摘要：中國公務(wù)員的工資跑贏了GDP和CPI，但各地區(qū)和各部門的差距較大，一些地方甚至出現(xiàn)工資拖欠。公務(wù)員內(nèi)部工資差距過大，誘發(fā)了腐敗。公務(wù)員工資制度改革牽一發(fā)而動全身，其過程搖擺不定。
中國公務(wù)員的工資問題，常常觸動社會的敏感神經(jīng)。公務(wù)員的工資水平到底有多高？為什么各地區(qū)、各部門、各層級之間存在巨大的工資差距？公務(wù)員工資制度改革對行政管理體制改革意味著什么？公務(wù)員工資調(diào)整對整個社會收入分配的影響如何？提高公務(wù)員的工資能否抑制腐??？
基于在福建和湖北兩省四縣的深度訪談，結(jié)合大量統(tǒng)計資料和政府文件，香港教育學(xué)院的吳木鑾今年出版了專著《治理中國的公務(wù)員工資》，對上述問題進行了系統(tǒng)研究。
公務(wù)員工資跑贏了GDP和CPI
在此前的一項研究中，研究者們發(fā)現(xiàn)：如果算上非工資收入，中國公務(wù)員的薪酬水平并不低。他們建議通過預(yù)算管理制度改革，清理“小金庫”和預(yù)算外資金，以規(guī)范公務(wù)員的非工資收入。
吳木鑾也發(fā)現(xiàn)，中國的公務(wù)員工資水平實際上很高。公務(wù)員工資大幅提升，不僅跑贏GDP和通貨膨脹的增長率，而且在各行業(yè)中也居于前列。更為重要的是，如果將正式工資與額外津貼都計算在內(nèi)，那么公務(wù)員的收入在19個社會行業(yè)中躍居第四位。
雖然中央政府推崇平均工資，但績效工資仍在各地推行，且獎勵幅度和比例都較高，對公務(wù)員形成強力激勵。公務(wù)員收入的增長，可以部分解釋為什么中國會出現(xiàn)“公務(wù)員熱”。
值得注意的是，由于各地財力不均衡，各省之間甚至一省內(nèi)部不同市縣之間，公務(wù)員的工資差異都很大。而不同部門之間的工資差異更是觸目驚心。盡管各地探索了“陽光工資”等政策，但縮小工資差距的努力收效甚微。
公務(wù)員工資也會被拖欠
中央政府要求地方政府給公務(wù)員漲工資，并安排專項轉(zhuǎn)移支付。但是，許多地方卻出現(xiàn)公務(wù)員工資拖欠的現(xiàn)象。公務(wù)員工資制度的執(zhí)行，仰賴于地方政府的支付意愿和支付能力。之所以會出現(xiàn)工資拖欠，主要是因為地方政府財力不足。
1994年分稅制改革以來，地方財政常常淪為“吃飯財政”，“保工資”成為其首要任務(wù)。如果將財政支出項目重新整理，可以發(fā)現(xiàn)60-80%的地方財政支出用于人事成本，一些地方甚至超過100%。中央政府鼓勵從“建設(shè)財政”轉(zhuǎn)向“公共財政”，但地方政府仍然強調(diào)投資優(yōu)先于消費，注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。用于公務(wù)員工資的財政收入被地方政府挪作他用，轉(zhuǎn)而用于投資拉動和經(jīng)濟增長。
與此同時，地方政府規(guī)模擴張，人員“超編”現(xiàn)象嚴重，使“吃飯財政”的問題進一步惡化。地方政府還會編造“吃空餉”的公務(wù)員，以騙取更多的上級轉(zhuǎn)移支付。
高薪難以養(yǎng)廉
“效率工資”、“條件工資”和“公平工資”等理論都認為，支付高于市場價格的工資，有利于降低公務(wù)員的貪念。雍正皇帝也曾推動“耗羨歸公”和
“養(yǎng)廉銀”，期望朝廷官員能夠廉政。
受意識形態(tài)的影響，中國在借鑒新加坡經(jīng)驗時，將“高薪養(yǎng)廉”改換為“以薪養(yǎng)廉”。實際情況是：高薪未必養(yǎng)廉。建國以來公務(wù)員工資穩(wěn)步增長，但貪污腐敗現(xiàn)象卻有增無減，甚至愈演愈烈。
吳木鑾的“相對剝奪”理論認為，與公私部門之間的工資不平等相比，政府內(nèi)部的工資不平等會產(chǎn)生更嚴重的負面影響。當(dāng)公務(wù)員與其同事比較，發(fā)現(xiàn)自己的工資嚴重偏低時，往往會產(chǎn)生極度的“剝奪感”，并會通過貪腐獲得心理補償。
在中國各級政府，“一把手”等高級官員可以享受超額的福利和津貼，而普通公務(wù)員則很難染指。這種收入不平等使他們產(chǎn)生挫敗感，并誘發(fā)腐敗。
與此同時，腐敗被揭發(fā)的潛伏期長達五六年，對貪官的懲戒力度較弱，公務(wù)員明目張膽地貪腐，進一步使?jié)q工資的反腐效應(yīng)式微。
搖擺不定的公務(wù)員工資體制
理解當(dāng)前中國的公務(wù)員工資制度，需要我們回顧歷史上發(fā)生的幾次制度改革。該書細致爬梳了中國公務(wù)員工資制度的歷史演變和來龍去脈。
建國初期，政府一直堅持理性的低工資政策，貶低物質(zhì)激勵，強調(diào)無產(chǎn)階級專政和精神激勵。但是，各地區(qū)之間的工資差距逐步拉大，工資的激勵作用也有待提升。1956年的工資制度改革走向另一面，導(dǎo)致“吃大鍋飯”的平均主義盛行，工資體制“低、平、死、亂”。
1985年的改革試圖打破平均主義，但受政治氛圍的影響，導(dǎo)致公務(wù)員的工資水平降低，公務(wù)員之間的工資差距卻并未拉大。1993年，地區(qū)津貼被引入，以利于縮小地區(qū)差距，但其實際執(zhí)行并不理想。與此同時，通貨膨脹導(dǎo)致“工資價格螺旋”，出現(xiàn)官員“下?！崩顺?。
2006年的改革也試圖縮小公務(wù)員工資的地區(qū)差距，但仍然無法解決這個問題。而中央集權(quán)的公務(wù)員工資體制，使平均主義再次回潮。換句話說，公務(wù)員工資制度經(jīng)過幾輪改革后，等于繞了一個大圈，又回到了原點。
盡管這些改革早已成為歷史，但它們的影子卻仍然若隱若現(xiàn)。比如，平均主義仍然主導(dǎo)公務(wù)員的工資決定，使績效工資制難以奏效。
公務(wù)員工資牽一發(fā)而動全身
表面上看，公務(wù)員工資是一個簡單的公共部門人力資源管理問題。但如果深究，它卻十分復(fù)雜。公務(wù)員工資制度改革牽扯面大，可謂“牽一發(fā)而動全身”，至少同執(zhí)政合法性變遷、收入分配與再分配、央地關(guān)系和財政管理等重大改革議題密不可分。
例如，由于政策規(guī)定義務(wù)教育教師的平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平，而教師工資支出占地方財政支出的很大比重，公務(wù)員漲工資勢必造成地方財政吃緊，并影響其他政策目標的落實。
良性的公務(wù)員工資體制之所以難以確立，就在于很難將合理的工資制度同轉(zhuǎn)軌時期不斷變化的經(jīng)濟社會環(huán)境相適應(yīng)。傳統(tǒng)文化、意識形態(tài)、地區(qū)差異與市場轉(zhuǎn)軌，都使工資調(diào)整委實不易。與此同時，上下級之間和不同部門之間的協(xié)調(diào)不暢，也使制度難以調(diào)整就緒。
由于缺少工會和立法機構(gòu)的介入，中國的公務(wù)員工資制度是行政主導(dǎo)型的。但是，公務(wù)員的實際薪酬卻是公務(wù)員、社會公眾、人事部門、人大、政協(xié)和其他主體激烈交鋒的結(jié)果。公務(wù)員工資的實際治理過程并非制度文本規(guī)定的結(jié)果，而是呈現(xiàn)出一幅多方參與和多輪博弈的復(fù)雜圖景。
公務(wù)員工資制度改革的前路
針對接下來的公務(wù)員工資制度改革，吳木鑾提出了五點建議。
一是明晰央地職責(zé)差異，將工資管理權(quán)下放到地方政府，以因地制宜。
二是要加強人事與財政部門之間的橫向合作，并強化人大等的監(jiān)督功能。
三是要擴大正式工資差距，并削減高級官員非正式的額外津貼。
四是重新確立績效工資制度，以激勵公務(wù)員。
五是深化財政體制改革，并強化地方政府的財政紀律。
：
關(guān)注微信“梁開貴律師”(微信號lkg-lawyer)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網(wǎng)立場。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源“梁開貴律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話： 15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話：15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
使用微信掃描二維碼
關(guān)注梁開貴律師
