摘要：中國(guó)公務(wù)員的工資跑贏了GDP和CPI，但各地區(qū)和各部門(mén)的差距較大，一些地方甚至出現(xiàn)工資拖欠。公務(wù)員內(nèi)部工資差距過(guò)大，誘發(fā)了腐敗。公務(wù)員工資制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，其過(guò)程搖擺不定。
中國(guó)公務(wù)員的工資問(wèn)題，常常觸動(dòng)社會(huì)的敏感神經(jīng)。公務(wù)員的工資水平到底有多高？為什么各地區(qū)、各部門(mén)、各層級(jí)之間存在巨大的工資差距？公務(wù)員工資制度改革對(duì)行政管理體制改革意味著什么？公務(wù)員工資調(diào)整對(duì)整個(gè)社會(huì)收入分配的影響如何？提高公務(wù)員的工資能否抑制腐?。?/p>
基于在福建和湖北兩省四縣的深度訪談，結(jié)合大量統(tǒng)計(jì)資料和政府文件，香港教育學(xué)院的吳木鑾今年出版了專(zhuān)著《治理中國(guó)的公務(wù)員工資》，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)研究。
公務(wù)員工資跑贏了GDP和CPI
在此前的一項(xiàng)研究中，研究者們發(fā)現(xiàn)：如果算上非工資收入，中國(guó)公務(wù)員的薪酬水平并不低。他們建議通過(guò)預(yù)算管理制度改革，清理“小金庫(kù)”和預(yù)算外資金，以規(guī)范公務(wù)員的非工資收入。
吳木鑾也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的公務(wù)員工資水平實(shí)際上很高。公務(wù)員工資大幅提升，不僅跑贏GDP和通貨膨脹的增長(zhǎng)率，而且在各行業(yè)中也居于前列。更為重要的是，如果將正式工資與額外津貼都計(jì)算在內(nèi)，那么公務(wù)員的收入在19個(gè)社會(huì)行業(yè)中躍居第四位。
雖然中央政府推崇平均工資，但績(jī)效工資仍在各地推行，且獎(jiǎng)勵(lì)幅度和比例都較高，對(duì)公務(wù)員形成強(qiáng)力激勵(lì)。公務(wù)員收入的增長(zhǎng)，可以部分解釋為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)“公務(wù)員熱”。
值得注意的是，由于各地財(cái)力不均衡，各省之間甚至一省內(nèi)部不同市縣之間，公務(wù)員的工資差異都很大。而不同部門(mén)之間的工資差異更是觸目驚心。盡管各地探索了“陽(yáng)光工資”等政策，但縮小工資差距的努力收效甚微。
公務(wù)員工資也會(huì)被拖欠
中央政府要求地方政府給公務(wù)員漲工資，并安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，許多地方卻出現(xiàn)公務(wù)員工資拖欠的現(xiàn)象。公務(wù)員工資制度的執(zhí)行，仰賴(lài)于地方政府的支付意愿和支付能力。之所以會(huì)出現(xiàn)工資拖欠，主要是因?yàn)榈胤秸?cái)力不足。
1994年分稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政常常淪為“吃飯財(cái)政”，“保工資”成為其首要任務(wù)。如果將財(cái)政支出項(xiàng)目重新整理，可以發(fā)現(xiàn)60-80%的地方財(cái)政支出用于人事成本，一些地方甚至超過(guò)100%。中央政府鼓勵(lì)從“建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”，但地方政府仍然強(qiáng)調(diào)投資優(yōu)先于消費(fèi)，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。用于公務(wù)員工資的財(cái)政收入被地方政府挪作他用，轉(zhuǎn)而用于投資拉動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
與此同時(shí)，地方政府規(guī)模擴(kuò)張，人員“超編”現(xiàn)象嚴(yán)重，使“吃飯財(cái)政”的問(wèn)題進(jìn)一步惡化。地方政府還會(huì)編造“吃空餉”的公務(wù)員，以騙取更多的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。
高薪難以養(yǎng)廉
“效率工資”、“條件工資”和“公平工資”等理論都認(rèn)為，支付高于市場(chǎng)價(jià)格的工資，有利于降低公務(wù)員的貪念。雍正皇帝也曾推動(dòng)“耗羨歸公”和
“養(yǎng)廉銀”，期望朝廷官員能夠廉政。
受意識(shí)形態(tài)的影響，中國(guó)在借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)時(shí)，將“高薪養(yǎng)廉”改換為“以薪養(yǎng)廉”。實(shí)際情況是：高薪未必養(yǎng)廉。建國(guó)以來(lái)公務(wù)員工資穩(wěn)步增長(zhǎng)，但貪污腐敗現(xiàn)象卻有增無(wú)減，甚至愈演愈烈。
吳木鑾的“相對(duì)剝奪”理論認(rèn)為，與公私部門(mén)之間的工資不平等相比，政府內(nèi)部的工資不平等會(huì)產(chǎn)生更嚴(yán)重的負(fù)面影響。當(dāng)公務(wù)員與其同事比較，發(fā)現(xiàn)自己的工資嚴(yán)重偏低時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生極度的“剝奪感”，并會(huì)通過(guò)貪腐獲得心理補(bǔ)償。
在中國(guó)各級(jí)政府，“一把手”等高級(jí)官員可以享受超額的福利和津貼，而普通公務(wù)員則很難染指。這種收入不平等使他們產(chǎn)生挫敗感，并誘發(fā)腐敗。
與此同時(shí)，腐敗被揭發(fā)的潛伏期長(zhǎng)達(dá)五六年，對(duì)貪官的懲戒力度較弱，公務(wù)員明目張膽地貪腐，進(jìn)一步使?jié)q工資的反腐效應(yīng)式微。
搖擺不定的公務(wù)員工資體制
理解當(dāng)前中國(guó)的公務(wù)員工資制度，需要我們回顧歷史上發(fā)生的幾次制度改革。該書(shū)細(xì)致爬梳了中國(guó)公務(wù)員工資制度的歷史演變和來(lái)龍去脈。
建國(guó)初期，政府一直堅(jiān)持理性的低工資政策，貶低物質(zhì)激勵(lì)，強(qiáng)調(diào)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和精神激勵(lì)。但是，各地區(qū)之間的工資差距逐步拉大，工資的激勵(lì)作用也有待提升。1956年的工資制度改革走向另一面，導(dǎo)致“吃大鍋飯”的平均主義盛行，工資體制“低、平、死、亂”。
1985年的改革試圖打破平均主義，但受政治氛圍的影響，導(dǎo)致公務(wù)員的工資水平降低，公務(wù)員之間的工資差距卻并未拉大。1993年，地區(qū)津貼被引入，以利于縮小地區(qū)差距，但其實(shí)際執(zhí)行并不理想。與此同時(shí)，通貨膨脹導(dǎo)致“工資價(jià)格螺旋”，出現(xiàn)官員“下?！崩顺薄?/p>
2006年的改革也試圖縮小公務(wù)員工資的地區(qū)差距，但仍然無(wú)法解決這個(gè)問(wèn)題。而中央集權(quán)的公務(wù)員工資體制，使平均主義再次回潮。換句話說(shuō)，公務(wù)員工資制度經(jīng)過(guò)幾輪改革后，等于繞了一個(gè)大圈，又回到了原點(diǎn)。
盡管這些改革早已成為歷史，但它們的影子卻仍然若隱若現(xiàn)。比如，平均主義仍然主導(dǎo)公務(wù)員的工資決定，使績(jī)效工資制難以奏效。
公務(wù)員工資牽一發(fā)而動(dòng)全身
表面上看，公務(wù)員工資是一個(gè)簡(jiǎn)單的公共部門(mén)人力資源管理問(wèn)題。但如果深究，它卻十分復(fù)雜。公務(wù)員工資制度改革牽扯面大，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，至少同執(zhí)政合法性變遷、收入分配與再分配、央地關(guān)系和財(cái)政管理等重大改革議題密不可分。
例如，由于政策規(guī)定義務(wù)教育教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，而教師工資支出占地方財(cái)政支出的很大比重，公務(wù)員漲工資勢(shì)必造成地方財(cái)政吃緊，并影響其他政策目標(biāo)的落實(shí)。
良性的公務(wù)員工資體制之所以難以確立，就在于很難將合理的工資制度同轉(zhuǎn)軌時(shí)期不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。傳統(tǒng)文化、意識(shí)形態(tài)、地區(qū)差異與市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌，都使工資調(diào)整委實(shí)不易。與此同時(shí)，上下級(jí)之間和不同部門(mén)之間的協(xié)調(diào)不暢，也使制度難以調(diào)整就緒。
由于缺少工會(huì)和立法機(jī)構(gòu)的介入，中國(guó)的公務(wù)員工資制度是行政主導(dǎo)型的。但是，公務(wù)員的實(shí)際薪酬卻是公務(wù)員、社會(huì)公眾、人事部門(mén)、人大、政協(xié)和其他主體激烈交鋒的結(jié)果。公務(wù)員工資的實(shí)際治理過(guò)程并非制度文本規(guī)定的結(jié)果，而是呈現(xiàn)出一幅多方參與和多輪博弈的復(fù)雜圖景。
公務(wù)員工資制度改革的前路
針對(duì)接下來(lái)的公務(wù)員工資制度改革，吳木鑾提出了五點(diǎn)建議。
一是明晰央地職責(zé)差異，將工資管理權(quán)下放到地方政府，以因地制宜。
二是要加強(qiáng)人事與財(cái)政部門(mén)之間的橫向合作，并強(qiáng)化人大等的監(jiān)督功能。
三是要擴(kuò)大正式工資差距，并削減高級(jí)官員非正式的額外津貼。
四是重新確立績(jī)效工資制度，以激勵(lì)公務(wù)員。
五是深化財(cái)政體制改革，并強(qiáng)化地方政府的財(cái)政紀(jì)律。
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