想要探尋PPP項目簽約率低，涉及區(qū)域、行業(yè)冷熱不均以及民企對此反映不熱衷等一系列現(xiàn)象的背后原因，還要從項目的實踐操作上尋找。由于每個PPP項目都站在不同的地方政府政策、不同的行業(yè)領(lǐng)域、不同的對接政府部門等層面，它們都有其自身的特點，實施方案也需要量體裁衣，相應(yīng)地遇到的問題也會有所不同。例如以往PPP失敗的項目中，匯津長春污水處理工程是因為政策變動迫使政府贖回項目，杭州灣跨海大橋是因為實際收益遠低于可研預(yù)期，而天津雙港垃圾焚燒發(fā)電工程是由政府缺位與民眾抵觸而不得不半途而廢。從以下三個具有代表性與典型意義的PPP項目案例，不難一窺許多社會資本對PPP項敬而遠之的原因。
項目推進缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)
以A市水利工程項目為例。項目由引水工程和水系治理工程兩部分組成?？偼顿Y97600萬元，其中引水工程投資32700萬元，水系治理工程投資64900萬元。為了提高水利工程管理效率，減少政府財政支出，當(dāng)?shù)厥姓疀Q定采用PPP模式進行建設(shè)運營。項目采用BOT模式。由項目公司負責(zé)投融資、建設(shè)、運營、維護A市水利工程，特許經(jīng)營期滿，項目公司將水利工程項目無償移交給A市政府。項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為政府方30%、社會資本方70%。
這個項目中遇到的最主要問題是，項目急于開工，而PPP流程處在停滯狀態(tài)。項目在八月初進場，A市城投公司是該項目的實施主體，由于該項目投資大、時間緊，市領(lǐng)導(dǎo)也多次催促盡早將項目落實到位。但現(xiàn)實情況是，第三方咨詢機構(gòu)配合市城投公司將《兩評報告》編制完成，并上報到市財政局。財政局的相關(guān)負責(zé)人以項目收益率過高、財政支付壓力大等問題為由，對上報的方案遲遲不批。為了項目的進度不受影響，A市城投公司將項目的引水工程部分進行公開招標(biāo)，讓這部分工程先開工。
在這個項目中，市領(lǐng)導(dǎo)催促項目盡快落實到位，而財政局卻對此一直不批復(fù)，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項目的推進。更有甚至者，一些PPP項目會跨越五、六個部門，這時再自家各掃門前雪，那么項目將寸步難行。因此，如果項目實施過程中缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)機制，會使項目面臨停滯風(fēng)險，也使得一寸光陰一寸金的社會資本不敢輕易在PPP項目上圈地。
PPP具體操作實施復(fù)雜
以浙江省B市污水處理項目為例。項目所涉及的污水設(shè)施包括，已運營和已建成污水處理廠4座、再生水廠1座、污泥處理廠1座、污水泵站27座;已建設(shè)和擬建設(shè)的污水處理廠4座，新建配套管網(wǎng)工程2項，泵站改造工程1項。當(dāng)?shù)卣疀Q定用PPP模式進行建設(shè)運營，項目采用TOT+BOT模式運作。這屬于污水行業(yè)內(nèi)較為成熟的運作方式，但由于項目類型等因素的復(fù)雜性，越來越多的問題隨著工作的不斷深入而暴露出來。
這個項目中所涉及的關(guān)鍵問題不少，首先是存量資產(chǎn)的處置。如目前市內(nèi)已有的4座污水處理廠、1座再生水廠、1座污泥處理廠和27座污水泵站，還有泵站間的污水管網(wǎng)。相關(guān)方對泵站間管網(wǎng)的資產(chǎn)清理和產(chǎn)權(quán)所有情況進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些管網(wǎng)權(quán)屬復(fù)雜，分別歸屬于各區(qū)縣相關(guān)部門管理。經(jīng)過廣泛調(diào)研確認，并不將其考慮到該項目運作范圍內(nèi)，但是將通過特許經(jīng)營協(xié)議的條件設(shè)置，留下解決方案以便在未來時機成熟時實施。
其次，新建項目的報價問題。考慮到新建項目在建設(shè)完成正式運營后需要進行污水價格的調(diào)整，相關(guān)方在合同中設(shè)定了相關(guān)條款，以避免政府方與項目公司在未來新建項目正式運營時，無法就投資和運營回報協(xié)商達成一致。
還有新建項目的建設(shè)問題。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定“招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)”;《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的有關(guān)規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，可以不進行招標(biāo)。而該項目采用競爭性磋商的采購方式，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中規(guī)定中標(biāo)的投資人將根據(jù)適用法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式選擇施工承包商負責(zé)具體建設(shè)。
在該項目中，PPP項目執(zhí)行過程中涉及許多細節(jié)性問題，像存量項目邊界的確定、新建項目上的報價問題、采購方式的確定等，這一系列的具體問題在我國出臺的政策中并沒有涉及，目前的政策一般沒有具體的實施細則，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我國真正興起也就兩年多時間，是個新鮮事物，成熟可參考的案例并不多。因此，當(dāng)項目變得無法可依、沒有慣例可循的時候，問題自然也將一個接一個地蹦出來，這樣不確定性風(fēng)險加大，給潛在的社會資本所帶來的機會成本也會增加。
相關(guān)法律效力有所欠缺
以C市軌道交通工程項目為例。該項目涉及24座車站，即22座地下站，2座高架站的建設(shè)，項目總投資約為217億元。當(dāng)?shù)卣疀Q定采用BOT模式進行建設(shè)運營。項目由C市城投集團作為市政府授權(quán)的項目PPP實施機構(gòu)，負責(zé)項目準備、采購、運營和移交等工作，具體包括編制實施方案、選擇確定社會投資人、代表政府簽署PPP項目合同、特許經(jīng)營協(xié)議等相關(guān)法律文件。
而外界對于這個項目的爭論點在：C市城投集團是否能做項目的實施機構(gòu)。在查找法律依據(jù)時，相關(guān)方發(fā)現(xiàn)起碼有兩個版本：財政部認為實施機構(gòu)必須是政府的職能部門或者是行業(yè)的主管單位，也就是說必須是行政主體;而發(fā)改委則認為只要是地方政府授權(quán)的單位就可以了，至于單位的性質(zhì)，是行政單位還是企業(yè)法人，是沒有區(qū)別的。這可真是公說公有理，婆說婆有理。
事實上，這兩個規(guī)范PPP項目的文件指引都不是以明確的法律或者法規(guī)的形式出現(xiàn)的，而是政策性文件。這兩者之間的區(qū)別比較大。政策性文件是沒有法律效力存在的，它只相當(dāng)于一個指導(dǎo)性文件。也就是說，假如相關(guān)方在PPP合同里面違背了這個政策性文件的哪條規(guī)定，不能說合同里的這一條就是無效的。因為從法律層面來講，只有當(dāng)合同中的條款違反了法律與法規(guī)的強制性條款時，才能稱其為無效。所以，在PPP項目的具體操作中經(jīng)常會遇到明明有政策文件可依，卻還是這樣做可以、那樣做也可以的現(xiàn)象，這就需要加強PPP制度設(shè)計，以立法的形式出現(xiàn)。
小貼士：PPP三種運營路徑
政府購買指的是能夠明確政府購買的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所支付的費用;
使用者購買指的是能夠明確使用者(公眾)，在使用產(chǎn)品的過程中需要付費的部分，如門票、水費、高速收費等;
可行性缺口補助是由于項目并非明確的政府購買服務(wù)，而采取使用者付費不足以滿足合理收益，所采用的一種折衷的選擇，政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補缺口部分，使項目“可行”。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。
三種付費方式之間并沒有沖突，特別是對一些綜合類項目，如區(qū)域開發(fā)，可能對不同部分采取不同的付費方式。
律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌：市場經(jīng)濟，就是法治經(jīng)濟。無商不活，無法不穩(wěn)。律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌
關(guān)注微信“程玉偉律師”(微信號chengyuweilvshi)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網(wǎng)立場。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源“程玉偉律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話： 138 6666 7608
一流的律師團隊 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財富
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話：138 6666 7608
一流的律師團隊 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財富
使用微信掃描二維碼
關(guān)注程玉偉律師
