解讀《關于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》
來源：中國國土資源報網(wǎng) 作者：孫佑海陳龍業(yè) 陶桃繪□
最高人民法院關于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復
（2011年11月21日最高人民法院審判委員會第1532次會議通過）
法釋〔2012〕14號
中華人民共和國最高人民法院公告
《最高人民法院關于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》已于2011年11月21日由最高人民法院審判委員會第1532次會議通過，現(xiàn)予公布，自2012年11月1日起施行。
甘肅省高級人民法院：
你院《關于對國有土地經(jīng)營權轉讓如何適用法律的請示》（甘高法〔2010〕84號）收悉。經(jīng)研究，答復如下：
開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地，不屬于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定的農(nóng)村土地。此類土地使用權的轉讓，不適用《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，應適用《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規(guī)定加以規(guī)范。
對于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，當事人僅以轉讓方未取得土地使用權證書為由請求確認合同無效的，人民法院依法不予支持；當事人根據(jù)合同約定主張對方當事人履行辦理土地使用權證書義務的，人民法院依法應予支持。
下面是國土資源報關于本批復的解讀
閱讀提示
現(xiàn)實中，經(jīng)常有國有荒地經(jīng)過開荒用于農(nóng)耕的情形，現(xiàn)有法律對這種土地使用權的性質及土地使用權轉讓合同的效力問題等無明確規(guī)定，導致一旦產(chǎn)生糾紛，裁判尺度不統(tǒng)一，而且也影響當事人開墾荒地的積極性。為此，最高人民法院近期公布了《關于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復》（以下簡稱《批復》，給出了明確的法律規(guī)定。
荒地開發(fā)利用引發(fā)新的法律難題
現(xiàn)行法律對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權的性質及該土地使用權轉讓合同的效力問題無明確規(guī)定，導致理論和實踐對此存有較大爭議，影響裁判尺度的統(tǒng)一，亟待加以解決。
對國有的荒地進行開墾利用，對于充分發(fā)揮土地效益，實現(xiàn)土地資源的保值增值，促進經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。在我國尤其是中西部地區(qū)，開墾利用國有荒地的情形時有發(fā)生，由此形成的糾紛案件也不在少數(shù)，有關國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權的性質及該土地使用權轉讓合同的效力問題也一直是困擾司法實踐的一個難題?，F(xiàn)行法律對上述問題并無明確規(guī)定，導致理論和實踐對此存有較大爭議，影響裁判尺度的統(tǒng)一。
據(jù)最高人民法院研究室相關負責人介紹，甘肅省高級人民法院(甘高法〔2010〕84號)《關于對國有土地經(jīng)營權轉讓如何適用法律的請示》（以下簡稱《請示》），針對在未辦理土地使用權證書或未履行批準手續(xù)的情況下，開墾國有荒地用于農(nóng)耕，并轉讓土地使用權的具體案例，請示以上轉讓合同糾紛如何適用法律，是否應認定無效。《請示》對此形成了兩種意見：一種意見認為，因案涉土地為國有耕地，不適用與建設用地有關的法律法規(guī)及司法解釋，屬于《農(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定的“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”，應參照適用該法第三十七條“土地承包經(jīng)營權采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定；另一種意見認為，此屬于新類型涉農(nóng)案件，根據(jù)黨的十七屆三中全會及最高人民法院《關于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》（法發(fā)〔2008〕36號）的精神，應當認定該國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同為有效。此為傾向性意見。
最高人民法院研究室經(jīng)研究后認為，國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權的性質問題在現(xiàn)行法律中并無明確規(guī)定，該土地使用權轉讓合同的效力認定問題不僅與相關當事人利益攸關，而且會影響當事人開墾荒地的積極性，進而影響土地效益的充分發(fā)揮。鑒于《請示》所涉及問題在司法實踐中具有一定普遍性，為統(tǒng)一裁判標準，指導各級法院妥善審理相關案件，有必要制定司法解釋予以規(guī)范。正式立項后，最高人民法院研究室開展了深入調研，并先后征求了全國人大常委會法工委、國務院法制辦、農(nóng)業(yè)部、部分專家學者及最高人民法院有關部門意見，起草了《批復》，經(jīng)最高人民法院審判委員會審議通過后發(fā)布施行。
開荒后用于農(nóng)耕的土地是否適用《農(nóng)村土地承包法》？
最高人民法院研究室相關負責人介紹，對于這一問題，在調研過程中，有關部門及專家學者一致意見認為，開發(fā)未確定使用權的國有荒地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，不適用《農(nóng)村土地承包法》，而應適用《土地管理法》及相關行政法規(guī)的規(guī)定。最高人民法院贊成此意見?！掇r(nóng)村土地承包法》第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！辫b于《請示》所涉及的土地為開荒后用于農(nóng)耕而未交由農(nóng)民集體使用的國有土地，并不屬于上述規(guī)定的農(nóng)村土地，故不能適用該法調整。此類土地使用權的轉讓，應適用《合同法》和《土地管理法》等相關法律規(guī)定加以規(guī)范。
如何區(qū)分開荒土地使用權轉讓合同糾紛中的物權變動？
根據(jù)《物權法》的規(guī)定，未辦理物權登記的，不影響合同效力。有關土地使用權轉讓的合同效力要與物權變動本身予以區(qū)分，未辦理批準登記手續(xù)影響的是土地使用權是否變動本身，并不能就此認定合同無效。
區(qū)分原則是《物權法》規(guī)定的一項重要原則，其第十五條規(guī)定：“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產(chǎn)物權的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力?！痹凇段餀喾ā肥┬泻?，有關土地使用權轉讓的合同效力要與物權變動本身予以區(qū)分，未辦理批準登記手續(xù)影響的是土地使用權是否變動本身，并不能就此認定合同無效?？隙ê贤ЯΓ辽倏梢酝ㄟ^追究違約責任的方式對守約方予以救濟，也符合誠實信用原則的要求。但是若簡單地認定合同有效，在實踐操作上容易與土地使用權轉讓本身相混淆，影響國家的土地管理秩序。從維護合同誠信、公平保護當事人合法權益及鼓勵交易的理念出發(fā)，按照區(qū)分原則的要求，對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同的效力認定問題應作以下理解：
區(qū)分認定該土地使用權轉讓與該土地使用權轉讓合同的效力。轉讓人是否取得土地使用權證書或者其使用該土地是否經(jīng)有批準權的人民政府批準直接涉及當事人對該土地是否為合法有權使用，當然也是該土地使用權合法有效轉讓的基礎性條件。但這應該與該土地使用權轉讓合同相區(qū)分，該合同的效力仍應依據(jù)《合同法》第五十二條等規(guī)定從合同本身進行判斷。對于當事人僅以轉讓方未取得土地使用權證書或者其使用該土地未經(jīng)有批準權的人民政府依法批準為由請求確認該土地使用權轉讓合同無效的，人民法院應當依法不予支持。
區(qū)分認定該土地使用權轉讓合同的不同條款的效力?！逗贤ā返谖迨鶙l規(guī)定：“合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效?！比缟纤?，轉讓人是否取得土地使用權證書或者其使用該土地是否經(jīng)有批準權的人民政府批準是該土地使用權合法有效轉讓的基礎性條件。這可以影響該合同項下的土地使用權轉讓部分的效力，但不能影響該合同項下關于當事人履行辦理土地使用權證書義務條款的效力。在此條款不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的前提下，有關當事人負有辦理土地使用權證書的義務。而在其履行辦理土地使用權義務并取得土地使用權證書或者經(jīng)過有批準權的人民政府依法批準后，該合同項下土地使用權轉讓部分的條款當然也就具備了合法有效的基礎。因此，對于未取得土地使用權證書或者未經(jīng)有批準權的人民政府批準的情況下，將有關土地使用權本身轉讓的條款理解為未生效更為科學合理。這樣規(guī)定既充分尊重了當事人的意思自治，又能夠有效維護守約方的合法權益，更是倡導了誠實守信、鼓勵交易的《合同法》基本價值取向。
開荒土地使用權轉讓合同的效力如何認定？
作為一種新的涉農(nóng)案件類型，在不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的情況下，法院將盡量維持合同效力，不以未辦理相關土地使用權證書或履行批準手續(xù)為由認定合同無效，以促進土地開發(fā)和利用，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。
這一問題是《批復》的核心內容。對此，最高人民法院在調研過程中有兩種意見：一種意見認為，國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同的效力認定不能適用《農(nóng)村土地承包法》，而《土地管理法》等法律對于國有農(nóng)用地使用權流轉并沒有設定行政審批等限定條件，其流轉無需履行審批手續(xù)，未取得相關證書或未經(jīng)有關部門批準，只是土地使用缺乏合法性，并不影響合同本身效力，故國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同應當認定為有效；另一種意見認為，最高人民法院《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》對此已有明確規(guī)定，其第九條規(guī)定：“轉讓方未取得出讓土地使用權證書與受讓方訂立合同轉讓土地使用權，起訴前轉讓方已經(jīng)取得出讓土地使用權證書或者有批準權的人民政府同意轉讓的，應當認定合同有效?！眹型恋亻_荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同的效力認定問題，可以直接適用此規(guī)定，即國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同在起訴前未經(jīng)有關部門批準的，應該認定為無效。最高人民法院研究室經(jīng)認真研究后認為，對于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同的效力認定問題，應該根據(jù)案情進行具體判斷，對于不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，當事人僅以轉讓方未取得土地使用權證書為由請求確認合同無效的，人民法院應依法不予支持。
關于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同效力的判斷規(guī)則?！逗贤ā返谒氖臈l第二款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！薄段餀喾ā返谑鍡l規(guī)定：“當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產(chǎn)物權的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于適用合同法若干問題的解釋（一）》第四條規(guī)定：“《合同法》實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)?！逼涞诰艞l第一款規(guī)定：“依照《合同法》第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理批準手續(xù)，或者辦理批準、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結前當事人仍未辦理批準手續(xù)的，或者仍未辦理批準、登記等手續(xù)的，人民法院應當認定該合同未生效；法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標的物所有權及其他物權不能轉移?！彪m然《土地管理法》第四十條規(guī)定“開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用”，但是本條規(guī)定僅是對國有荒地出讓或劃撥的限定，并非對國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓的禁止性規(guī)定，“經(jīng)縣級以上人民政府依法批準”也不是國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同的生效要件。因此，不能以未經(jīng)縣級以上人民政府依法批準或者未取得土地使用權證書認定國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權轉讓合同無效。
從法律效果與社會效果有機統(tǒng)一的辦案目標考量。作為一種新的涉農(nóng)案件類型，在不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的情況下，盡量維持合同效力，不以未辦理相關土地使用權證書或履行批準手續(xù)為由認定合同無效，符合《合同法》、《物權法》及最高人民法院《關于為推進農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》等法律、規(guī)范性文件的精神，有利于維持合同關系穩(wěn)定，促進土地開發(fā)和利用，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。
很累但快樂著！看到當事人的笑容心理特別高興。：做個負責任對得起良心的律師很累！但對得起自己的事業(yè)，當我回憶自己的律師生涯時不會后悔。當事人是律師的上帝。尊重上帝和為上帝服務我心甘情愿?。。?/p>
關注微信“楊永建律師”(微信號)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側二維碼添加關注。
掃描二維碼，關注楊永建律師
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網(wǎng)立場。本文為作者授權法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉載務必注明來源“楊永建律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：楊永建
咨詢電話： 15811286610
我把律師當做事業(yè)而非職業(yè)，我會為之奮斗終生。責任、良心是律師的生命線。欺騙當事人就是欺騙律師自己。
執(zhí)業(yè)律所：楊永建
咨詢電話：15811286610
我把律師當做事業(yè)而非職業(yè)，我會為之奮斗終生。責任、良心是律師的生命線。欺騙當事人就是欺騙律師自己。
使用微信掃描二維碼
關注楊永建律師
