現(xiàn)行黨委政法委員會(以下簡稱“政法委”)是公、檢、法三家的“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”，它已經(jīng)存在了半個多世紀(jì)，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)將它放到社會主義法治建設(shè)的大背景下重新檢視，以尋求新的歷史定位。
一、政法委的歷史沿革
1.政法委的歷史淵源
政法委制度的源頭，是1946年6月，中共中央書記處批準(zhǔn)，在“邊區(qū)憲法研究會”的基礎(chǔ)上成立“中央法律問題研究委員會”，這是一個“智庫”性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。1948年12月12日，中共中央書記處決定建立“中央法律委員會”，其主要任務(wù)是為未來的新政權(quán)起草法律，屬于秘書班子一類的機(jī)構(gòu)。1949年新政權(quán)成立，“中央法律委員會”隨之撤銷，代之而起的是設(shè)在集權(quán)的中央人民政府委員會內(nèi)的政府的政法委員會，它不同于黨委的政法委員會。1954年憲法生效后，政權(quán)結(jié)構(gòu)由集權(quán)的中央人民政府委員會制變成了憲政分權(quán)的人民代表大會制，在人民代表大會制度下，政務(wù)院變成了國務(wù)院，法院、檢察院不再是中央人民政府的分支，而是獨(dú)立的司法部門。這一憲政分權(quán)的制度與此前的公檢法集權(quán)的政法委員會制度格格不入，因此政府的政法委員會制度一度消失。
2.秘書性質(zhì)的中共中央法律委員會
現(xiàn)行的黨委政法委員會制度直接發(fā)端于1956年的“中共中央法律委員會”。1956年7月6日，中共中央政治局決定召開了第一次法律委員會會議，宣布正式成立中共中央法律委員會，其任務(wù)是中共中央交辦的工作，主要是關(guān)于法律工作方針政策和各部門的分工等問題，并不主管有關(guān)部門的具體案件。當(dāng)時公檢法各部門都設(shè)立黨組，各有關(guān)機(jī)構(gòu)的黨組直接向中央負(fù)責(zé)，向中央請示報(bào)告工作，并不向中共中央法律委員會報(bào)告工作?？梢姰?dāng)時的中共中央法律委員會只是一個秘書性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，而且只設(shè)在中央一級。
3.“政法小組”的突進(jìn)與文革中的毀滅
1958年6月10日《中共中央關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》決定成立政法小組，“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！边@個通知其實(shí)是逐字逐句照抄了時任中國共產(chǎn)黨主席的毛澤東的相關(guān)批語。從此，中國開始形成了至今難以改變的黨政不分的、人治的一元化體制。特別嚴(yán)重的是，從1958年開始，縣以上各級黨委都成立了政法小組，政法小組不僅“協(xié)調(diào)”公、檢、法的關(guān)系，而且逐漸形成了重大案件要由黨委審批的習(xí)慣。這個體制不僅在立法上，特別是在司法上強(qiáng)化了人治體制，形成了從上到下的黨委第一把手專權(quán)的制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為書記的領(lǐng)導(dǎo)，而不是黨的方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。這使1954憲法確立的憲政體系懸置，也使八大確立的黨“必須嚴(yán)格地遵守法制”的方針失去了制度依托。從此一步步造就了文化大革命的社會條件。
這個政法小組的作用在于迎合當(dāng)時黨的領(lǐng)導(dǎo)人的人治偏好，毀壞了正在起步的中國法治建設(shè)。例如，1958年，中央政法小組在《關(guān)于人民公社化后政法工作一些問題向主席、中央的報(bào)告》中指出，“刑法、民法、訴訟法根據(jù)我國實(shí)際情況看，已經(jīng)沒有必要制定了”。這個報(bào)告直接導(dǎo)致全國立法工作陷于停頓。特別嚴(yán)重的是，它在“大躍進(jìn)”的時代氛圍中引發(fā)了“公安大躍進(jìn)”，這導(dǎo)致全局性的社會大災(zāi)難。中央政法小組還向中共中央提交了“關(guān)于中央政法機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu)和改變管理體制”的報(bào)告，結(jié)果形成了完全違背憲法(1954)體制的“公檢法三家合一，公安為頭”的極端人治體制。1960年11月，中共中央在對“報(bào)告”的批復(fù)中決定，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部合署辦公，并由公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，法院檢察院都成了公安的下屬單位。警察領(lǐng)導(dǎo)法院，這在任何正常體制下都是難以想象的。這兩個措施無疑與八年后的文化大革命存在因果關(guān)系。1966年開始的文革期間，黨委被踢開，政法機(jī)關(guān)被砸，中央政法小組自身也難免其禍。中央政法小組在名存實(shí)亡了數(shù)年后，自1972年3月中央政法小組組長謝富治病故后，它就連形式都不存在了。
4.智庫性質(zhì)政法機(jī)構(gòu)的重建
文革結(jié)束后，為適應(yīng)改革開放的時代要求，1978年6月20日，中共中央批準(zhǔn)成立中央政法小組，協(xié)助中央處理最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部四個部門的一些政策方針問題。特別值得注意的是，中央文件規(guī)定新成立的政法小組的主要任務(wù)是“研究工作中帶有方針、政策性的重要問題”，它與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)”變成“協(xié)助”，可見中共中央已經(jīng)決定擺脫文革前政法小組一元化的老路，這個新的政法小組是上述政治機(jī)構(gòu)的“智庫”或助手，這是對1956年體制的回歸，而不是對1958年那個導(dǎo)致黨政不分的體制的回歸。這體現(xiàn)了改革開放以來我黨放棄文革及其以前的極端人治的階級斗爭體制的意向。
一年后，這個思想更加堅(jiān)決地體現(xiàn)在“64號文件”中。中共中央于1979年9月9日發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(即64號文件)，文件結(jié)束了黨委審批案件的制度，消除了中國走向法治的最大制度障礙。64號文件指出：“加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保證法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)保證人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)……黨委和司法機(jī)關(guān)各有專責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆。為此，中央決定取消各級黨委審批案件的制度?！h對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要堅(jiān)決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規(guī)定辦事，包攬司法行政事務(wù)的習(xí)慣和作法?！?980年1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會的通知》，決定設(shè)立中央政法委員會。《通知》規(guī)定的中央政法委員會的五項(xiàng)職能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干預(yù)具體的司法工作。其作用在于領(lǐng)導(dǎo)新時期繁重的立法工作。不過在此同時，各地也建立了政法委員會，政法委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子、機(jī)構(gòu)普遍建立。雖然中共中央并沒有明確黨委政法委員會是黨委的職能部門、領(lǐng)導(dǎo)政法工作，但是它實(shí)際上“已經(jīng)在發(fā)揮黨委職能部門的作用，已經(jīng)在宏觀上統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)政法各部門的工作。”這一向文革前的黨政不分體制的“自然”回歸引起了全黨的重視。
1987年，中國共產(chǎn)黨十三大召開，十三大將實(shí)現(xiàn)黨政分開作為政治體制改革的首要目標(biāo)與突破口，報(bào)告指出，“長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開。黨政分開即黨政職能分開。”作為貫徹十三大報(bào)告的重要一步，1988年5月19日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，這個通知要求撤銷中央政法委員會，成立中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組。政法小組的職能較政法委員會大大削弱，它一般不開政法工作會議，不發(fā)文件，體現(xiàn)了依法辦事、黨政分開的精神。這是中國走向法治的重要一步。不過，大多數(shù)省級以下黨委政法委員會并沒有來得及撤銷。
5.維穩(wěn)與政法委的違規(guī)擴(kuò)權(quán)
由于眾所周知的原因，1990年3月6日，中共中央決定恢復(fù)中央政法委員會，不過當(dāng)時中央還是堅(jiān)持了黨政分開的原則。中央要求，“政法委員會恢復(fù)以后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則”。八屆全國人大常委會委員長喬石在談及恢復(fù)政法委員會時特別強(qiáng)調(diào)“宏觀指導(dǎo)”，堅(jiān)持黨政分開，反對干預(yù)個案。他說，“對一件件案子總會有不同看法，處理上也未必件件都絕對準(zhǔn)確。黨委如果直接過問一些案件的具體處理，法院就不好下決心了。”他還說，“不論哪一級政法委都要管得虛一點(diǎn)，著重抓宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，當(dāng)好黨委的參謀和助手，其辦事機(jī)構(gòu)主要做調(diào)查研究工作，不要過于具體地干預(yù)部門的業(yè)務(wù)，以保證法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，充分發(fā)揮政法各部門的職能作用?！睆闹醒胛募信e的政法委五項(xiàng)任務(wù)來看，也是“宏觀指導(dǎo)”性質(zhì)的。隨后，政法委又兩次擴(kuò)權(quán)。1994年，政法委的職權(quán)擴(kuò)大到七項(xiàng)。1995年又?jǐn)U大至十項(xiàng)。與此同時，各級政法委的編制也不斷擴(kuò)展，權(quán)力不斷強(qiáng)化。與此相應(yīng)，實(shí)踐中政法委，尤其是基層政法委干預(yù)司法的情況日趨嚴(yán)重。由于政法委的活動缺乏法律和程序依據(jù)，它的活動主要由書記說了算，因此，它的第一把手由誰擔(dān)任就特別值得注意。在實(shí)踐中，政法委書記通常由兩種人擔(dān)任。一是公安局長。在這一體制下，實(shí)際上使法院、檢察院成為公安的下屬機(jī)構(gòu)，是向1961年規(guī)定的公、檢、法“三家合一”制度的回歸，司法公正受到嚴(yán)重威脅。二是政府的副職，這使法院、檢察院成為政府的下屬機(jī)構(gòu)。由于缺乏法律與程序規(guī)制，政法委制度的實(shí)際效果是很糟糕的，只是由于擔(dān)心“否定黨的領(lǐng)導(dǎo)”的指責(zé)，大家諱言而已。事實(shí)上，幾乎所有的重大冤案后面，都有政法委的影子。在全國引起惡劣影響的佘祥林案、趙作海案是其典型。隨著政法委的不斷擴(kuò)權(quán)，特別是當(dāng)它掌握了“綜合治理”的權(quán)力的時候，它事實(shí)上成為政府以上的政府，法院以上的法院。這個體制加上黨的集體領(lǐng)導(dǎo)難以實(shí)現(xiàn)的體制性缺陷，各地在維穩(wěn)的旗號下埋下了社會穩(wěn)定的隱患。
二、政法委不適合黨的領(lǐng)導(dǎo)
黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是黨對國家領(lǐng)導(dǎo)的一個方面，它是更為廣泛的黨政關(guān)系的一部分。在黨政關(guān)系上，我們歷來在兩種思路中徘徊：一是一元化，二是黨政分開。雖然在抗日戰(zhàn)爭中我黨就提出了黨政分開的要求，但在戰(zhàn)爭環(huán)境下這一目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。建國以后，黨政不分的體制事實(shí)上延續(xù)下來，并得到發(fā)展。1953年3月10日，中共中央作出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請求報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》，這是我黨形成以黨代政、黨政不分體制的開端，不過這一體制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐漸形成了從上到下的“黨做決定，政府執(zhí)行”政權(quán)行為模式，黨的各口和職能部門既管各口的干部也管業(yè)務(wù)，黨組織可以用行政化手段直接部署政府工作。到上個世紀(jì)60年代初，黨委“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)包辦，事事點(diǎn)頭，樣樣都管”，已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。文革中，這一體制達(dá)到登峰造極的地步，可以說，文化大革命正是黨政不分體制合乎邏輯的結(jié)果。改革開放以來，雖然我黨一再提出解決這一問題，但是由于復(fù)雜的歷史與現(xiàn)實(shí)原因，雖然我們?nèi)〉昧艘恍┏煽?，不過在政法領(lǐng)域它始終沒有退出。而這一切是在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的旗號下進(jìn)行的。因此，要解決黨政不分的問題，必須研究什么是黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。
早在1942年，中共中央政治局就通過了《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，決定指出，“黨委包辦政權(quán)系統(tǒng)工作、黨政不分現(xiàn)象……都必須糾正……黨對政權(quán)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事干涉，代替包辦?！碑?dāng)時的中央領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是“黨委高于一切”，也不是“以黨治國”的一黨專政，黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)。早在建國前，鄧小平同志就指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切，這是與‘以黨治國’完全相反的政策?！?/p>
建國以后，這個問題每隔一段時間就會有黨內(nèi)的有識之士提出來，但是始終未能解決。在建國之初，彭真同志就說：“黨、政府、群眾組織要分開。過去實(shí)行‘一攬子’、‘一元化’，現(xiàn)在不行了?！?951年董必武同志強(qiáng)調(diào)：“黨領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看做一個東西。”“黨無論在什么情況下，不應(yīng)把黨的機(jī)關(guān)的職能和國家機(jī)關(guān)的職能混同起來。黨不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)政權(quán)機(jī)關(guān)就包辦代替政權(quán)機(jī)關(guān)的工作……”1953年，周恩來作為中央人民政府內(nèi)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，主張政府工作必須堅(jiān)持黨政分開。他在政務(wù)院黨組干事會成立時就強(qiáng)調(diào)：黨組工作不要在形式上管得那么多，行政上的事還是經(jīng)行政機(jī)構(gòu)去辦。針對黨委包攬司法工作的具體事務(wù)，司法機(jī)關(guān)不能依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的錯誤傾向，1961年4月28日，最高人民法院院長謝覺哉、公安部部長謝富治向劉少奇匯報(bào)。劉少奇說：“檢察院、法院要獨(dú)立辦事，黨委不要干涉具體事務(wù)，黨委什么都干涉不好。以后下面公檢法向上面寫報(bào)告要直接報(bào)，不要經(jīng)黨委批準(zhǔn)，經(jīng)過黨委批準(zhǔn)是錯誤的。要有對立面，唱對臺戲，三機(jī)關(guān)互相制約也是對立面，也是唱對臺戲。什么事情一個渠道是不行的，老百姓都能反映情況嘛。這幾年犯的‘左’的錯誤是在黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)下犯的，這是一條重要的經(jīng)驗(yàn)?！钡沁@些黨的領(lǐng)導(dǎo)人的努力并沒有能改變強(qiáng)勁的黨政一元化趨向，最后形成了黨政不分的所謂“一元化”體制，誰要是堅(jiān)持黨政分開，誰就有“反對黨的領(lǐng)導(dǎo)”的罪名。
改革開放以后，法律工作中的黨政不分體制受到普遍的質(zhì)疑。鄧小平同志率先將黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨政分開統(tǒng)一起來，而不是對立起來，他多次提出改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要實(shí)現(xiàn)黨政分開，黨法分開。他說，“要通過改革，處理好法治與人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開?！鼻笆鲋泄仓醒?4號文件(1979年9月9日)就是確立黨領(lǐng)導(dǎo)政法的新體制——黨政分開體制——的努力的重要一步，它從法治的高度將“黨政分開”作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作必須遵循的原則，文件指出，“加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的一條，就是切實(shí)保證法律的實(shí)施，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的作用，切實(shí)保證人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)……黨委和司法機(jī)關(guān)各有專責(zé)，不能互相代替，不應(yīng)互相混淆……黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要堅(jiān)決改變過去那種以黨代政、以言代法，不按法律規(guī)定辦事，包攬司法行政事務(wù)的習(xí)慣和作法?！?986年6月28日，在中央政治局常委會議上，鄧小平同志再次強(qiáng)調(diào)指出：“糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適……黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念?！笔嗵旌?7月10日)，《中共中央關(guān)于全黨須堅(jiān)決維護(hù)社會主義法制的通知》發(fā)布，通知規(guī)定，“黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是保證司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照憲法和法律，依法獨(dú)立行使職權(quán)。各級黨組織和廣大黨員，特別是黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決支持司法機(jī)關(guān)堅(jiān)持原則，秉公執(zhí)法?！?/p>
明確提出要解決“長期形成的黨政不分、以黨代政問題”的是黨的十三大報(bào)告。十三大報(bào)告(1987年)指出，不解決“黨政不分、以黨代政問題”的問題，“黨的領(lǐng)導(dǎo)無法真正加強(qiáng)，其他改革措施也難以順利實(shí)施。因此，政治體制改革的關(guān)鍵首先是黨政分開……黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對國家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應(yīng)當(dāng)改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，劃清黨組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化?！笔髨?bào)告特別規(guī)定：“今后，各級黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。”請注意，這里其實(shí)明確指出了撤銷政法委員會是此后工作的方向。
無論在理論上還是在實(shí)踐上，黨委政法委員會體制都不是加強(qiáng)，而是弱化了黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，理由有：
第一，政法委員會違背了黨領(lǐng)導(dǎo)的基本原則：政治領(lǐng)導(dǎo)。政治領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，但是政法委的存在違背了這個原則，這個體制使黨成為實(shí)際的“行動者”，無法行使“領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”。
第二，政法委員會體制有違黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，這個集體就是黨委，是黨代會。政法委員會在黨委、黨代會外形成一個權(quán)力中心，這必然會影響集體領(lǐng)導(dǎo)，尤其是當(dāng)政法委的權(quán)力極度擴(kuò)充以后。如果政法工作要有一個“政法委員會”，經(jīng)濟(jì)工作就要有一個“經(jīng)濟(jì)委員會”，文化工作就要有一個“文化委員會”……以此類推，各行各業(yè)都要有一個主管的“×
×委員會”，黨委、黨代會豈不架空?正是這個原因，設(shè)在黨內(nèi)的種種“委員會”先后消失，政法委員會是僅存的一個黨委外的“權(quán)力中心”。
第三，政法委員會使黨的領(lǐng)導(dǎo)“不能”。所謂黨的領(lǐng)導(dǎo)(在政法問題上)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民形成意志——法律，而后領(lǐng)導(dǎo)人民落實(shí)實(shí)施法律，依法辦事。完成這一領(lǐng)導(dǎo)過程離不開一定的制度依托，這就是憲法、組織法規(guī)定的、黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的人民代表大會制度，特別是公、檢、法三家分工制約的制度。政法委員會制度、特別是地方的政法委員會制度恰恰是建立在否定這一制度安排之上的，它使黨的領(lǐng)導(dǎo)因失去制度依托而成為“不能”，是一種“自毀長城”的制度。
三、政法委與法治不合
黨的領(lǐng)導(dǎo)并不必然具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)遵守一定的原則，在法治國家，這就是法治原則。這一原則的正當(dāng)性有兩方面的規(guī)范依據(jù)：一是黨章依據(jù)，二是憲法依據(jù)。十七大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》總綱部分規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作……黨必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力?！睉椃ㄖ械囊?guī)定則見之于憲法序言和憲法第五條。
但是政法委制度明顯違反這一原則，它與法治原則的沖突表現(xiàn)在：
第一，政法委的設(shè)置與公、檢、法三家分工負(fù)責(zé)的憲法框架相沖突
僅僅從形式上看，這一點(diǎn)也是不證自明的。有一個臺前的公、檢、法，又有一個幕后的政法委，而這兩個制度的行為規(guī)范與工作目標(biāo)其實(shí)不一致，兩者的沖突不可避免。
第二，實(shí)踐中政法委擴(kuò)權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，使憲法規(guī)定的權(quán)力分配體制受到極大侵蝕
政法委的擴(kuò)權(quán)沖動源于單一維穩(wěn)思維下的政績沖動，近年來一直處于高位的信訪與群體性事件刺激并強(qiáng)化了政法委的擴(kuò)權(quán)。這個擴(kuò)權(quán)表現(xiàn)在三個方面：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。近年來，各地政法委制定種種規(guī)范，這些規(guī)范常常與現(xiàn)行法律相沖突，造成法律的紊亂。例如，2003年，北京市委政法委出臺了《關(guān)于處理輕傷害案件的會議紀(jì)要》，規(guī)定對于因民間糾紛引起的輕傷害案件，如果嫌疑人有認(rèn)罪、悔罪表現(xiàn)，積極賠償損失，被害人要求不追究其刑事責(zé)任，可以對其作出撤案、不起訴或免予刑事處分的處理。2003年，中共河北省委政法委作出《關(guān)于政法機(jī)關(guān)為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造良好環(huán)境的決定》，內(nèi)中有多項(xiàng)違背國家法律。在實(shí)踐中，許多不為當(dāng)事人與律師知曉的政法委以各種名目制定的規(guī)則，事實(shí)上成為直接適用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作為改變合法判決的依據(jù)。
近年來，一些地方政法委掌握了信訪權(quán)與綜合治理權(quán)，在“綜合治理”的口號下，有的政法委不僅控制了公安、法院、檢察院，甚至包括了國安、武裝警察系統(tǒng)，能隨時調(diào)動中國外交、教育、司法、行政、軍隊(duì)、衛(wèi)生等資源，成為政權(quán)以外的一個權(quán)力中心。例如，河南義馬市的信訪體制“改革”，撤銷信訪局，成立群工局(部)，后又掛回信訪局牌子，兩部門合署辦公。這個群工部(信訪局)權(quán)力有：直接交辦督辦權(quán)、重大決策評估權(quán)、社會建設(shè)指導(dǎo)權(quán)、考核獎懲建議權(quán)，等等。在地方上，通過涉訴信訪的管轄權(quán)，政法委已經(jīng)成為事實(shí)上的“超級法院”。更為嚴(yán)重的是，有的地方政法委干脆設(shè)立憲法規(guī)定的體制以外的“法院”，而這個“法院”聽命于政法委，且很少受法律程序約束。這一切，使政法委成為不僅集公、檢、法于一身，而且集立法、行政與司法權(quán)于一身的超級機(jī)構(gòu)。
第三，政法委的工作方式、導(dǎo)向與公、檢、法不一致
政法委的工作方式是協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)案件大致的程序是：“公檢法向政法委提交有分歧的案件，主要是證據(jù)不足或認(rèn)識上(可逮與不逮)有分歧的案件;政法委通過調(diào)查案件，召開協(xié)調(diào)會，提出初步意見，并形成會議紀(jì)要下發(fā)各部門……這種結(jié)果往往不是基于對事實(shí)的認(rèn)定的一致，而是由于政治權(quán)威的運(yùn)作……”這種工作方式與公、檢、法三家分工制約的憲法模式明顯不一致：政法委的工作方式是集權(quán)的方式，而憲法規(guī)定的體制運(yùn)作方式是公安偵查、檢察院起訴、法院裁判。就導(dǎo)向來看，政法委制度也與憲法規(guī)定的制度不一致的。政法委“整個案件協(xié)調(diào)的過程是以政治化為導(dǎo)向，按照政治制度邏輯運(yùn)作而不是司法制度邏輯運(yùn)作的模式進(jìn)行的”，而所謂“政治導(dǎo)向”在絕大多數(shù)情況下是“政府導(dǎo)向”，甚至是“政績導(dǎo)向”，而憲法體制下的公、檢、法三家運(yùn)行的導(dǎo)向是權(quán)利導(dǎo)向的，規(guī)則導(dǎo)向的，這兩者的沖突是不言而喻的。這就是目前我國暴力強(qiáng)拆、暴力截訪、刑訊逼供、超期羈押等違法行為屢禁不止的制度原因。
第四，干預(yù)司法成為政法委工作的常態(tài)
我國的憲法、組織法、訴訟程序法規(guī)定了法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán)的種種規(guī)則，但是政法委的工作方式卻是合三家為一家，雖然也說政法委尊重公、檢、法獨(dú)立行使職權(quán)，但是在政法委掌握財(cái)權(quán)、人事權(quán)的情況下，通過政法委制度的統(tǒng)合，政法委書記成為法院和檢察院事實(shí)上的政治上級。在此制度環(huán)境下，雖然在理論上政法委的結(jié)論對公、檢、法機(jī)關(guān)只是“建議”，并沒有強(qiáng)制約束力，但事實(shí)上很少有人敢于否定政法委的結(jié)論。這就使政法委干預(yù)司法成為常態(tài)。
第五，政法委使許多審判淪為作秀
法官不是真正的裁判者是中國司法長久存在的根本性問題，盡管在不同的時代其嚴(yán)重性程度不同，但它始終存在。文革前長期實(shí)行的黨委審批案件的制度是“審判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(即中共中央64號文件)從形式上結(jié)束了黨委審批案件的制度，使審判成為“真實(shí)”的，而非“作秀”，這是一個歷史進(jìn)步。但是隨著政法委權(quán)力的崛起，政法委的協(xié)調(diào)事實(shí)上成為實(shí)質(zhì)性的“審判”，在重大案件上，通過政法委的“協(xié)調(diào)”使審判再次成為作秀。一個還在偵查階段、或者在起訴階段的案子，或者在審判中產(chǎn)生分歧的案子，進(jìn)入政法委“協(xié)調(diào)”程序后，政法委就成為實(shí)質(zhì)性的審判者，而法院只是貫徹政法委的指令而已，這使法官淪為尷尬的“作秀者”?！皩徟行恪睂Ψü倭夹?、法官責(zé)任，對司法權(quán)威、對法治的影響是根子上的，這也是這幾年發(fā)展起來的“法官與律師辯論”、律師被逐出法庭的制度根由。
四、法治國家建設(shè)與政治體制改革的攻堅(jiān)之戰(zhàn)
1999年，法治入憲，這意味著法治國家成為中國的目標(biāo)，法治成為舉國遵守的最高原則，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行并接受它的檢視。由于政法委制度存在明顯的不合邏輯現(xiàn)象，與憲法確立的法治原則明顯沖突，在實(shí)踐中存在嚴(yán)重的干預(yù)司法的傾向，因此，取消政法委制度的主張其實(shí)無論在法學(xué)界還是在法律實(shí)務(wù)界均為主流。
早在法治入憲的第二年(2000年)，著名刑事訴訟法教授崔敏就從司法權(quán)配置的角度對政法委的設(shè)置提出了批評，認(rèn)為它與司法獨(dú)立的要求相抵觸。2008年，崔敏教授進(jìn)一步指出：“沒有必要在各級司法機(jī)關(guān)之上再設(shè)個‘婆婆’去發(fā)號施令?！?001年有學(xué)者將撤銷地方政法委作為提高司法權(quán)威的必要條件之一。2003年有學(xué)者通過對政法委個案研究后得出的結(jié)論是：“由于政法委員會在人事上實(shí)際采取行政首長負(fù)責(zé)制，因此，第一把手往往會越過政法委員會制度設(shè)計(jì)的界限，從而導(dǎo)致干預(yù)司法的產(chǎn)生?！笔赂舭四辏@位學(xué)者再次指出：“越來越多的地方由公安首長擔(dān)任地方黨委常委或政法委書記，這有可能使得案件的公正性難以保證。法院和檢察院更有可能只是配合公安機(jī)關(guān)而很難發(fā)揮制約功能?！?010年，教育部社會科學(xué)委員會法學(xué)學(xué)部召集人陳光中教授在接受《南方都市報(bào)》采訪時表示，應(yīng)當(dāng)取消地方政法委對案件的拍板權(quán)。因?yàn)檫@種權(quán)力不僅違反了基本的訴訟原則及直接言詞原則，屬于“判而不審”，而且一旦發(fā)生錯案，也難以追究相關(guān)人員的責(zé)任。著名社會學(xué)家于建嶸則明確表示：“中國應(yīng)該廢除政法委制度。中國最需要重樹司法的權(quán)威……趙作海案已經(jīng)表明，政法委制度已經(jīng)嚴(yán)重干擾了司法，必須盡快廢黜?！?/p>
在歷史上，黨政不分現(xiàn)象同樣存在于財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等領(lǐng)域，其他領(lǐng)域的問題在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中都比較容易地解決了，政法委是文革式一元化體制的唯一遺存。因此，從不同工作領(lǐng)域的橫向比較來看，政法領(lǐng)域的黨政不分體制已經(jīng)嚴(yán)重落后于其他領(lǐng)域，造成中國改革開放的“跛足現(xiàn)象”，拖了改革開放的后腿。因此，對政法委的改革當(dāng)確立為一步政治體改革的首要目標(biāo)。作為過渡，可以考慮先撤銷地方政法委員會，保留中央的政法委員會，其職權(quán)借鑒當(dāng)年的政法小組的規(guī)定，當(dāng)為黨內(nèi)的政法智庫。
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