)爭(zhēng)議的裁決所應(yīng)有的法律救濟(jì)性質(zhì)，對(duì)“裁決”作了限縮解釋，認(rèn)為裁決是一次新的具體行政行為，是二次執(zhí)法。因此，這種觀點(diǎn)的核心內(nèi)容是，相對(duì)人不服政府征地補(bǔ)償安置行為，必須經(jīng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)以“裁決”形式第二次作出具體行政行為后，才能申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟。簡(jiǎn)而言之，相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償安置行為這種具體行政行為不得直接尋求法律救濟(jì)。
以上這理解，主要是由土地管理部門所闡發(fā)的。國(guó)土資源部2006年7月發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》，內(nèi)容包括了以下六個(gè)方面。一是，“征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》為解決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議確立的專門制度?！倍牵巴菩姓鞯匮a(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，是法規(guī)有要求，現(xiàn)實(shí)有需要，實(shí)踐有經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)加快進(jìn)行。”三是，“必須規(guī)范協(xié)調(diào)和裁決的程序。在程序設(shè)定上，首先必須貫徹協(xié)調(diào)前置、重在協(xié)調(diào)的原則，即當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先向擬定征地補(bǔ)償安置方案的市、縣人民政府的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)協(xié)調(diào)。未經(jīng)協(xié)調(diào)的案件，不能進(jìn)行裁決?！彼氖牵皡f(xié)調(diào)裁決的范圍是針對(duì)被征地農(nóng)民與實(shí)施征地的市、縣政府在補(bǔ)償安置方面的爭(zhēng)議。協(xié)調(diào)裁決不對(duì)經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地合法性進(jìn)行審查，不代替行政復(fù)議和訴訟。協(xié)調(diào)裁決的范圍主要有：對(duì)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案有異議的；對(duì)適用征地補(bǔ)償安置方案涉及的對(duì)被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認(rèn)定有異議的；實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)的地區(qū)，對(duì)區(qū)片綜合地價(jià)的適用標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算有異議的?！蔽迨?，
“省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土資源管理部門在機(jī)構(gòu)編制比較緊張的情況下，要按照轉(zhuǎn)變國(guó)土資源管理方式，強(qiáng)化國(guó)土資源管理職能的要求，通過(guò)內(nèi)部調(diào)劑，為協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)增加編制，充實(shí)人員?！?/p>
六是，“當(dāng)事人對(duì)裁決機(jī)關(guān)作出的裁決決定不服的，可以在法定期限內(nèi)依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。裁決決定中應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人訴權(quán)?！笨梢?，國(guó)土資源部通知雖然提到裁決雖不替代行政復(fù)議和行政訴訟，但是行政復(fù)議訴訟權(quán)只在“裁決決定”中告知相對(duì)人，這就明確排除了相對(duì)人就征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議直接申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的可能。由于法定行政復(fù)議訴訟范圍限于具體行政行為，國(guó)土資源部通知也意味著明確了征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決的二次執(zhí)法性質(zhì)。裁決機(jī)關(guān)雖然是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，但裁決活動(dòng)由土地管理部門主導(dǎo)和具體承辦，這也排除了裁決不同于行政復(fù)議的運(yùn)作特點(diǎn)。
對(duì)土地管理部門將征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議裁決當(dāng)作土地管理部門主導(dǎo)的二次執(zhí)法的觀點(diǎn)，筆者也有不同認(rèn)識(shí)，因?yàn)檫@種觀點(diǎn)無(wú)論在法律層面還是操作層面都有嚴(yán)重問題。一是，將行政法規(guī)與相關(guān)法律作了相互對(duì)立的理解。依照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的明文規(guī)定，相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服，可以直接申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，無(wú)需經(jīng)過(guò)二次執(zhí)法。換言之，相對(duì)人對(duì)具體行政行為直接請(qǐng)求法律救濟(jì)，是法律賦予他們的權(quán)利，行政法規(guī)無(wú)權(quán)加以限制和剝奪。如果將《實(shí)施條例》的裁決規(guī)定理解為二次執(zhí)法后才有法律救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)，不僅搞亂了法律關(guān)系，割裂了我國(guó)統(tǒng)一的法律救濟(jì)制度，而且給人以行政法規(guī)與相關(guān)法律相抵觸的印象。二是，大量本應(yīng)解決在地方的行政爭(zhēng)議將會(huì)被引向中央政府。按照我國(guó)法律救濟(jì)制度的規(guī)定，由基層政府具體行政行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟機(jī)制及時(shí)公正地在本地方予以化解，避免爭(zhēng)議久拖不決引發(fā)新的問題[2]。征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議是由有關(guān)市縣政府的具體行政行為所引起的，又是當(dāng)前社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題，更加需要依法通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟程序處理，以把這類突出矛盾化解在基層、化解在初發(fā)階段[3]。國(guó)土資源部通知卻要求將市縣政府的具體行政行為轉(zhuǎn)化為省級(jí)政府甚至是國(guó)務(wù)院的具體行政行為后才能申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，這勢(shì)必將這類數(shù)量巨大的基層群體性行政爭(zhēng)議引向中央政府，主要擔(dān)負(fù)決策職能的中央政府客觀上沒有足夠的精力應(yīng)對(duì)這類爭(zhēng)議。[4]三是，將會(huì)極大地加重相對(duì)人程序負(fù)擔(dān)?？傮w上看，被征地相對(duì)人知法用法的水平不高，求諸法律程序的經(jīng)濟(jì)能力有限，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議又涉及其基本生存權(quán)利，需要相對(duì)簡(jiǎn)便的法律程序提供有效的法律救濟(jì)。但是，按照土地管理部門的理解，相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議必須經(jīng)過(guò)二次執(zhí)法才能獲得法律救濟(jì)權(quán)利，在二次執(zhí)法前還必須接受一次性質(zhì)不明的協(xié)調(diào)，而無(wú)論是協(xié)調(diào)還是裁決都既無(wú)時(shí)限規(guī)定，也無(wú)程序約束，這帶給相對(duì)人的程序負(fù)擔(dān)必將難以估量。四是，缺乏超脫地位的協(xié)調(diào)裁決難以保證這一制度的公正性。法律之所以規(guī)定行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決，是因?yàn)檫@種法律救濟(jì)機(jī)制具有裁決機(jī)構(gòu)超脫、裁決程序規(guī)范和裁決過(guò)程公開的法律特性，公正裁決也因而獲得了必要的保障，法律救濟(jì)機(jī)制也因而能夠達(dá)到定紛止?fàn)?、案結(jié)事了的法律效果和社會(huì)效果。從一些地方以“協(xié)調(diào)裁決”為名實(shí)施的二次執(zhí)法看，事先參與作出行征地行為或者征地補(bǔ)償安置行為的部門主導(dǎo)著協(xié)調(diào)裁決活動(dòng)，相對(duì)人爭(zhēng)議的事項(xiàng)與這些部門有著直接間接的關(guān)聯(lián)，協(xié)調(diào)裁決活動(dòng)難以具備基本的公信力，解決爭(zhēng)議的可能性也因而大打折扣?！斑\(yùn)動(dòng)員”充當(dāng)“裁判員”的尷尬，使這些部門的工作人員也發(fā)出“爭(zhēng)議裁決最好由相對(duì)中立的機(jī)構(gòu)承擔(dān)”的感慨。[5]從本文援引的幾個(gè)例證看，不少征地補(bǔ)償安置行為明顯都有這樣那樣的違法問題，但是在協(xié)調(diào)裁決中卻得不到糾正，也與具體協(xié)調(diào)裁決機(jī)構(gòu)地位難以超脫有必然關(guān)系。
解讀之三：裁決是對(duì)征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的行政復(fù)議
這種觀點(diǎn)認(rèn)為，《實(shí)施條例》第二十五條中關(guān)于征地補(bǔ)償安置程序的具體規(guī)定，綜合該條三款內(nèi)容的前后邏輯關(guān)系和相關(guān)法律制度來(lái)理解，這里規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議，似與有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法規(guī)范及抽象行政行為的爭(zhēng)議無(wú)關(guān)，而是指有關(guān)市縣政府征地補(bǔ)償安置方案對(duì)相對(duì)人確定的具體補(bǔ)償數(shù)額。不服這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，顯然是對(duì)具體行政行為不服的行政爭(zhēng)議。根據(jù)我國(guó)的法律救濟(jì)制度，對(duì)具體行政行為引起的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的渠道解決。其中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行的審查裁決，性質(zhì)上就是行政復(fù)議。因此，《實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的裁決程序，就是行政復(fù)議程序。至于該條規(guī)定的協(xié)調(diào)，并不是正式的法律救濟(jì)機(jī)制，不應(yīng)當(dāng)影響相對(duì)人依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利。此外，《實(shí)施條例》第二十五條中雖未規(guī)定征地安置爭(zhēng)議的處理程序，相對(duì)人依法也可以就這類行政爭(zhēng)議直接申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。強(qiáng)令相對(duì)人放棄法律救濟(jì)權(quán)利，而去接受行政機(jī)關(guān)以“裁決”為名實(shí)施的第二次行政執(zhí)法，是沒有法律依據(jù)的。
這種觀點(diǎn)符合我國(guó)的法律制度，有利于依法及時(shí)化解征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。但是，由于《實(shí)施條例》第二十五條的表述確實(shí)存在不夠清晰之處，因此對(duì)諸如“裁決”為什么應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議程序之類的問題，還需要尋求進(jìn)一步的論據(jù)。
三、征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議處理的應(yīng)然路徑思考
如前文所述，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，是被征地的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織不服被征土地所在地的市縣政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案所引發(fā)的爭(zhēng)議。這是一類典型的因具體行政行為引起的行政爭(zhēng)議。按照我國(guó)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的法律救濟(jì)機(jī)制處理，不存在對(duì)具體行政行為通過(guò)二次執(zhí)法進(jìn)行處理的糾紛解決機(jī)制。征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議作為一種行政爭(zhēng)議，其處理路徑也不應(yīng)例外。
那么，是否如有的部門所解讀的，《實(shí)施條例》對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議作了與法律不一致的處理路徑？其實(shí)，只要關(guān)注一下《實(shí)施條例》出臺(tái)時(shí)的法律背景，即使將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議理解為征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，也會(huì)發(fā)現(xiàn)把裁決理解為二次執(zhí)法其實(shí)在法律上和法理上都不能成立。至于裁決之前的協(xié)調(diào)，則根本上不構(gòu)成一項(xiàng)法律救濟(jì)機(jī)制[6]，而裁決則完全可以理解為行政復(fù)議的性質(zhì)。
筆者之所以得出這樣的結(jié)論，不僅基于我國(guó)法律救濟(jì)制度的規(guī)定，還基于以下理由：
第一，從總體制度框架上看，我國(guó)行政復(fù)議是對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的法律制度的概括，公民不服具體行政行為申請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查裁決的活動(dòng)，無(wú)論是單行法律法規(guī)如何表述，性質(zhì)上都屬于行政復(fù)議，而不應(yīng)當(dāng)作其他理解。這有建國(guó)以來(lái)許多行政法律法規(guī)的規(guī)定作為例證[7]。
第二，用語(yǔ)選擇上看，《實(shí)施條例》對(duì)有關(guān)行政爭(zhēng)議所使用的“裁決”一詞，正是當(dāng)時(shí)行政復(fù)議的同義表述。《實(shí)施條例》制定于1998年，正處于國(guó)務(wù)院《行政復(fù)議條例》施行期間，《行政復(fù)議條例》將“行政復(fù)議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的?！缎姓?fù)議條例》第四條明確規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)?！痹摋l例其他條文還多次出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議事項(xiàng)作出裁決的表述。
第三，從裁決機(jī)關(guān)看，《實(shí)施條例》規(guī)定的裁決機(jī)關(guān)符合當(dāng)時(shí)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定?！秾?shí)施條例》規(guī)定由國(guó)務(wù)院和省作為裁決機(jī)關(guān)，這與現(xiàn)行《行政復(fù)議法》關(guān)于“上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄原則”不盡一致，但是這一規(guī)定卻與當(dāng)時(shí)的《行政復(fù)議條例》保持一致，因?yàn)椤缎姓?fù)議條例》認(rèn)可單行法律、法規(guī)對(duì)行政復(fù)議管轄所作的具體規(guī)定[8]。當(dāng)然，將裁決界定為行政復(fù)議，在《行政復(fù)議法》施行后，根據(jù)該法第四十一條關(guān)于“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”的規(guī)定精神，征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政復(fù)議機(jī)關(guān)需要《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)調(diào)整，即征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議由市縣政府的上一級(jí)政府依法受理，不再由中央政府作為這類案件的行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
第四，從法理上講，法律上使用的“裁決”概念，其性質(zhì)和含義必須根據(jù)其所在法律部門和法律關(guān)系的內(nèi)容來(lái)加以界定，不能隨意解釋[9]。比如，我國(guó)《仲裁法》第五十一條中規(guī)定的仲裁庭的裁決，實(shí)際上是民商事仲裁的性質(zhì)；又如，原《治安管理處罰條例》第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”，這同一條規(guī)定提到的裁決，根據(jù)具體的法律關(guān)系就具有兩種不同的性質(zhì)，其中公安機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作出的治安管理處罰裁決屬于行政執(zhí)法的性質(zhì)，而上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)治安管理處罰裁決申訴的裁決則屬于行政復(fù)議的性質(zhì)；此外，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第十四條規(guī)定的國(guó)務(wù)院對(duì)不服省部級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議案件的裁決，也屬于行政復(fù)議的性質(zhì)。可見，由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的“裁決”活動(dòng)，如果是以直接處理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，則應(yīng)定性為行政執(zhí)法，如果是以直接處理行政爭(zhēng)議為內(nèi)容，則應(yīng)歸入行政復(fù)議的范圍。
建議：
（一）盡管通過(guò)法律解釋方式，明確征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的處理途徑。針對(duì)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的相對(duì)人遭遇的法律困撓，有權(quán)機(jī)關(guān)要盡快根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，對(duì)《實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定的“裁決”的性質(zhì)作出符合法律救濟(jì)體制的相應(yīng)解釋，以澄清各方面的歧見，暢通使征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的法律救濟(jì)渠道。具體解釋意見是：相對(duì)人對(duì)有關(guān)市縣政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟；相對(duì)人也可以直接提起行政訴訟。為了充分保障有關(guān)相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)利，行政機(jī)關(guān)在作出征地補(bǔ)償安置行為時(shí)，必須告知相對(duì)人依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。
（二）有關(guān)立法機(jī)關(guān)要及時(shí)研究對(duì)征地制度和征地補(bǔ)償安置制度的修改，除了刪除備受爭(zhēng)議的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)裁決內(nèi)容外，要著重規(guī)范市縣政府實(shí)施征地補(bǔ)償安置的程序。具體思路是：要根據(jù)公開、公平、公正的要求，提高征地補(bǔ)償安置方面的依法行政水平，從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生。根據(jù)一些學(xué)者提出的借鑒英國(guó)土地裁決所完善我國(guó)征地補(bǔ)償安置程序的想法，可以考慮改變目前由土地管理部門主導(dǎo)征地補(bǔ)償安置行為的單方模式，引入補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估機(jī)制和補(bǔ)償安置措施的公開聽證機(jī)制，確保補(bǔ)償安置行為的合法規(guī)范，維護(hù)相對(duì)人的基本權(quán)益，同時(shí)也相對(duì)人進(jìn)一步尋求法律救濟(jì)奠定良好的基礎(chǔ)。[10]
［1］參見http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/05/content_4386266.htm
［2］如《行政復(fù)議法》規(guī)定，對(duì)地方政府的具體行政行為不服，向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議；《行政訴訟法》也規(guī)定，除法律特別規(guī)定的情形外，第一審行政案件由基層法院管轄。
［3］2004年1月10日，樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)一份征地安置補(bǔ)償方案，確定了對(duì)徐加林等879人的征地補(bǔ)償安置措施。徐加林等879人認(rèn)為樂山市沙灣區(qū)政府沒有按照國(guó)家規(guī)定實(shí)地調(diào)查年產(chǎn)值數(shù)據(jù)，也未按基本農(nóng)田補(bǔ)償原告，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并低于樂山市政府規(guī)定的1200元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，從而向樂山市沙灣區(qū)法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判決被告批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案無(wú)效。一審法院認(rèn)為，被告作為市屬區(qū)級(jí)政府，有權(quán)批準(zhǔn)征地安置補(bǔ)償方案；現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定法院對(duì)政府批準(zhǔn)的征地安置補(bǔ)償方案中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性享有司法審查權(quán)，因此法院受理此類案件于法無(wú)據(jù)。遂裁定駁回起訴。徐加林等879人不服，向四川省樂山市中級(jí)法院提起上訴。
二審法院審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，徐加林等879人對(duì)樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不服，應(yīng)由縣級(jí)以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。未經(jīng)政府裁決，徑直向法院提起行政訴訟，不具備法定的起訴要件，一審裁定駁回起訴理由不當(dāng)，但處理結(jié)果正確。徐加林等879人上訴請(qǐng)求撤銷一審裁定，撤銷樂山市沙灣區(qū)政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案的上訴理由不能成立。據(jù)此，樂山市中級(jí)法院2005年9月3日裁定駁回上訴，維持原裁定。從此案可以發(fā)現(xiàn)，有的法院認(rèn)為對(duì)征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議案件應(yīng)當(dāng)實(shí)行行政裁決前置，法院不能直接受理這類案件。然而，對(duì)照《行政訴訟法》第三十七條的規(guī)定，我國(guó)行政訴訟中并沒有所謂行政裁決前置的制度；同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，也沒有實(shí)行行政復(fù)議前置的規(guī)定。法院不受理徐加林等人的起訴，在法律依據(jù)上是值得商榷的。參見http://www.lawyer-sh.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=1567
［4］根據(jù)國(guó)土資源部通知的規(guī)定，裁決要依法告知當(dāng)事人行政復(fù)議權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，如果征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是省級(jí)政府，就應(yīng)當(dāng)先由省級(jí)政府裁決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，對(duì)裁決不服，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)?jiān)?jí)復(fù)議，仍然不服的，可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)最終裁決。如果征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，一旦發(fā)生征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議，相對(duì)人就可以直接向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，對(duì)國(guó)務(wù)院裁決不服，還可以再要求行政復(fù)議。對(duì)照國(guó)土資源部的規(guī)定，從理論上看，所有的征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議都可以請(qǐng)求國(guó)務(wù)院處理；從目前我國(guó)公民期望提升處理機(jī)關(guān)層級(jí)的的傾向看，一旦按照國(guó)土資源部的通知操作，許多征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議都會(huì)實(shí)際涌向國(guó)務(wù)院。
［5］國(guó)土資源部在沒有法律依據(jù)和合法授權(quán)的情況下，按照本部門的單方理解自行發(fā)文規(guī)定由國(guó)土部門具體承辦國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的裁決工作，也可能涉及是否越權(quán)的問題。按照我國(guó)有關(guān)組織法的規(guī)定，國(guó)土資源部無(wú)權(quán)自行對(duì)政府的工作進(jìn)行具體部署。
［6］從立法技術(shù)層面而言，《實(shí)施條例》第二十五條中規(guī)定的協(xié)調(diào)，即使作為一種調(diào)解機(jī)制，也有進(jìn)一步斟酌之處。一是，調(diào)解應(yīng)當(dāng)建立在雙方當(dāng)事人自愿基礎(chǔ)之上的，如果規(guī)定為一種普遍的前置措施，則有違自愿調(diào)解的本質(zhì)，有可能限制相對(duì)人依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；二是，該條規(guī)定由縣級(jí)以上政府進(jìn)行調(diào)解，而市縣政府正是作出征地補(bǔ)償安置方案、引起行政爭(zhēng)議的行政主體，讓爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人對(duì)另一方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，是否可具操作性和合理性令人生疑。因此，《實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定的協(xié)調(diào)，除了使各方當(dāng)事人徒增紛撓，并沒有太大的實(shí)際意義。
［7］如《外國(guó)人入境出境管理法》第二十九條規(guī)定：“受公安機(jī)關(guān)罰款或者拘留處罰的外國(guó)人，對(duì)處罰不服的，在接到通知之日起15日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)作出最后的裁決，也可以直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”，這里規(guī)定的“申訴”，實(shí)際上就是行政復(fù)議。
［8］國(guó)務(wù)院《行政復(fù)議條例》第十二條雖然規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由上一級(jí)人民政府管轄。但同時(shí)該條例第二十二條又規(guī)定：“其他復(fù)議管轄，依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”?？梢?，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)政府管轄因市、縣政府具體行政行為引起的行政復(fù)議案件，與《行政復(fù)議條例》的規(guī)定并沒有任何沖突。
［9］按照同樣的邏輯，僅僅因?yàn)椤缎姓V訟法》使用了判決和裁定的提法，就應(yīng)當(dāng)將人民法院對(duì)具體行政行為的審查活動(dòng)定性為判決和裁定制度，而不是行政訴訟制度；僅僅因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律案，就將全國(guó)人大制定法律規(guī)范的活動(dòng)界定為審議制度，而不是立法制度。顯然，這種邏輯是極其荒唐的。
［10］土地裁決所是英國(guó)行政裁判所體系的組成部分。英國(guó)行政裁判所制度（tribunal
system）是在行政系統(tǒng)設(shè)立的一種準(zhǔn)司法制度，由于不同法律體系的區(qū)別，大陸法系國(guó)家對(duì)這一制度無(wú)法簡(jiǎn)單照搬，而必須根據(jù)本國(guó)的制度特點(diǎn)作相應(yīng)的對(duì)比研究和有針對(duì)性的借鑒。根據(jù)我國(guó)法律體系來(lái)審視英國(guó)行政裁決所職能，行政裁判所主要裁決兩類爭(zhēng)議案件，一是行政爭(zhēng)議案件，這是多數(shù)行政裁決所的職能，履行這一職能的行政裁判所的活動(dòng)相當(dāng)于我國(guó)的行政復(fù)議；二是民事爭(zhēng)議案件，主要是與公共權(quán)利有關(guān)的民事案件，履行這一職能的行政裁決所的活動(dòng)相當(dāng)于我國(guó)學(xué)者所說(shuō)的行政裁決，即處理民事糾紛的行政執(zhí)法活動(dòng)。土地裁判所的職能是屬于裁決民事爭(zhēng)議案件的職能，從借鑒的角度研究，它應(yīng)當(dāng)用于規(guī)范行政執(zhí)法行為、改進(jìn)行政執(zhí)法程序，而不是限制相對(duì)人尋求法律救濟(jì)的權(quán)利、擠壓行政復(fù)議和行政訴訟制度的運(yùn)作空間。
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