11月1日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，對(duì)這部和百姓息息相關(guān)的“民告官”法做出了重要修改，國(guó)家主席習(xí)近平簽署第15號(hào)主席令予以公布。此次修訂《行政訴訟法》，受案范圍中“具體行政行為”變更為“行政行為”，被普遍的認(rèn)為是一個(gè)亮點(diǎn)。按照舊法，相對(duì)人對(duì)抽象行政行為是不得提起訴訟的。我在大學(xué)時(shí)代，老師就認(rèn)為這一條規(guī)定有不合理之處，舉過(guò)一個(gè)例子，說(shuō)是：某地區(qū)只有一家外企。該地區(qū)政府制定一份行政法規(guī)，要求該地區(qū)“所有外企”繳納某項(xiàng)費(fèi)用。當(dāng)時(shí)老師認(rèn)為，不能起訴抽象行政行為，會(huì)導(dǎo)致該外企無(wú)法維護(hù)自己的合法權(quán)益。隨著對(duì)行政法研習(xí)程度的增加，我漸漸覺(jué)得老師所說(shuō)并不全對(duì)。具體行政行為一般來(lái)說(shuō)最終是要落實(shí)為具體行政行為的。比如剛才的例子中，如果財(cái)政等收費(fèi)部門(mén)，持該文件到企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)（或者送達(dá)了行政收費(fèi)通知等）那么，該抽象行政行為即落實(shí)為“行政征收”這種具體行政行為，具有了可訴訟。
依據(jù)舊法，抽象行政行為需要轉(zhuǎn)化為具體行政行為，才具有可審查性。但是實(shí)踐中，很多抽象行政行為事實(shí)上沒(méi)有落實(shí)為具體行政行為，或者說(shuō)還沒(méi)來(lái)得及落實(shí)為具體行政行為，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并沒(méi)有依據(jù)該行政行為做出涉及具體行政相對(duì)人的權(quán)益的行政處理。此種情況下，抽象行政行為是潛在、間接的影響行政相對(duì)人的權(quán)益。那么，行政相對(duì)人出于這種未來(lái)基本既定并且很可能實(shí)現(xiàn)的權(quán)益變動(dòng)，如何救濟(jì)？不未雨綢繆，往往事到臨頭，悔之晚矣。對(duì)抽象行政行為提起行政訴訟，就是一個(gè)很好的提前應(yīng)對(duì)的措施。
比如在《城鄉(xiāng)規(guī)劃》領(lǐng)域。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)，我一直堅(jiān)定地認(rèn)為，至少在我國(guó)，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃屬于抽象行政行為，它是行政機(jī)關(guān)制定或者認(rèn)可的，涉及不特定多數(shù)人的抽象的法規(guī)文本。行政機(jī)關(guān)在做出行政許可、行政處罰等行政行為之前，除了依據(jù)相關(guān)法律，必須依據(jù)《規(guī)劃》文本。無(wú)論是在臺(tái)灣地區(qū)還是大陸地區(qū)，建設(shè)規(guī)劃的可訴性都是一個(gè)不易解釋的問(wèn)題。由此也產(chǎn)生出規(guī)劃性質(zhì)的“法規(guī)命令說(shuō)”“具體行政行為說(shuō)”“執(zhí)行規(guī)范說(shuō)”乃至“非單一性質(zhì)說(shuō)”種種學(xué)說(shuō)。更有學(xué)者，通過(guò)行政訴訟不受理抽象行政行為，而臺(tái)灣地區(qū)法院受理起訴規(guī)劃，主張規(guī)劃不屬于抽象行為——對(duì)我國(guó)訴訟法的一個(gè)重大缺陷反而是認(rèn)為理所當(dāng)然了。真是難以理解這種邏輯。
規(guī)劃就是藍(lán)圖，就是未來(lái)，是抽象文本，是執(zhí)行依據(jù)。既然行政權(quán)力對(duì)未來(lái)提出了規(guī)劃，那就應(yīng)當(dāng)允許相對(duì)人通過(guò)行政訴訟等渠道，起訴抽象行政行為，預(yù)先質(zhì)疑這些藍(lán)圖和文本，來(lái)保證自己未來(lái)的權(quán)益，救濟(jì)自己可能的損失。未雨綢繆，在日常生活中是很容易理解的，到了法學(xué)界我覺(jué)得也應(yīng)該是一種常識(shí)。所以，起訴“抽象行政行為”的亮點(diǎn)不是受案范圍，而是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的提前保護(hù)、對(duì)損失的預(yù)防。這才是行政法的衡平之道。
二〇一四年十一月三日
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