我國現(xiàn)行的利益沖突解決機制主要體現(xiàn)為保護國家利益和個體利益的刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟制度。但缺少對群體糾紛或社會利益沖突的救濟途徑與解決機制。
關(guān)于行政行為的司法審查制度，十八屆四中全會決定中明確提出，要“完善行政訴訟體制機制，合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。作為“民告官”的制度設(shè)計，行政訴訟的出發(fā)點在于人民法院通過對行政行為的司法審查，監(jiān)督制約行政權(quán)，維護行政相對人的合法權(quán)益。但1989年的行政訴訟法在司法理念、制度設(shè)計等方面已顯滯后，難以適應(yīng)國家治理和人權(quán)保護的基本要求。如該法規(guī)定的起訴期限僅為三個月，且構(gòu)成中斷的理由只限于“不可抗力”或“特殊情況”，本應(yīng)類似于民法中的訴訟時效，如當事人不提出抗辯，人民法院則不主動審查，可以中斷，且超過時效不構(gòu)成駁回起訴的理由。但按照現(xiàn)行行政訴訟法及其解釋，在被告沒有提出起訴期限抗辯的情形下，法院也能主動審查，不存在中斷事由，而且一旦超過起訴期限，便可裁定駁回起訴。在一些省份，以裁定不予受理和駁回起訴的行政案件占一審案件的30％以上，其中絕大多數(shù)與超過起訴期限有關(guān)。
這類不合理的規(guī)定如不修改完善，對行政行為的審查便會流于形式，難以有效制約行政執(zhí)法，更使老百姓因遭遇行政侵權(quán)時救濟無門而尋求“信訪不信法”的救濟。目前，行政訴訟法的修改已經(jīng)全國人大常委會審議表決通過。新修改的行政訴訟法將起訴期限延長至六個月，并將“其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”情況也作為中斷的理由。
進一步健全行政訴訟立法和完善行政行為司法審查制度，對實現(xiàn)法治政府與社會和諧至關(guān)重要。為此，修改后的行政訴訟法進一步拓寬了“民告官”的法律渠道，完善了依法維權(quán)和化解行政糾紛的機制，并通過對現(xiàn)行行政訴訟法起訴、審理、判決、執(zhí)行等機制的改進和完善，擴大了可訴行政行為的范圍，強化對行政機關(guān)依法行政的監(jiān)督。
黨的十八屆四中全會公報在關(guān)于“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的論述中部署了“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的任務(wù)。我國現(xiàn)行的利益沖突解決機制主要體現(xiàn)為保護國家利益和個體利益的刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟制度。但缺少對群體糾紛或社會利益沖突的救濟途徑與解決機制?，F(xiàn)行民事訴訟法第五十五條僅規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟”。為此，筆者就如何建立公益訴訟制度，提出如下落實措施與立法建議。
通過立法確定公益訴訟制度的基本原則與內(nèi)容。公益訴訟保護的對象是社會公共利益，突出表現(xiàn)為保護社會弱勢群體的利益，而非個人利益與國家利益。公益訴訟針對的是損害社會利益的行為，而并未直接損害起訴人的利益。當前社會實踐中出現(xiàn)的勞動就業(yè)、環(huán)境污染、食品安全、征用拆遷等群體糾紛及損害群體利益的現(xiàn)狀確實需要公益訴訟制度的干預(yù)。為此，應(yīng)當通過立法對此加以具體規(guī)范，包括公益訴訟定性與標的、公益訴訟主體的確定、設(shè)定公益訴訟程序的內(nèi)容等方面。
將公益訴訟定性為民事訴訟，功能為規(guī)范行為而非損害賠償。公益訴訟涉及多數(shù)人利益，應(yīng)定性為民事訴訟案件，但可不包括損害賠償問題的請求，而主要解決行為規(guī)范問題，如限于請求被告作為或不作為。公益訴訟目的在于改變現(xiàn)有的不合理格局，終止有關(guān)的侵權(quán)行為，而不在于使公眾中的所有個體獲得賠償，否則容易產(chǎn)生收益分配難題與濫用訴權(quán)傾向。公益訴訟解決的是行為規(guī)范問題，而非賠償問題，其結(jié)果是規(guī)范被告的行為，要求被告做特定行為或不作為。
確定檢察機關(guān)為公益訴訟的基本主體。作為公益訴訟主體應(yīng)當與案件無利害關(guān)系，故在立法上應(yīng)對“法律規(guī)定的機關(guān)”加以明確。國家機關(guān)作為起訴主體，其行政管理權(quán)與主體請求權(quán)之間不應(yīng)發(fā)生混同。檢察機關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機關(guān)，是代表社會公共利益提起公益訴訟的最為合適主體。在我國，檢察機關(guān)并不隸屬于政府機關(guān)，具有較高法律地位和獨立性，并且與公益損害之間不存在利害關(guān)系。
檢察機關(guān)提起的公益訴訟，既可針對已造成的損害，亦可針對潛在的公益損害。如損害已發(fā)生，法院可以命令侵害人進行賠償，賠償款交入國家設(shè)立的相關(guān)基金，或命令侵害人采取一定補救措施，或發(fā)出禁止做出某種行為的禁令；如果被告行為有造成侵害的危險且情況緊急，檢察院可在法院作出最終判決前請求其采取保全措施，命令被告采取或不得繼續(xù)某種行為。
民事調(diào)查制度是檢察機關(guān)介入公益訴訟程序的起點。應(yīng)通過法律賦予檢察機關(guān)有充分手段獲取公益訴訟證據(jù)，同時規(guī)定其他機關(guān)有配合義務(wù)。在此制度下，一旦收到有關(guān)群體利益受到侵害或有侵害危險的民眾投訴或其他部門報告后，檢察機關(guān)即可進行民事調(diào)查。目的在于確定侵害公共利益的事實、認定損害范圍、明確承擔責任的主體，重點是收集可能提起公益民事訴訟的證據(jù)材料。
經(jīng)過公益訴訟的民事調(diào)查，檢察機關(guān)可能會應(yīng)被告請求與之進行和解談判，雙方所達成的協(xié)議為“行為整改承諾”，包括侵害一方需要采取的補救措施，以及合適的金錢賠償方案等。在確定可以有效避免或補救公共利益的損害情況下，方可由檢察機關(guān)與侵害方達成協(xié)議，明確約定應(yīng)補救的措施與期限，以及中止訴訟程序的條件。
：
關(guān)注微信“梁開貴律師”(微信號lkg-lawyer)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網(wǎng)立場。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來源“梁開貴律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話： 15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話：15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
使用微信掃描二維碼
關(guān)注梁開貴律師
