【中文摘要】現(xiàn)行《行政訴訟法》及《若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的行政訴訟起訴期限制度存在許多問(wèn)題，例如起訴期限的設(shè)定不科學(xué)、不合理；起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，雜亂無(wú)章；起訴期限的規(guī)定沒有考慮到訴訟類型不同，其對(duì)起訴期限的要求也不同；沒有處理好行政復(fù)議期限與行政訴訟起訴期限的合理銜接；起訴期限的延緩制度不完善，且無(wú)起訴期限中斷制度；立法邏輯不嚴(yán)密，漏洞多等問(wèn)題。這些問(wèn)題關(guān)系到行政訴訟起訴期限制度的完善和發(fā)展，也與行政相對(duì)人及利害關(guān)系人合法權(quán)益的保護(hù)息息相關(guān)，亟需行政訴訟理論予以回應(yīng)。
【中文關(guān)鍵字】行政訴訟；起訴期限；起算點(diǎn)；復(fù)議期限
【全文】
我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟起訴期限存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了行政訴訟起訴制度的發(fā)展和完善，亟待行政訴訟理論予以回應(yīng)。面對(duì)存在的這些問(wèn)題，本文將進(jìn)行深入地思考和分析，并為行政訴訟起訴期限的修改和完善提出建設(shè)性的立法建議。
一、現(xiàn)行行政訴訟起訴期限存在的問(wèn)題
（一）行政訴訟一般起訴期限和最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定不科學(xué)、不合理
1.行政訴訟一般起訴期限的規(guī)定不科學(xué)、不合理。我國(guó)《行政訴訟法》第38、39條[1]按照行政決定是否經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序，分兩種情況分別規(guī)定了3個(gè)月、15日的一般起訴期限。針對(duì)行政訴訟法規(guī)定的一般起訴期限，本文認(rèn)為存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，按照行政決定是否經(jīng)過(guò)行政復(fù)議分別規(guī)定起訴期限的作法不合理。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作出的復(fù)議行為也是行政行為，同是行政行為為什么要規(guī)定不同的起訴期限呢？第二，該起訴期限偏短，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，“過(guò)多的考慮行政效率的需要，期限太短?！?/p>
2.最長(zhǎng)起訴期限的設(shè)定不科學(xué)、不合理。針對(duì)《若干問(wèn)題的解釋》第41條和第42條分別規(guī)定的2年、20年或5年的最長(zhǎng)起訴期限，本文認(rèn)為該最長(zhǎng)期限的設(shè)定不科學(xué)且不合理。首先，從《若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定來(lái)看，最長(zhǎng)起訴期限之間的關(guān)系是一種并存關(guān)系，并不是包容關(guān)系，這就導(dǎo)致了在同一部法律中多個(gè)最長(zhǎng)起訴期限的并存。最長(zhǎng)起訴期限應(yīng)該只有一個(gè)，如果最長(zhǎng)起訴期限有兩個(gè)或多個(gè)，那就不配稱為最長(zhǎng)起訴期限了。其次，《若干問(wèn)題的解釋》對(duì)不知道行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為內(nèi)容的，規(guī)定最長(zhǎng)起訴期限可以按照具體行政行為是否涉及不動(dòng)產(chǎn)分為20年和5年的起訴期限。這種按照具體行政行為是否涉及不動(dòng)產(chǎn)來(lái)區(qū)分最長(zhǎng)起訴期限的做法并不科學(xué)。因?yàn)椴灰欢ㄉ婕安粍?dòng)產(chǎn)的行政行為都比涉及動(dòng)產(chǎn)或其他事項(xiàng)的行政行為對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)更重要，更迫切。例如，行政機(jī)關(guān)沒收了某人一副價(jià)值上億元的名畫就比沒收某人一棟閑置的三百萬(wàn)的房屋影響更大，造成的權(quán)益損害也大。因此，以具體行政行為是否涉及不動(dòng)產(chǎn)來(lái)進(jìn)行有區(qū)別、有差異的起訴期限的保護(hù)是不科學(xué)的，也是不合理的。最后，20年的最長(zhǎng)保護(hù)期限太長(zhǎng)，使得行政行為的效力遲遲難以穩(wěn)定且也不見得就對(duì)保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利有利。
（二）起算點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，雜亂無(wú)章
我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》及《若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)沒有采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是針對(duì)不同情況采取了不同標(biāo)準(zhǔn)的起算點(diǎn)。我國(guó)《行政訴訟法》及其《若干問(wèn)題的解釋》對(duì)行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的多元化，給人一種雜亂無(wú)章之感覺。行政訴訟法第39條規(guī)定直接提起行政訴訟的應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日算起3個(gè)月；而根據(jù)第38條第2款之規(guī)定，在行政行為經(jīng)過(guò)復(fù)議后，不是從應(yīng)當(dāng)知道作出復(fù)議決定行為之日算起，而是從接收到復(fù)議決定書之日算起15日；對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)沒有告知訴權(quán)或者起訴期限的，根據(jù)《若干問(wèn)題的解釋》第41條之規(guī)定起訴期限的起算點(diǎn)是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)及其起訴期限之日算起；對(duì)于不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，根據(jù)《若干問(wèn)題的解釋》第42條之規(guī)定，起訴期限的起算點(diǎn)應(yīng)從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為之日起計(jì)算；此外，《若干問(wèn)題的解釋》還對(duì)行政不作為的起算點(diǎn)作了規(guī)定，《若干問(wèn)題的解釋》第39條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，起訴期限從該期限屆滿之日起計(jì)算。從上述規(guī)定可以看出，我國(guó)行政訴訟法至少有五個(gè)不同的起訴期限起算點(diǎn)。這么多的起算點(diǎn)雖然有助于解決行政訴訟實(shí)踐中遇到的復(fù)雜問(wèn)題，但卻顯得雜亂無(wú)章，不易于當(dāng)事人掌控和運(yùn)用，況且這么多的起算點(diǎn)并不是解決了行政訴訟實(shí)踐中的所有問(wèn)題。例如，行政機(jī)關(guān)既沒有告知訴權(quán)和起訴期限，也沒有告知行政行為的內(nèi)容，在此種情況下，行政相對(duì)人是按《若干問(wèn)題的解釋》第41條起訴還是第42條起訴？依據(jù)不同的條文起訴會(huì)產(chǎn)生不同的法律效果。
（三）現(xiàn)行起訴期限的規(guī)定沒有考慮到提起的訴訟類型不同，其對(duì)起訴期限的要求也不同
從《行政訴訟法》和《若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)沒有按照行政訴訟類型規(guī)定行政訴訟起訴期限，而是采用“一刀切”的方式，規(guī)定了一個(gè)適用于所有具體行政行為的基本起訴期限。這樣的起訴期限規(guī)定沒有考慮到當(dāng)事人提起訴訟的訴訟類型不同，其對(duì)起訴期限的要求也不同，也沒有考慮到行政行為性質(zhì)的差異。結(jié)果導(dǎo)致了當(dāng)事人提起確認(rèn)違法行為、確認(rèn)無(wú)效行為的訴訟也要遵守起訴期限的荒謬結(jié)論。
（四）沒有處理好復(fù)議期限與起訴期限的合理銜接
行政復(fù)議和行政訴訟是法律賦予行政相對(duì)人和利害關(guān)系人對(duì)行政行為不服進(jìn)行救濟(jì)的兩種法律手段。法律在為當(dāng)事人設(shè)定這兩種手段時(shí)，主要采用了“復(fù)議前置后訴訟”和“或復(fù)議或訴訟”兩種模式。我國(guó)《行政訴訟法》以或復(fù)議或訴訟為原則，以復(fù)議前置后訴訟為例外，也就是說(shuō)，一般情況下當(dāng)事人對(duì)行政行為不服既可以選擇訴訟，也可以選擇復(fù)議，只有在法律、法規(guī)有特別規(guī)定的情況下，當(dāng)事人對(duì)行政行為不服時(shí)，才必須先復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服時(shí)，才能夠提起訴訟，復(fù)議是提起訴訟的必經(jīng)程序，不復(fù)議就不能提起訴訟。但由于法律對(duì)兩種救濟(jì)手段提起復(fù)議、提起訴訟的期限規(guī)定不同、對(duì)兩種救濟(jì)手段之間的銜接做的不好，導(dǎo)致行政訴訟起訴期限存在許多問(wèn)題：第一，在對(duì)行政行為不服既可復(fù)議又可訴訟的案件中，復(fù)議申請(qǐng)被撤回，復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回的情況下，如果還沒有超過(guò)起訴期限，根據(jù)《若干解釋》第35條的規(guī)定，當(dāng)事人是可以起訴，法院應(yīng)當(dāng)受理。但是如果超過(guò)起訴期限，那是否意味著當(dāng)事人不能起訴；第二，行政復(fù)議期限自受理之日開始計(jì)算，如果復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)不予受理，此時(shí)起訴期限的起算點(diǎn)如何確定，假如此時(shí)導(dǎo)致超過(guò)起訴期限，如何處理，法律尚無(wú)規(guī)定；第三，《行政復(fù)議法》規(guī)定在情況復(fù)雜的情況下，復(fù)議期限經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)30日。如果延長(zhǎng)30日后行政機(jī)關(guān)仍沒有作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人的起訴期限從什么時(shí)候起算；第四，在對(duì)行政行為不服既可復(fù)議又可訴訟的案件中，起訴期限屆滿后當(dāng)事人起訴被法院駁回，但當(dāng)事人又通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服，再次又提起訴訟，最后被法院受理，這就導(dǎo)致了兩種救濟(jì)手段之間的矛盾，也為當(dāng)事人鉆法律空子留下了可乘之機(jī)。
（五）起訴期限的延緩制度不完善，且無(wú)起訴期限中斷制度
我國(guó)《行政訴訟法》第40條[2]以及《若干問(wèn)題的解釋》第43條[3]對(duì)行政起訴期限的延緩作了規(guī)定。但該條文規(guī)定的在障礙消除后10日內(nèi)申請(qǐng)延期，期限太短，不利于當(dāng)事人申請(qǐng)起訴期限的延緩；本條也沒有對(duì)申請(qǐng)延期是否采用書面形式作出規(guī)定；沒有對(duì)申請(qǐng)延緩的次數(shù)作出規(guī)定，也沒有對(duì)人民法院拒絕延期的決定規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)的途徑?！度舾蓡?wèn)題的解釋》雖然擴(kuò)大和放寬了申請(qǐng)延期的條件，但對(duì)限制人身自由的決定提起訴訟的，沒有規(guī)定起算點(diǎn)。此外，《行政訴訟法》和《若干問(wèn)題的解釋》都沒有規(guī)定起訴期限中斷制度，這不利于充分保護(hù)起訴人的行政訴權(quán)。
（六）立法邏輯不嚴(yán)密，漏洞太多
我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟起訴期限的相關(guān)條文僅三條，且相對(duì)簡(jiǎn)單，不能應(yīng)對(duì)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展和需要。為了應(yīng)對(duì)行政訴訟實(shí)踐的發(fā)展，行政訴訟的《若干問(wèn)題的解釋》對(duì)此作了補(bǔ)充規(guī)定。但《若干問(wèn)題的解釋》本身邏輯不嚴(yán)密，漏洞較多。例如，《若干問(wèn)題的解釋》第39條對(duì)行政不作為的起訴期限作了補(bǔ)充規(guī)定，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。但是沒有對(duì)行政不作為的起訴期間作出規(guī)定，只規(guī)定了對(duì)不作為行為起訴的起算點(diǎn)，沒有規(guī)定其起訴期限究竟有多長(zhǎng)。再例如，《若干問(wèn)題的解釋》第41條只規(guī)定了沒有告知訴權(quán)或者起訴期限的，起-訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但問(wèn)題是假如行政機(jī)關(guān)告知了訴權(quán)或起訴期限，但告知的起訴期限是錯(cuò)誤的或者有瑕疵的，此時(shí)應(yīng)該認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是告知了還是沒有告知，起訴斯限如何計(jì)算？該條沒有給予明確的回答。
二、行政訴訟起訴期限的修改建議
（一）合理確立行政訴訟的一般起訴期限和最長(zhǎng)起訴期限
1.合理確立行政訴訟的一般起訴期限。行政訴訟法應(yīng)該確定一個(gè)多長(zhǎng)的起訴期限才是合理的、科學(xué)的，才能最大程度地維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，目前尚無(wú)定論。有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟基本起訴期限應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起一年內(nèi)提出。[4]也有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟基本起訴期限應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。[5]本文認(rèn)為，行政訴訟起訴期限規(guī)定為一年有點(diǎn)太長(zhǎng)；維持現(xiàn)在的三個(gè)月起訴期限又有點(diǎn)短。從域外國(guó)家行政訴訟法起訴期限的規(guī)定來(lái)看，一般都有一個(gè)一般的起訴期限，這個(gè)期限長(zhǎng)短不等，但最長(zhǎng)不超過(guò)六個(gè)月。例如，英國(guó)規(guī)定為3個(gè)月[6]；法國(guó)規(guī)定為2個(gè)月[7]；日本規(guī)定為6個(gè)月[8]；韓國(guó)規(guī)定為90日[9]；德國(guó)規(guī)定為1個(gè)月[10]。因此，在設(shè)定行政訴訟起訴期限時(shí)要使當(dāng)事人權(quán)利的最大保護(hù)和行政行為的安定性達(dá)到平衡。行政訴訟基本起訴期限不能太短，至少目前的三個(gè)月期限看來(lái)較短，但也不能太長(zhǎng)。結(jié)合我國(guó)法制實(shí)施現(xiàn)狀和域外國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，將行政訴訟一般起訴期限確定為6個(gè)月是較為適宜的。
2.確立最長(zhǎng)起訴期限制度。行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限應(yīng)該設(shè)立多長(zhǎng)時(shí)間較為適宜？學(xué)界也未能達(dá)成一致。從域外國(guó)家對(duì)行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定來(lái)看一般不超過(guò)三年。例如，日本《行政案件訴訟法》第14條第3款規(guī)定，取消訴訟不得在作出處分或裁決之日算起經(jīng)過(guò)一年之后提起，但有正當(dāng)理由時(shí)并不在此限；再例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第106條第2款規(guī)定，撤銷訴訟，自訴愿決定書送達(dá)后，已逾三年者，不得提起。本文認(rèn)為，行政訴訟起訴期限不同于民事訴訟時(shí)效，行政訴訟的最長(zhǎng)起訴期限不應(yīng)該簡(jiǎn)單地套用民事法規(guī)定的20年最長(zhǎng)訴訟時(shí)效。其長(zhǎng)短的設(shè)定既要考慮到如何促使當(dāng)事人盡快地行使自己的起訴權(quán)利，最大可能的保護(hù)其合法權(quán)益，又要顧及良好公共行政的公共利益所提出的要求?！傲己霉残姓墓怖嫠岢龅囊笫?，對(duì)于公共機(jī)關(guān)有目的地行使權(quán)力作出的決定，除非為實(shí)現(xiàn)利害關(guān)系人的公正絕對(duì)必須，不應(yīng)當(dāng)讓公共機(jī)關(guān)和第三人覺得該決定的法律效力長(zhǎng)期懸而未決。”[11]因此，我們應(yīng)該摒棄目前《若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的2年、20年（涉及不動(dòng)產(chǎn)行政行為）或5年（不涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為）的最長(zhǎng)保護(hù)期限，確立一個(gè)最長(zhǎng)起訴保護(hù)期限即可。此外，20年的保護(hù)期限太長(zhǎng)，并不是說(shuō)保護(hù)期限越長(zhǎng)越對(duì)當(dāng)事人有利。行政訴訟的保護(hù)期限越長(zhǎng)，越容易讓權(quán)利睡眠者睡得更香，更沉醉，越容易錯(cuò)過(guò)訴權(quán)保護(hù)的最佳期限。本文認(rèn)為，在借鑒域外最長(zhǎng)保護(hù)期限的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)法制實(shí)施現(xiàn)狀及民眾法律意識(shí)，我國(guó)的行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限應(yīng)規(guī)定為5年較為適宜。
（二）以行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的權(quán)益保護(hù)為視角，分別設(shè)定行政訴訟起訴起算點(diǎn)
從域外國(guó)家行政訴訟法關(guān)于起算點(diǎn)的規(guī)定來(lái)看，起算點(diǎn)一般是以行政決定送達(dá)后、公布后或者通知后作為行政訴訟起訴期限的起算點(diǎn)，也就是說(shuō)，基本上采用客觀的起訴起算點(diǎn)。本文認(rèn)為，我國(guó)的行政訴訟起訴起算點(diǎn)應(yīng)該以行政行為是否送達(dá)或告知行政相對(duì)人和利害關(guān)系人來(lái)分別構(gòu)建行政訴訟起算點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，除當(dāng)場(chǎng)作出的行政行為以外，都應(yīng)將行政決定送達(dá)或告知行政相對(duì)人，但不一定告知或送達(dá)利害關(guān)系人。因此，對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政訴訟完全可以行政決定送達(dá)之日、通知之日或公布期滿之日作為起訴起算點(diǎn)；對(duì)于利害關(guān)系人如果得到了通知或送達(dá)，同行政相對(duì)人行政訴訟的起訴起算點(diǎn)，反之，以利害關(guān)系人知道其合法權(quán)益受侵犯之日作為起算點(diǎn)。這里的“知道”應(yīng)該是利害關(guān)系人事實(shí)上已經(jīng)知道了其合法權(quán)益被侵害，而不是他應(yīng)該能夠知道。我國(guó)學(xué)者林莉紅認(rèn)為，“行政訴訟法規(guī)定的是‘知道’，而不是‘應(yīng)當(dāng)知道’，對(duì)此應(yīng)該理解為確實(shí)知道，”[12]否則就認(rèn)為其不知道。如果他事實(shí)上不知道行政行為，按照日本學(xué)者藤田宙靖的意思，那就是“如果不知道該處分，那么什么時(shí)候都可以提起訴訟。但是要想徹底解決問(wèn)題，無(wú)論如何超過(guò)作出處分或裁決一年就不能提起訴訟（參照《行政事件訴訟法》第14條第2款，這稱為”除斥期間“）了?！盵13]所以，即使利害關(guān)系人事實(shí)上一直不知道其合法權(quán)益受到侵害，提起訴訟也不能超過(guò)最長(zhǎng)訴訟期限。從域外國(guó)家行政訴訟法規(guī)定來(lái)看，行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限一般以送達(dá)或作出行政決定之日為起算點(diǎn)，例如，日本以作出處分或裁決之日作為起算點(diǎn)；韓國(guó)以下達(dá)處分或裁決的當(dāng)天作為起算點(diǎn)；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)以訴愿決定書送達(dá)后作為起算點(diǎn)。本文認(rèn)為，為了公平地保護(hù)行政相對(duì)人和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益，我國(guó)行政訴訟最長(zhǎng)保護(hù)期限的起算點(diǎn)應(yīng)該以作出行政決定之日做為最長(zhǎng)起訴期限的起算點(diǎn)。
（三）按照行政訴訟類型設(shè)定行政訴訟起訴期限
所謂行政訴訟的類型化，意指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請(qǐng)求救濟(jì)且法院僅在法定的裁判范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)”。[14]從域外國(guó)家對(duì)行政訴訟類型的規(guī)定來(lái)看，并不是對(duì)所有的訴訟類型都規(guī)定了起訴期限。一般主要對(duì)撤銷訴訟、課予義務(wù)訴訟等規(guī)定了起訴期限，而對(duì)無(wú)效行政行為的確認(rèn)之訴等訴訟類型沒有規(guī)定起訴期限。例如，從德國(guó)《行政法院法》第74條[15]之規(guī)定可以看出，在德國(guó)只有撤銷之訴和課予義務(wù)之訴才須遵守起訴期限。其他類型的訴訟不適用任何時(shí)效限制，而受行使權(quán)力遲延之一般原則（thegeneralprinciplesofLaches）的約束。再例如，在日本，“無(wú)效等確認(rèn)訴訟沒有起訴期限的制約，即使在根據(jù)法律設(shè)置了不服申訴前置的情況下，也可以不經(jīng)不服申訴而直接提起。”[16]“關(guān)于起訴期間的規(guī)定，不適用其他抗告訴訟，這是理所當(dāng)然的。首先確認(rèn)不作為違法的訴訟，本來(lái)是在沒有行政處分時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題。附義務(wù)的訴訟也與禁止訴訟一樣。而確認(rèn)無(wú)效訴訟應(yīng)該不受起訴期間的限制，什么時(shí)候都可以提起的抗告訴訟正是這種訴訟的本來(lái)意義?！盵17]本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)改變目前對(duì)行政訴訟起訴期限的“一攬子”立法規(guī)定，而應(yīng)該按照行政訴訟類型有區(qū)別的對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。也就是說(shuō)，當(dāng)事人對(duì)有些訴訟類型的提起需要起訴期限的限制，而對(duì)有些訴訟類型的提起并不需要起訴期限的限制。借鑒域外國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，在我國(guó)對(duì)撤銷訴訟、課予義務(wù)之訴應(yīng)該規(guī)定起訴期限，借以督促當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利，快速穩(wěn)定行政法律關(guān)系。對(duì)于確認(rèn)行政行為無(wú)效之訴、確認(rèn)行政行為違法之訴等訴訟類型不宜規(guī)定起訴期限之限制，當(dāng)事人應(yīng)該隨時(shí)都可以行使其行政訴權(quán)。
（四）合理銜接行政復(fù)議期限與行政訴訟起訴期限
對(duì)于行政復(fù)議期限與起訴期限交錯(cuò)、銜接存在的諸問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)從以下五個(gè)方面予以完善：第一，既然行政復(fù)議決定也是行政決定，那么當(dāng)事人對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議后的復(fù)議決定不服，提起訴訟的，起訴期限應(yīng)該與不經(jīng)過(guò)復(fù)議的行政決定的起訴期限相同。域外的德國(guó)、日本和韓國(guó)對(duì)行政裁決（行政復(fù)議決定）和行政處分也實(shí)行同一的起訴期限制度。因此，無(wú)論行政決定是否經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序，提起訴訟的起訴期限應(yīng)該相同。第二，在復(fù)議訴訟選擇型案件中，當(dāng)事人在選擇了訴訟而放棄復(fù)議的情況下，因超過(guò)起訴時(shí)限，卻又重新選擇了復(fù)議，在行政復(fù)議后，對(duì)復(fù)議決定不服，又因?yàn)闆]有超過(guò)起訴期限而向法院起訴，由此導(dǎo)致的鉆法律空子的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于此類情況，解決方法有二：一種是將少于3個(gè)月的起訴期限，一律規(guī)定為3個(gè)月，做到對(duì)公民訴權(quán)的全面保護(hù)；另一種是法律直接規(guī)定“因選擇訴訟而起訴又超過(guò)期限被駁回的一律不得復(fù)議?！盵18]本文認(rèn)為，該學(xué)者提出的兩種解決方法有待商榷。首先，將少于3個(gè)月的起訴期限，一律規(guī)定為3個(gè)月，沒有考慮到實(shí)踐中各種復(fù)雜情況，并不能從根本上解決問(wèn)題。其次，因選擇訴訟而起訴又超過(guò)期限被駁回的一律不得復(fù)議，剝奪了當(dāng)事人的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)。因此，當(dāng)事人選擇訴訟而起訴又超過(guò)期限被駁回的可以申請(qǐng)復(fù)議，但一律不得提起訴訟。第三，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期限延緩的30日內(nèi)仍沒有作出復(fù)議決定的，行政相對(duì)人的起訴期限應(yīng)從30日延緩期滿之日作為起算點(diǎn)。第四，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)不予受理的，申請(qǐng)人若不服復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，那么起訴起算點(diǎn)應(yīng)從收到不予受理通知書之日起計(jì)算。第五，申請(qǐng)復(fù)議可導(dǎo)致起訴期限中斷，無(wú)論復(fù)議申請(qǐng)是否撤回或者不予受理。
（五）完善起訴期限的延緩制度，并增設(shè)起訴期限中斷制度
1.完善起訴期限的延緩制度。世界大多數(shù)國(guó)家的法律對(duì)行政訴訟起訴期限的延緩作了規(guī)定，例如，在德國(guó)，“在法律規(guī)定的時(shí)效之內(nèi)，如果原告未向法院起訴而本人并無(wú)任何過(guò)錯(cuò)，行政法院可以受理一個(gè)遲延的訴訟。在這種情況下，原告提起訴訟必須在障礙消除后兩個(gè)星期之內(nèi)，在提起訴訟時(shí)同時(shí)申請(qǐng)受理遲延起訴?！S可遲延起訴的決定是最終決定。但是，拒絕許可遲延起訴的決定，如同該案件可能被上訴或變更一樣，應(yīng)當(dāng)服從于上訴法院或變更法院之決定。”[19]再例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第91條第3項(xiàng)規(guī)定，因天災(zāi)或其他不應(yīng)歸責(zé)于己之事由，致遲誤起訴之不變期間者，依行政訴訟法第91條第1項(xiàng)，得于其原因消減后1個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)“回復(fù)原狀”，補(bǔ)行起訴。此一回復(fù)原狀之期間，不得伸長(zhǎng)或縮短，故亦為不變期間。此外，法國(guó)、韓國(guó)、英國(guó)等國(guó)家也對(duì)起訴期限的延長(zhǎng)作了相關(guān)的規(guī)定。針對(duì)我國(guó)起訴期限的延緩存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上從以下方面予以完善：第一，應(yīng)該將在障礙消除后的十日內(nèi)申請(qǐng)延緩期限修改為在障礙消除后30日內(nèi)申請(qǐng)延緩期限，如果延誤的不變期間少于30日的，在相等的日數(shù)內(nèi)，申請(qǐng)延緩期限。遲誤法定起訴期間已超過(guò)五年的，不得申請(qǐng)延緩期限。第二，應(yīng)該規(guī)定向法院申請(qǐng)延緩期限僅能實(shí)施一次。而且，這種延緩應(yīng)該是順延，把因法定事由而耽誤的期限補(bǔ)足，而不是重新計(jì)算起訴期限。第三，向法院申請(qǐng)期限延緩必須采用書面形式。第四，允許行政相對(duì)人或利害關(guān)系人對(duì)人民法院拒絕許可遲延起訴的決定可以上訴。也就是說(shuō)，如果行政相對(duì)人或利害關(guān)系人向法院提出許可遲延起訴的申請(qǐng)，法院許可遲延起訴，那么許可遲延起訴的決定是最終決定。但是，法院如果拒絕許可遲延起訴的決定，那么當(dāng)事人可以上訴，下級(jí)法院應(yīng)當(dāng)服從于上訴法院或變更法院之決定。
2.增設(shè)起訴中斷制度。起訴期限中斷制度是起訴期限進(jìn)行中，由于發(fā)生了法定事由阻礙了起訴期限的進(jìn)行，致使已經(jīng)過(guò)的期間統(tǒng)歸無(wú)效，待該法定事由消除后重新計(jì)算起訴期限的時(shí)效制度。[20]在行政訴訟中是否應(yīng)設(shè)立起訴期限中段制度，學(xué)界分歧較大。一種觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)該設(shè)立起訴期限中斷制度；[21]另一種觀點(diǎn)則贊成在行政訴訟中設(shè)立行政訴訟起訴期限中斷制度。[22]本文認(rèn)為，行政訴訟中可以設(shè)立訴訟起訴期限中斷制度，而且也有必要設(shè)立起訴期限中斷制度。我們不能因?yàn)橹袛嘀贫仁敲穹ㄉ系闹贫染驼J(rèn)為其不能適用于行政訴訟領(lǐng)域，起訴期伺在某種程度上與訴訟時(shí)效是一致的。民法上設(shè)立中斷制度是為了更好地保護(hù)一方主體免受他方主體的侵害，盡力不讓其錯(cuò)過(guò)起訴期限。在行政法領(lǐng)域，行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人要面臨強(qiáng)大的“利維坦”的侵害，這種侵害可能比民事法中的侵害更嚴(yán)重，對(duì)相對(duì)人的損害更大，如若不采取有效的措施予以保護(hù)，將顯失公平和正義。行政起訴期限中斷制度可以給積極行使權(quán)利的人放寬起訴期限的限制，以保證其充分行使行政訴權(quán)。關(guān)于構(gòu)成起訴期限中斷的事由，本文認(rèn)為主要有：行政相對(duì)人或利害關(guān)系人提起訴訟；行政相對(duì)人或利害關(guān)系人向國(guó)家機(jī)關(guān)主張權(quán)利尋求救濟(jì)；行政主體同意履行義務(wù)或承認(rèn)某種事實(shí)存在。起訴期限的中斷只適用于一般的起訴期限，而不適用5年的最長(zhǎng)起訴期限，因?yàn)樽铋L(zhǎng)的起訴期限是絕對(duì)不變期間。
（六）其他特殊情況下起算點(diǎn)、起訴期限的規(guī)定
1.行政機(jī)關(guān)沒有告知救濟(jì)或告知救濟(jì)有瑕疵時(shí)的起訴期限。關(guān)于行政機(jī)關(guān)沒有告知救濟(jì)途徑和救濟(jì)期限時(shí)的處理辦法，我們可以借鑒法國(guó)對(duì)此類情形的處理經(jīng)驗(yàn)?！胺▏?guó)自1983年11月28日的政令以來(lái)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在通知中注明期限和尋求救濟(jì)的途徑。否則期限將不起算?！盵23]在我國(guó)，最高人民法院行政庭認(rèn)為：法律要求完整的具體行政行為應(yīng)包括具體行政行為的內(nèi)容、時(shí)間及相對(duì)人的訴權(quán)和起訴期限，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限。[24]因此，一個(gè)完整的行政決定是應(yīng)該包括行政訴權(quán)和起訴期限內(nèi)容，告知行政相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限是行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，沒有告知錯(cuò)誤在行政機(jī)關(guān)，起訴期限將不起算。但行政機(jī)關(guān)可以事后補(bǔ)充通知訴權(quán)和期限，補(bǔ)充通知到達(dá)后起訴期限開始起算。關(guān)于行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤告知起訴期限的情況。執(zhí)法實(shí)踐中的做法不一：有的一律按告知期限計(jì)算；有的視為沒有告知，按若干解釋“最長(zhǎng)不超過(guò)2年”計(jì)算；有的分別計(jì)算，告知期限短于法定期限的，按法定期限計(jì)算，長(zhǎng)于法定期限的，按告知期限計(jì)算。[25]有學(xué)者認(rèn)為告知期限應(yīng)該理解為法定的期限，這才符合立法原意，隨便告知一個(gè)期限是法律不允許的。告知期限短于法定期限，錯(cuò)誤不在原告，故至少應(yīng)延緩3個(gè)月。[26]本文也認(rèn)為，告知期限應(yīng)該是法定的起訴期限，隨便告訴一個(gè)期限是法律不允許的。但是如果行政機(jī)關(guān)事后作了更正，那么在更正通知到達(dá)后起訴期限開始計(jì)算。如果行政機(jī)關(guān)沒有更正，致使遲誤行政訴訟期間的，申請(qǐng)人可以申請(qǐng)延緩期限。
2.對(duì)于先前同主體同行為性質(zhì)的已決案件，能否作為認(rèn)定后一案件中相對(duì)人已經(jīng)知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限。有學(xué)者認(rèn)為可以作為后一案件中已經(jīng)知道訴權(quán)或起訴期限，只不過(guò)對(duì)這種推理確定的“知道或者應(yīng)該知道”，應(yīng)該有一個(gè)限制，至少是同主體（同一原被告）、同性質(zhì)的行為、同一法院、不可過(guò)分夸大。[27]本文認(rèn)為，在目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)不依法行政，尤其是不依行政程序法行政的情況較多、較嚴(yán)重的情況下，不能以在前案件中已經(jīng)告知訴權(quán)或起訴期限而由此推定在后一個(gè)案件中的當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限。否則，有放縱行政違法行為之嫌疑，也不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。如果行政機(jī)關(guān)在后一案件中沒有告知訴權(quán)或起訴期限，就視為未為救濟(jì)之告知。起訴期限的處理同上述1的處理辦法。
3.人身自由受到限制的起訴期限。對(duì)限制人身自由的強(qiáng)制措施不服的當(dāng)事人，一般情況下因人身自由已經(jīng)受到限制而無(wú)法及時(shí)行使訴訟權(quán)利，因此應(yīng)該給予特殊的起訴期限保護(hù)。我國(guó)《若干問(wèn)題的解釋》第43條規(guī)定，“因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)?！庇袑W(xué)者把該條解釋為，“起訴人被限制人身自由而不能起訴的，被限制人身自由的時(shí)間段在起訴期間中予以扣除，在扣除被限制人身自由的時(shí)間后，仍超過(guò)起訴期限的，法院不予受理。……若起訴人被限制人身自由，仍有條件委托代理人提起訴訟，并且可以出庭參加訴訟的話，則不在此條規(guī)定的情形之列?！盵28]本文認(rèn)為上述觀點(diǎn)值得商榷。首先，行政機(jī)關(guān)作出限制人身自由的行政決定送達(dá)當(dāng)事人后一直沒有執(zhí)行，等到起訴期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)又對(duì)當(dāng)事人按照該行政決定限制了當(dāng)事人的自由，此時(shí)，按照該學(xué)者的觀點(diǎn)，起訴人已經(jīng)超過(guò)起訴期限法院不予受理。其次，起訴人被限制人身自由，即使其有條件委托代理人，能出庭參加訴訟，但問(wèn)題是起訴人此時(shí)身陷囹圄，害怕起訴失敗后遭打擊報(bào)復(fù)、心里膽怯等原因，他是不愿意在此時(shí)此刻提起訴訟，而是情愿等到離開這個(gè)是非之地之后，再采取訴訟尋求救濟(jì)。那么，針對(duì)此種情況被限制人身自由的時(shí)間不予扣除，恐怕有失公允。因此，本文認(rèn)為，不服限制人身自由的起訴期限不論何種情況，其起訴期限都應(yīng)該從當(dāng)事人真正地、實(shí)際地恢復(fù)人身自由時(shí)起計(jì)算，起訴期限不超過(guò)6個(gè)月。
4.行政不作為的起算點(diǎn)、起訴期限。我國(guó)《行政訴訟法》沒有對(duì)行政不作為的起算點(diǎn)、起訴期限問(wèn)題作出規(guī)定，行政訴訟法《若干問(wèn)題的解釋》第39條對(duì)此作了補(bǔ)充規(guī)定，但很不完善。我們認(rèn)為，就行政不作為的訴訟來(lái)說(shuō)，針對(duì)不同情況應(yīng)該確定不同的起訴起算點(diǎn)和起訴期限。第一，公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對(duì)其履行期限有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起在上述規(guī)范性文件所規(guī)定的期限內(nèi)不履行的，公民、法人或其他組織可以在該期限屆滿之日起提起訴訟，起訴期限為6個(gè)月。第二，公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)履行職責(zé)的期限有不同規(guī)定的，按照上位法優(yōu)于下位法的原則確定履行職責(zé)的期限，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起在該規(guī)范性文件所規(guī)定的期限內(nèi)不履行的，公民、法人或其他組織可以在該期限屆滿之日起提起訴訟，起訴期限為6個(gè)月。但是，如果下位法所規(guī)定的履行職責(zé)的期限短于上位法所規(guī)定的期限，應(yīng)該優(yōu)先適用下位法所規(guī)定的履行期限。第三，公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，其他法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對(duì)履行職責(zé)的期限沒有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或其他組織可以在60日期滿之日期提起訴訟，起訴期限為6個(gè)月。第四，公民、法人或其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)或者其它權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，可以隨時(shí)起訴，不受上述的起算點(diǎn)限制。
【注釋】
[1]《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定，申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)提起訴訟，或復(fù)議機(jī)關(guān)不做決定的，在復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)提起訴訟。法律另有規(guī)定除外。第39條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。
[2]《行政訴訟法》第40條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請(qǐng)延緩期限，由人民法院決定?！?/p>
[3]《若干問(wèn)題的解釋》第3條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)?！?/p>
[4]馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善一〈行政訴訟法〉修改建議稿及理由說(shuō)明書》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第273頁(yè)。
[5]胡建淼：《行政訴訟法修改研究》，浙江大學(xué)出版社2007年版，第334頁(yè)。
[6]英國(guó)司法審查規(guī)則（英國(guó)最高法院第53號(hào)令頒布）第4條規(guī)定了申請(qǐng)救濟(jì)的期限，司法審查申請(qǐng)應(yīng)自申請(qǐng)?jiān)蚴状纬霈F(xiàn)之日起3個(gè)月內(nèi)及時(shí)提出，除非法院認(rèn)為有適當(dāng)?shù)睦碛蓱?yīng)延長(zhǎng)申請(qǐng)期限。
[7]法國(guó)《最高行政法院組織法令》第49條規(guī)定，除法律有相反規(guī)定外，對(duì)一個(gè)機(jī)關(guān)的決定向最高行政法院的申訴或起訴或向最高行政法院上訴必須在2個(gè)月內(nèi)提出；此期限從被訴的決定公布之日起算，若該決定須通知或送達(dá)，則從通知或送達(dá)之日起算。
[8]日本《行政案件訴訟法》第14條規(guī)定：提起訴訟期限，取消訴訟必須在已知作出處分或裁決之日起六個(gè)月之內(nèi)提起。
[9]韓國(guó)《行政訴訟法》第20條第1項(xiàng)規(guī)定，撤銷訴訟要在得知進(jìn)行處分等的當(dāng)日或接到行政審判裁決書的當(dāng)日起90日內(nèi)提起。
[10]根據(jù)德國(guó)《行政法院法》第74條規(guī)定：提起訴訟（起訴期限）：（1）撤銷之訴須在異議裁決送達(dá)后一個(gè)月之內(nèi)提起。依據(jù)第68條無(wú)需異議裁決時(shí)，須在具體行政行為公布后一個(gè)月內(nèi)提起訴訟。（2）申請(qǐng)作出行政行為被拒絕的，對(duì)課予義務(wù)之訴準(zhǔn)用第1款之規(guī)定。
[11][英]彼得·萊蘭，戈登·安東尼：《英國(guó)行政法教科書》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第528頁(yè)。
[12]林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2003年第2次修訂，第166頁(yè)。
[13][日]藤田宙靖：《日本行政法入門》，楊桐譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第160頁(yè)。
[14]蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版公司2000年版，第170頁(yè)。
[15]根據(jù)德國(guó)《行政法院法》第74條規(guī)定：提起訴訟（起訴期限）：（1）撤銷之訴須在異議裁決送達(dá)后一個(gè)月之內(nèi)提起。依據(jù)第68條無(wú)需異議裁決時(shí)，須在具體行政行為公布后一個(gè)月內(nèi)提起訴訟。（2）申請(qǐng)作出行政行為被拒絕的，對(duì)課予義務(wù)之訴準(zhǔn)用第1款之規(guī)定。
[16][日]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年第6版，第181頁(yè)。
[17][日]藤田宙靖：《日本行政法入門》，楊桐譯，中國(guó)法制出版社2012年版，第160頁(yè)。
[18]張弘：《行政訴訟起訴期限研究》，載《法學(xué)》2004年第2期。
[19][印度]MP賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第220—221頁(yè)。
[20]郝麗娜：《行政訴訟起訴期限中斷制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第8頁(yè)。
[21]吳佩周：《論行政起訴期限》，載《杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期；趙清林：《論我國(guó)行政訴訟起訴期限的立法完善》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期。
[22]易軍：《行政起訴期限制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第6期；王曉華：《行政訴訟時(shí)效若干問(wèn)題研究》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第5期；尤春媛、郭文清：《我國(guó)行政時(shí)效制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。
[23][法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國(guó)行政法》，廖坤明、周潔譯，國(guó)家行政學(xué)院出版社2002年版，第274頁(yè)。
[24]最高人民法院行政庭編：《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》釋義，中國(guó)城市出版社2000年版，第79頁(yè)。
[25]李軒：《試析行政訴訟時(shí)效及其適用》，載《行政法學(xué)研究》2000年第1期。
[26]張弘：《行政訴訟起訴期限研究》，載《法學(xué)》2004年第2期。
[27]同前引[27]。
[28]甘文：《行政訴訟法〈若干問(wèn)題的解釋〉之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)和問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第121頁(yè)。
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