想要探尋PPP項(xiàng)目簽約率低，涉及區(qū)域、行業(yè)冷熱不均以及民企對(duì)此反映不熱衷等一系列現(xiàn)象的背后原因，還要從項(xiàng)目的實(shí)踐操作上尋找。由于每個(gè)PPP項(xiàng)目都站在不同的地方政府政策、不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的對(duì)接政府部門等層面，它們都有其自身的特點(diǎn)，實(shí)施方案也需要量體裁衣，相應(yīng)地遇到的問題也會(huì)有所不同。例如以往PPP失敗的項(xiàng)目中，匯津長(zhǎng)春污水處理工程是因?yàn)檎咦儎?dòng)迫使政府贖回項(xiàng)目，杭州灣跨海大橋是因?yàn)閷?shí)際收益遠(yuǎn)低于可研預(yù)期，而天津雙港垃圾焚燒發(fā)電工程是由政府缺位與民眾抵觸而不得不半途而廢。從以下三個(gè)具有代表性與典型意義的PPP項(xiàng)目案例，不難一窺許多社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)敬而遠(yuǎn)之的原因。
項(xiàng)目推進(jìn)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)
以A市水利工程項(xiàng)目為例。項(xiàng)目由引水工程和水系治理工程兩部分組成。總投資97600萬元，其中引水工程投資32700萬元，水系治理工程投資64900萬元。為了提高水利工程管理效率，減少政府財(cái)政支出，當(dāng)?shù)厥姓疀Q定采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目采用BOT模式。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)A市水利工程，特許經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司將水利工程項(xiàng)目無償移交給A市政府。項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為政府方30%、社會(huì)資本方70%。
這個(gè)項(xiàng)目中遇到的最主要問題是，項(xiàng)目急于開工，而PPP流程處在停滯狀態(tài)。項(xiàng)目在八月初進(jìn)場(chǎng)，A市城投公司是該項(xiàng)目的實(shí)施主體，由于該項(xiàng)目投資大、時(shí)間緊，市領(lǐng)導(dǎo)也多次催促盡早將項(xiàng)目落實(shí)到位。但現(xiàn)實(shí)情況是，第三方咨詢機(jī)構(gòu)配合市城投公司將《兩評(píng)報(bào)告》編制完成，并上報(bào)到市財(cái)政局。財(cái)政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人以項(xiàng)目收益率過高、財(cái)政支付壓力大等問題為由，對(duì)上報(bào)的方案遲遲不批。為了項(xiàng)目的進(jìn)度不受影響，A市城投公司將項(xiàng)目的引水工程部分進(jìn)行公開招標(biāo)，讓這部分工程先開工。
在這個(gè)項(xiàng)目中，市領(lǐng)導(dǎo)催促項(xiàng)目盡快落實(shí)到位，而財(cái)政局卻對(duì)此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。更有甚至者，一些PPP項(xiàng)目會(huì)跨越五、六個(gè)部門，這時(shí)再自家各掃門前雪，那么項(xiàng)目將寸步難行。因此，如果項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)使項(xiàng)目面臨停滯風(fēng)險(xiǎn)，也使得一寸光陰一寸金的社會(huì)資本不敢輕易在PPP項(xiàng)目上圈地。
PPP具體操作實(shí)施復(fù)雜
以浙江省B市污水處理項(xiàng)目為例。項(xiàng)目所涉及的污水設(shè)施包括，已運(yùn)營(yíng)和已建成污水處理廠4座、再生水廠1座、污泥處理廠1座、污水泵站27座;已建設(shè)和擬建設(shè)的污水處理廠4座，新建配套管網(wǎng)工程2項(xiàng)，泵站改造工程1項(xiàng)。當(dāng)?shù)卣疀Q定用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目采用TOT+BOT模式運(yùn)作。這屬于污水行業(yè)內(nèi)較為成熟的運(yùn)作方式，但由于項(xiàng)目類型等因素的復(fù)雜性，越來越多的問題隨著工作的不斷深入而暴露出來。
這個(gè)項(xiàng)目中所涉及的關(guān)鍵問題不少，首先是存量資產(chǎn)的處置。如目前市內(nèi)已有的4座污水處理廠、1座再生水廠、1座污泥處理廠和27座污水泵站，還有泵站間的污水管網(wǎng)。相關(guān)方對(duì)泵站間管網(wǎng)的資產(chǎn)清理和產(chǎn)權(quán)所有情況進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些管網(wǎng)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，分別歸屬于各區(qū)縣相關(guān)部門管理。經(jīng)過廣泛調(diào)研確認(rèn)，并不將其考慮到該項(xiàng)目運(yùn)作范圍內(nèi)，但是將通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的條件設(shè)置，留下解決方案以便在未來時(shí)機(jī)成熟時(shí)實(shí)施。
其次，新建項(xiàng)目的報(bào)價(jià)問題。考慮到新建項(xiàng)目在建設(shè)完成正式運(yùn)營(yíng)后需要進(jìn)行污水價(jià)格的調(diào)整，相關(guān)方在合同中設(shè)定了相關(guān)條款，以避免政府方與項(xiàng)目公司在未來新建項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)時(shí)，無法就投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)協(xié)商達(dá)成一致。
還有新建項(xiàng)目的建設(shè)問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)”;《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，可以不進(jìn)行招標(biāo)。而該項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式，因此在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中規(guī)定中標(biāo)的投資人將根據(jù)適用法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式選擇施工承包商負(fù)責(zé)具體建設(shè)。
在該項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中涉及許多細(xì)節(jié)性問題，像存量項(xiàng)目邊界的確定、新建項(xiàng)目上的報(bào)價(jià)問題、采購(gòu)方式的確定等，這一系列的具體問題在我國(guó)出臺(tái)的政策中并沒有涉及，目前的政策一般沒有具體的實(shí)施細(xì)則，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我國(guó)真正興起也就兩年多時(shí)間，是個(gè)新鮮事物，成熟可參考的案例并不多。因此，當(dāng)項(xiàng)目變得無法可依、沒有慣例可循的時(shí)候，問題自然也將一個(gè)接一個(gè)地蹦出來，這樣不確定性風(fēng)險(xiǎn)加大，給潛在的社會(huì)資本所帶來的機(jī)會(huì)成本也會(huì)增加。
相關(guān)法律效力有所欠缺
以C市軌道交通工程項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目涉及24座車站，即22座地下站，2座高架站的建設(shè)，項(xiàng)目總投資約為217億元。當(dāng)?shù)卣疀Q定采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目由C市城投集團(tuán)作為市政府授權(quán)的項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)和移交等工作，具體包括編制實(shí)施方案、選擇確定社會(huì)投資人、代表政府簽署PPP項(xiàng)目合同、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等相關(guān)法律文件。
而外界對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目的爭(zhēng)論點(diǎn)在：C市城投集團(tuán)是否能做項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。在查找法律依據(jù)時(shí)，相關(guān)方發(fā)現(xiàn)起碼有兩個(gè)版本：財(cái)政部認(rèn)為實(shí)施機(jī)構(gòu)必須是政府的職能部門或者是行業(yè)的主管單位，也就是說必須是行政主體;而發(fā)改委則認(rèn)為只要是地方政府授權(quán)的單位就可以了，至于單位的性質(zhì)，是行政單位還是企業(yè)法人，是沒有區(qū)別的。這可真是公說公有理，婆說婆有理。
事實(shí)上，這兩個(gè)規(guī)范PPP項(xiàng)目的文件指引都不是以明確的法律或者法規(guī)的形式出現(xiàn)的，而是政策性文件。這兩者之間的區(qū)別比較大。政策性文件是沒有法律效力存在的，它只相當(dāng)于一個(gè)指導(dǎo)性文件。也就是說，假如相關(guān)方在PPP合同里面違背了這個(gè)政策性文件的哪條規(guī)定，不能說合同里的這一條就是無效的。因?yàn)閺姆蓪用鎭碇v，只有當(dāng)合同中的條款違反了法律與法規(guī)的強(qiáng)制性條款時(shí)，才能稱其為無效。所以，在PPP項(xiàng)目的具體操作中經(jīng)常會(huì)遇到明明有政策文件可依，卻還是這樣做可以、那樣做也可以的現(xiàn)象，這就需要加強(qiáng)PPP制度設(shè)計(jì)，以立法的形式出現(xiàn)。
小貼士：PPP三種運(yùn)營(yíng)路徑
政府購(gòu)買指的是能夠明確政府購(gòu)買的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所支付的費(fèi)用;
使用者購(gòu)買指的是能夠明確使用者(公眾)，在使用產(chǎn)品的過程中需要付費(fèi)的部分，如門票、水費(fèi)、高速收費(fèi)等;
可行性缺口補(bǔ)助是由于項(xiàng)目并非明確的政府購(gòu)買服務(wù)，而采取使用者付費(fèi)不足以滿足合理收益，所采用的一種折衷的選擇，政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)缺口部分，使項(xiàng)目“可行”。在我國(guó)實(shí)踐中，可行性缺口補(bǔ)助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。
三種付費(fèi)方式之間并沒有沖突，特別是對(duì)一些綜合類項(xiàng)目，如區(qū)域開發(fā)，可能對(duì)不同部分采取不同的付費(fèi)方式。
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