我國《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告?！睆姆l中可以看出，復議機關(guān)維持原具體行政行為時，當事人不服提起行政訴訟的被告只能是作出原具體行政行為的行政機關(guān)，而不能是作出維持決定的復議機關(guān)。復議機關(guān)維持原具體行政行為時，行政訴訟法“單一性被告”的設置原則，從根本上否定了原告人選擇以復議機關(guān)為被告對復議決定提起訴訟的權(quán)利。
行政訴訟法“單一性被告”的設置原則的理論基礎在于：一是復議機關(guān)維持原具體行政行為時，復議決定并沒有改變原具體行政行為的實質(zhì)內(nèi)容，對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生實質(zhì)影響和制約的仍然是原具體行政行為；二是當事人不服對違法的原具體行政行為提起訴訟就能從根本上解決實際問題，沒有必要對復議機關(guān)的維持決定提起訴訟。
當復議決定維持原具體行政行為時，行政訴訟法“單一性被告”的設置原則卻忽落了以下兩種情況：
一是行政訴訟和行政復議作為當事人對原具體行政行為不服尋求權(quán)利救濟的兩種途徑，其功能雖有重合卻并不完全相同?！缎姓V訟法》第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！笨梢娦姓V訟只審查具體行政行為的合法性，而不審查其合理性，對合法但存在著合理性問題的具體行政行為，當事人提起行政訴訟其合理性問題將不能得到解決。而我國《行政復議法》第一條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢娦姓妥h不僅審查具體行政行為的合法性，而且審查其合理性，對合法但存在著合理性問題的具體行政行為，當事人只有提起行政復議才能解決其合理問題。因此，當事人要解決合法但存在著合理性問題的具體行政行為，也只有以復議機關(guān)為被告對維持原具體行政行為的復議決定提起訴訟，要求復議機關(guān)重新復議，才能從根本上解決實質(zhì)問題。
二是司法實踐中，一些復議機關(guān)為了不當被告，鉆法律的漏洞，對違法的或不當?shù)木唧w行政行為也不負責任的一律維持，使復議程序流于形式，不能真正發(fā)揮復議程序應有的作用，既侵害了行政相對人或行政利害關(guān)系人通過行政復議尋求權(quán)利救濟的權(quán)利，又對當事人造成政府機關(guān)“官官相護”的錯覺，極大損害了政府機關(guān)的形象和威信。因此，為了避免復議機關(guān)規(guī)避法律，監(jiān)督復議機關(guān)依法正確的行使法律賦予的復議權(quán)，保障公民、法人和其他組織通過行政復議尋求權(quán)利救濟的權(quán)利，即使復議決定維持了原具體行政行為，也應允許當事人以復議機關(guān)為被告對復議決定提起行政訴訟。
因此，建議修改《行政訴訟法》第二十五條第二款的規(guī)定，取消復議決定維持原具體行政行為時“單一性被告”的設置原則，而賦予當事人在復議機關(guān)維持原具體行政行為時，選擇以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告對原具體行政行為提起訴訟或者是以復議機關(guān)為被告對復議決定提起訴訟的自由選擇的權(quán)利。這種“選擇性被告”的設置原則，既能解決上文中所述的實際問題，又充分體現(xiàn)了當事人的意思自治，既符合法理又是切實可行的。當事人如果選擇以復議機關(guān)為被告，人民法院經(jīng)審查，認為具體行政行為合法但存在著合理性問題，可以撤銷復議決定，責令復議機關(guān)重新復議。
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