【案情介紹】
2012年9月，李九芹經(jīng)營的魚池養(yǎng)殖場在承包的上家垣南坑場清挖魚池時發(fā)現(xiàn)部分高嶺土。遂于21日向當(dāng)?shù)乜h地礦局（以下簡稱地礦局）提出采礦申請。同月30日，當(dāng)?shù)乜h土地管理局（以下簡稱土地局）在申請書上簽發(fā)“同意清挖池土”，加蓋公章，地礦局也簽發(fā)了同意辦理采礦手續(xù)的意見。但在2012年12月30日，土地局在未立案情況下，對魚池養(yǎng)殖場挖池取土的行為調(diào)查取證，組織現(xiàn)場勘驗，制作詢問筆錄，并當(dāng)場向養(yǎng)殖場法定代表人李九芹發(fā)出泰土行通字[2012]第28號《責(zé)令停止土地違法行為通知書》（以下簡稱《通知書》），責(zé)令立即停止土地違法行為，聽候處理。李久芹養(yǎng)殖場未停止清挖魚池取土的行為。2013年3月13日，土地局再次向養(yǎng)殖場發(fā)出泰土行通字[2013]第7號《通知書》。李九芹以已經(jīng)過批準(zhǔn)為由繼續(xù)挖池取土。之后，土地局未對養(yǎng)殖場的行為予以處理。2013年9月，土地局和地礦局在機構(gòu)改革中被撤銷，兩家的行政管理職權(quán)由更名后的縣國土資源局行使?？h國土資源局要求李九芹停工，并圍攻挖地現(xiàn)場。
李九芹就這樣停止了挖魚池，可是投入的施工人力、物力、財力巨大，而且魚苗不等人，幾乎全部死亡，還包括土地承包租賃費等，將近損失四十萬人民幣。在萬般不得已情況下，2014年3月，李九芹經(jīng)人介紹找到了楊波律師。
【辦案掠影】
2014年3月，在律師指導(dǎo)下，李九芹具狀訴至縣人民法院，請求確被告即縣國土資源局未作出處理決定的行為違法，并判令被告賠償經(jīng)濟損失453560元。
原告訴稱，2012年，土地局和地礦局簽發(fā)批準(zhǔn)其清挖池土。之后，原告雇請人員準(zhǔn)備挖池取土，土地局卻于201212月30日和2013年3月13日發(fā)出《通知書》，責(zé)令其停止土地違法行為，聽候處理。然而，土地局至今未對清挖池土行為作出任何處理，致其無法經(jīng)營，造成養(yǎng)殖場魚苗損失、土地承包款等經(jīng)濟損失計453560元。為此，請求判令確認(rèn)被告逾期未作出處理決定行為違法，并賠償原告的經(jīng)濟損失。
被告縣國土資源局辯稱，原土地局兩次對原告違反土地管理法的行為發(fā)出兩份《通知書》，要求原告停止實施土地違法行為，后為貫徹落實國土資源部、農(nóng)業(yè)部<關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知>的通知》精神，對原告仍在挖池取土的行為未作進一步的處理，是符合法律規(guī)定的。原告自接到兩份《通知書》后并未停止挖池取土的違法行為，而是將新、舊魚池（舊魚池于1994年挖的）挖成連片魚池整體使用。原告要求行政賠償沒有事實依據(jù)，且到目前為止，尚未舉證證實自己享有該土地的合法使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定只有合法權(quán)益受到損害，才能要求國家賠償。為此，請求判令駁回原告的訴訟請求。
【審判】
縣法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)依照法定程序進行。原土地局在未立案查證屬實情況下，先后兩次向原告發(fā)出《通知書》，責(zé)令原告停止在其耕作田地上挖池取土的違法行為，聽候處理，違反法定程序，該行為是違法的。后又未在法定期限內(nèi)對案件作出處理也是違法的。鑒于原告挖池取土行為事先得到土地局批準(zhǔn)，且兩份《通知書》發(fā)出后，原告并未停止挖池取土，沒有影響原告正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，責(zé)令對本案再作出處理已無實際意義。原土地局已被依法撤銷，其行政職權(quán)由被告行使，被告應(yīng)對土地局行使行政職權(quán)的行為承擔(dān)法律責(zé)任，故原告請求確認(rèn)被告逾期未作出處理決定行為違法，于法有據(jù)，應(yīng)予支持。在訴訟中，原告舉出證據(jù)證明被告逾期未作出處理造成其經(jīng)濟損失453560元，本院僅認(rèn)定410521元，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定，該院于2014年8月20日作出判決如下：一、被告**縣國土資源局對原告養(yǎng)殖場挖池取土行為未在法定期限內(nèi)作出處理違法。二、被告賠償原告養(yǎng)殖場損失410521元。
本案受理費人民幣100元，由被告負(fù)擔(dān)。
【楊波律師評析】
本案在審理過程中反映出行政機關(guān)違反行政執(zhí)法程序，在未立案的情況下調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)責(zé)令停止違法行為卻未作出處理決定的執(zhí)法行為具有一定的普遍性；其未對違法行為作出最終的處理。卻遭致相對人請求行政賠償具有一定的典型性，以及一些法律問題值得探討，具體闡述如下：
一、原告清挖池土的行為是否獲得了批準(zhǔn)
本案中，原告在清挖魚池時發(fā)現(xiàn)高嶺土，遂書面提出采礦申請。土地局在申請書中簽寫“同意清挖池土”并蓋有單位的公章，這能否視為批準(zhǔn)了原告清挖池土?土地局的行為是一種行政許可行為，行政許可行為是具體行政行為的一種，應(yīng)當(dāng)遵循一定的法定程序作出，且應(yīng)當(dāng)以正規(guī)的格式出現(xiàn)，顯然土地局的行為不具備這一要件，其行為是無效的，也就是原告申請清挖池土并未獲得批準(zhǔn)。
二、土地局未對相對人挖池取土的行為作出進一步處理的行為是否違法
具體行政行為一旦發(fā)生效力，即應(yīng)交付執(zhí)行。除非出現(xiàn)法定事由可以阻卻執(zhí)行：一是具體行政行為無效，如，沒有法定依據(jù)或不遵守法定程序作出的具體行政行為，行政相對人可在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)宣布該行為無效；二是具體行政行為被撤銷，即具備可撤銷的情形下，由有權(quán)國家機關(guān)作出撤銷決定，使之失去法律效力；三是具體行政行為被廢止，通常是因為行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法修改、廢止或撤銷，行政行為已完成原定目標(biāo)、任務(wù)，實現(xiàn)其歷史使命，從而沒有繼續(xù)存在的必要而廢止；四是具體行政行為被中止，即法定機關(guān)根據(jù)一定的法定條件，決定暫時停止具體行政行為的效力。
結(jié)合本案，土地局發(fā)出《通知書》，責(zé)令相對人停止土地違法行為，聽候處理，該行政行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)已產(chǎn)生實際影響，是一種具體行政行為。通知書經(jīng)送達當(dāng)事人后即發(fā)生法律效力，如果出現(xiàn)上述四種情況，則該具體行政行為將相應(yīng)的或被宣布無效，或被撤銷，或被廢止，或被中止，此時，行政機關(guān)均應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问礁嬷鄬θ耍瑥亩鑵s《通知書》的內(nèi)容付諸執(zhí)行。本案土地局并沒有采取任何措施加以處理或告知相對人，而是置之不理，顯然是錯誤的，其抗辯稱是為了貫徹上級文件精神，如果該理由成立，則土地局仍應(yīng)以適當(dāng)?shù)男问剑瑢ⅰ锻ㄖ獣芬呀?jīng)失效的情況告知相對人；更何況被告抗辯的理由根本不能成為土地局不作為的理由，不足以阻卻《通知書》的內(nèi)容發(fā)生效力，不足以使《通知書》失去法律效力，因此，土地局的不作為明顯是違法的，抗辯的理由是不成立的。
三、原告提出的行政賠償請求是否應(yīng)予支持
行政賠償作為國家賠償責(zé)任的一種，其構(gòu)成要件有四：一是實施職務(wù)侵權(quán)行為的主體是國家機關(guān)及其工作人員；二是必須要有違法行使職權(quán)的行為；三是必須有合法權(quán)益受到損害的事實存在；四是職務(wù)侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系。在具備上述四個要件后，還必須有法律的明確規(guī)定，即法律明確規(guī)定應(yīng)賠償?shù)模瑖也懦袚?dān)賠償責(zé)任。
行使法律權(quán)利，要厘清法律關(guān)系，同時要靈活運用法律。本案就是積極運用“行政賠償”法律規(guī)定，一招制勝。
在我國農(nóng)村種植、養(yǎng)殖，都會存在本案這樣一幕幕的與政府機關(guān)節(jié)外生枝的事情發(fā)生，對于被損害權(quán)利的老百姓，還是應(yīng)當(dāng)相信法律，相信專業(yè)律師的專業(yè)性，積極維權(quán)。
楊波辦案心得：多年的律師執(zhí)業(yè)生涯對律師在我國法治建設(shè)中的作用具有深刻體會，律師參與拆遷征地行政訴訟，更體現(xiàn)了其深刻的法治內(nèi)涵，被拆遷人在謀取利益最大化的同時，更是為我國的法治建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻。
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北京拆遷專業(yè)律師，養(yǎng)殖場拆遷維權(quán)專家。行政法治是依法治國的核心內(nèi)容，關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拆遷征地行政訴訟則是促進我國法治建設(shè)最直接、最積極的領(lǐng)域。
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