【中文摘要】2014年蘇格蘭、加泰羅尼亞和香港等居于單一制國(guó)家（英國(guó)、西班牙和中國(guó)）的高度自治行政區(qū)都經(jīng)歷了令人矚目的政治動(dòng)蕩，但蘇格蘭公民投票失敗、加泰羅尼亞取消“合法”公民投票和香港政局逐漸趨穩(wěn)都表明它們所在國(guó)家的單一制憲法框架并未改變。但另一方面，這三大行政區(qū)的政制發(fā)展也證明，它們確有不同于通常所謂“一級(jí)行政區(qū)”的特征。這些地區(qū)多有歷史上的事實(shí)權(quán)力孑遺，它們的自治地位據(jù)稱(chēng)可以得到多樣法律淵源的支持，而它們的對(duì)外交往也帶來(lái)新的法律挑戰(zhàn)。
【中文關(guān)鍵字】單一制；高度自治；蘇格蘭；加泰羅尼亞；香港
【全文】
單一制國(guó)家內(nèi)個(gè)別行政區(qū)的高度自治狀態(tài)，傳統(tǒng)觀(guān)念認(rèn)為系基于各國(guó)主權(quán)，即，單一制國(guó)家作為“主權(quán)者”決定將一部分國(guó)家權(quán)力授予行政區(qū)行使。在此前提下，關(guān)鍵的問(wèn)題可能是如何理解該自治行政區(qū)與國(guó)家所設(shè)置為代理人的任一其它機(jī)構(gòu)或行政區(qū)的區(qū)別。即便普通行政區(qū)自國(guó)家處所得權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于自治行政區(qū)所能行使的權(quán)力，僅憑借這一“量的差異”就區(qū)分二者，未免過(guò)于簡(jiǎn)化。依此邏輯，任一行政區(qū)的權(quán)力只要明顯高于本國(guó)其它行政區(qū)即可被宣布為“高度自治行政區(qū)”，這顯然并不符合學(xué)者和大眾的直觀(guān)認(rèn)識(shí)。指出行政區(qū)的權(quán)力有多寡之別，只能論證該國(guó)內(nèi)部制度有此劃分且某行政區(qū)的權(quán)力相對(duì)較高，并不能論證該行政區(qū)已經(jīng)滿(mǎn)足“高度自治行政區(qū)”的充分必要條件。可見(jiàn)，討論單一制國(guó)家行政區(qū)的高度自治，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明此類(lèi)地區(qū)在單一制憲法框架下究竟與通常所謂“一級(jí)行政區(qū)”有何不同。反之，僅僅以“量的差異”定義“高度自治行政區(qū)”終究未能脫離聯(lián)邦制“分權(quán)”觀(guān)念的思想束縛，而在政治實(shí)踐中則難免鼓勵(lì)自治行政區(qū)追求距離完全自治“只差一步”的權(quán)力最大化，也難免刺激其它行政區(qū)不斷攀比高度自治行政區(qū)并造成政治亂象。
觀(guān)察和比較英國(guó)、西班牙和中國(guó)的高度自治行政區(qū)，特別是蘇格蘭、加泰羅尼亞和香港，不難發(fā)現(xiàn)，高度自治行政區(qū)尚有歷史長(zhǎng)久的“事實(shí)”權(quán)力。此種事實(shí)權(quán)力并非聯(lián)邦制國(guó)家組成部分的所謂“保留權(quán)力”，因?yàn)椤氨Ａ魴?quán)力”須得到所在國(guó)家憲法的正式承認(rèn)，不得被國(guó)家或地方政府單方面改變。單一制國(guó)家的政治機(jī)理與之不同。一方面，單一制國(guó)家尚未褫奪高度自治行政區(qū)的某些事實(shí)權(quán)力。另一方面，單一制國(guó)家中央政府的權(quán)力也絕非高度自治行政區(qū)所貢獻(xiàn)?；蛘哒f(shuō)，并非高度自治行政區(qū)原有諸多權(quán)力，當(dāng)與其它單位合并成某國(guó)，或者準(zhǔn)備加入某國(guó)時(shí)，讓渡權(quán)力給該國(guó)而自己保留了部分權(quán)力。實(shí)際的歷史過(guò)程往往是，高度自治行政區(qū)原有一部分權(quán)力，當(dāng)其進(jìn)入所在國(guó)家先行憲制時(shí)，中央政府將自己原有的權(quán)力直接施加于高度自治行政區(qū)，但暫時(shí)沒(méi)有用自己的某項(xiàng)權(quán)力取代自治行政區(qū)的同種權(quán)力，盡管這種取代仍然可能。關(guān)鍵在于，歸根結(jié)底是國(guó)家而絕不是高度自治行政區(qū)有單方面迫使對(duì)方服從的強(qiáng)力。高度自治行政區(qū)原有權(quán)力的大小和多少當(dāng)然影響到國(guó)家用自己權(quán)力取代高度自治行政區(qū)權(quán)力的過(guò)程。但本質(zhì)上，這個(gè)過(guò)程仍然是高度自治行政區(qū)權(quán)力的消失，而不是它們的重新分配。
上述歷史過(guò)程真實(shí)地發(fā)生于三個(gè)案例之中。蘇格蘭雖然自1707年正式合并于英格蘭后就完全喪失了立法權(quán)并基本上喪失了行政權(quán)，但聯(lián)合王國(guó)始終沒(méi)有取消蘇格蘭的法院系統(tǒng)，蘇格蘭的司法權(quán)遂頗為牢固地掌握在蘇格蘭法律界手中。加泰羅尼亞的自治雖然幾經(jīng)反復(fù)，但在西班牙民主轉(zhuǎn)型之初就重建了自治機(jī)關(guān)，加泰羅尼亞本地政治力量在此大纛下順利完成對(duì)佛朗哥時(shí)期管制體系的洗牌并參與制定了1978年《西班牙王國(guó)憲法》。中國(guó)1997年7月1日恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)時(shí)比較徹底地完成了對(duì)香港本地立法、行政機(jī)關(guān)的去殖民化，“另起爐灶”建立了特別行政區(qū)政府，但卻幾乎全盤(pán)接納了港英時(shí)期香港本地的法院系統(tǒng)，在某種意義上還因?yàn)槿∠诉^(guò)去套在香港普通法法院頭上的繩索，實(shí)質(zhì)地強(qiáng)化了香港的司法權(quán)。以上種種，正是本文所稱(chēng)未經(jīng)置換形態(tài)的權(quán)力。當(dāng)然，這種事實(shí)權(quán)力也確有在一定條件下滅失之虞。三國(guó)單方面改變高度自治行政區(qū)狀態(tài)的政治能力，保證了它們雖經(jīng)變化但仍然是名副其實(shí)的單一制國(guó)家。
與政治主權(quán)觀(guān)著眼于事實(shí)權(quán)力不同，法律主權(quán)觀(guān)從法律權(quán)力的角度定義主權(quán)，即權(quán)威源于法律規(guī)則。這種主權(quán)理論引導(dǎo)我們關(guān)注當(dāng)局行使其權(quán)力是否符合法律，或者說(shuō)，究竟有哪些實(shí)在法上的淵源對(duì)當(dāng)局及其最高機(jī)關(guān)的權(quán)力予以承認(rèn)。在傳統(tǒng)國(guó)際法學(xué)領(lǐng)域，這一問(wèn)題發(fā)展為根據(jù)實(shí)在法判斷一個(gè)民主單元或者人們集體是否擁有自決權(quán)利；在傳統(tǒng)憲法學(xué)領(lǐng)域，則是根據(jù)憲法實(shí)在法判斷其是否擁有分離權(quán)利。如果這一民主單元或者人們集體擁有合法的自決權(quán)利或者分離權(quán)利，那么根據(jù)這些權(quán)利就可以創(chuàng)造新的規(guī)則體系，并由此賦予這一民主單元或者人們集體的代表機(jī)構(gòu)合法的強(qiáng)制力量。根據(jù)這一思路來(lái)觀(guān)察和比較英國(guó)、西班牙和中國(guó)的高度自治行政區(qū)，不難發(fā)現(xiàn)，這些高度自治行政區(qū)都不擁有實(shí)在法明示的自決權(quán)利或者分離權(quán)利，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但有趣的是，在上述前提下這類(lèi)行政區(qū)所行使的權(quán)力據(jù)稱(chēng)可能獲得復(fù)雜多樣的法律淵源的支撐。這種法律現(xiàn)象本身也許可以構(gòu)成高度自治行政區(qū)的一個(gè)特征。當(dāng)然，各國(guó)憲法（慣例）的凌駕性仍然不受質(zhì)疑，這也說(shuō)明它們?yōu)槭裁慈詫儆趩我恢茋?guó)家下轄行政區(qū)的范疇。
英國(guó)的地方制度（郡縣）是由英國(guó)議會(huì)立法設(shè)立的，過(guò)去的殖民地制度則部分地來(lái)源于“在樞密院中的英國(guó)君主”的命令。這都是一些為傳統(tǒng)憲法學(xué)所熟知的法律淵源。蘇格蘭如果要強(qiáng)調(diào)其高度自治法律地位的獨(dú)特性，就要說(shuō)明它還有其它法律淵源的支撐?，F(xiàn)在看來(lái)，它最可能找到的法律淵源主要是蘇格蘭普通法以及古蘇格蘭與古英格蘭簽訂的《聯(lián)合條約》，這二者的共同對(duì)手則是英國(guó)議會(huì)和英國(guó)君主的法理權(quán)威。但問(wèn)題在于，《聯(lián)合條約》的法律效力頗有爭(zhēng)議。查明300年前的國(guó)際法幾乎是不可能的任務(wù)，也沒(méi)有意義。古蘇格蘭已經(jīng)不復(fù)存在，也沒(méi)有任何國(guó)家（包括英國(guó)）會(huì)承認(rèn)今天的蘇格蘭自治政府可以繼承古蘇格蘭的權(quán)利。而蘇格蘭普通法的權(quán)威最終取決于蘇格蘭法院的權(quán)威，蘇格蘭法院系統(tǒng)雖然堅(jiān)如磐石但并非永恒不變。至于西班牙，問(wèn)題集中于加泰羅尼亞有無(wú)先于西班牙憲法的權(quán)利。加泰羅尼亞自治政府確實(shí)擁有一些所謂“歷史權(quán)利”，但西班牙中央機(jī)關(guān)堅(jiān)持只有西班牙憲法才是這些權(quán)利的本源。西班牙憲法法院的新近的一系列判決都支持了西班牙中央機(jī)關(guān)的觀(guān)點(diǎn)。至于香港，主要的問(wèn)題則是“中英聯(lián)合聲明”的功能。雖然香港的普通法法院曾表示“中英聯(lián)合聲明”與香港憲制大有關(guān)系，但中國(guó)政府最近的一系列公開(kāi)表述都否認(rèn)英國(guó)可以根據(jù)“中英聯(lián)合聲明”干涉香港事務(wù)和中國(guó)內(nèi)政。
而在處理“對(duì)外事務(wù)”時(shí)，單一制國(guó)家高度自治行政區(qū)也與其它一級(jí)行政區(qū)的不同。這與主權(quán)理論仍有關(guān)系，但此處需要使用的是“對(duì)內(nèi)主權(quán)”和“對(duì)外主權(quán)”這一對(duì)概念。所謂“對(duì)外主權(quán)”在傳統(tǒng)國(guó)際法上有三層意義：第一，只有主權(quán)國(guó)家才是國(guó)際關(guān)系的主體；第二，所有主權(quán)國(guó)家都是平等的；第三，主權(quán)國(guó)家處理內(nèi)部事務(wù)不受其它國(guó)家的干涉，一國(guó)公民只是該國(guó)國(guó)內(nèi)法的主體而非國(guó)際法的主體。當(dāng)代的國(guó)際法對(duì)上述觀(guān)念有所修正。即便可以不考慮聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)和國(guó)際刑事法院日趨強(qiáng)化的功能，歐盟法院裁定和歐洲人權(quán)法院判決對(duì)歐洲主權(quán)國(guó)家的約束顯然不可忽視。凡加入《歐洲人權(quán)公約》的國(guó)家必須接受歐洲人權(quán)法院的判決，即便它們敗訴也是如此；而歐盟法院對(duì)歐洲法的解釋直接約束歐盟成員國(guó)家的國(guó)內(nèi)法院，歐洲法的法律效力高于與之相沖突的成員國(guó)家國(guó)內(nèi)法。在這種情況下，“對(duì)外主權(quán)”的傳統(tǒng)意義出現(xiàn)搖擺。圍繞著“對(duì)外事務(wù)”的處理，高度自治行政區(qū)形成了一系列新的法律現(xiàn)象，競(jìng)相爭(zhēng)取參加國(guó)家組織。蘇格蘭和加泰羅尼亞都是歐盟地區(qū)委員會(huì)的成員。同時(shí)，這些行政區(qū)也在一些非傳統(tǒng)法律領(lǐng)域中提出新鮮問(wèn)題，其它一級(jí)行政區(qū)難以望其項(xiàng)背。比如歐洲法在國(guó)際法之外對(duì)地區(qū)“獨(dú)立”是否有獨(dú)立規(guī)則，或者內(nèi)地與香港的經(jīng)濟(jì)合作是否創(chuàng)造獨(dú)特法律空間等等。
總之，單一制國(guó)家的高度自治行政區(qū)在權(quán)力來(lái)源、法律地位和對(duì)外事務(wù)等方面都有十分不同于通常所謂“一級(jí)行政區(qū)”的表現(xiàn)。在權(quán)力來(lái)源方面，單一制國(guó)家的中央政府與高度自治行政區(qū)政府之間確實(shí)存在著權(quán)力授受關(guān)系，但是形成這種關(guān)系的歷史過(guò)程與單一制國(guó)家建立地方制度的一般過(guò)程十分不同。建立通常所謂“一級(jí)行政區(qū)”，單一制國(guó)家基于自己的意志采取主動(dòng)即可；但建立高度自治行政區(qū)，往往需要慎重對(duì)待該地區(qū)原有的事實(shí)權(quán)力。當(dāng)然，單一制國(guó)家與高度自治行政區(qū)的法律關(guān)系一旦確立，單一制國(guó)家的中央政府即可以對(duì)高度自治行政區(qū)的權(quán)力予以調(diào)整，在這個(gè)意義上說(shuō)高度自治行政區(qū)并不能挑戰(zhàn)所在國(guó)家的單一制憲法框架。在法律地位方面，單一制國(guó)家的高度自治行政區(qū)不擁有分離權(quán)利；但高度自治行政區(qū)的地位據(jù)稱(chēng)可以獲得復(fù)雜多樣法律淵源的支撐，甚至獲得國(guó)際實(shí)在法或者準(zhǔn)國(guó)際法的保護(hù)。一方面，這些國(guó)際實(shí)在法或者準(zhǔn)國(guó)際法的時(shí)效和實(shí)效并不完全確定，所以高度自治行政區(qū)難以真正仰賴(lài)這些規(guī)則；但另一方面，這些規(guī)則實(shí)際存在，也確實(shí)引人矚目。在對(duì)外事務(wù)方面，單一制國(guó)家高度自治行政區(qū)往往擁有大大高于一般行政區(qū)的自由，特別是能夠積極地甚至單獨(dú)地參與國(guó)際交往，并在非傳統(tǒng)法律領(lǐng)域提出新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。高度自治行政區(qū)在以上各方面都突破了單一制國(guó)家通常所謂“一級(jí)行政區(qū)”的局限，形成與所在國(guó)家的新型關(guān)系，它們的政制發(fā)展并未停歇，未來(lái)恐怕還會(huì)對(duì)所在國(guó)家和法學(xué)理論提出新的挑戰(zhàn)。
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