2015年1月19日下午，中國(guó)商務(wù)部官方網(wǎng)站公布《<中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法>（草案征求意見(jiàn)稿）》（“外資法草案”）及其說(shuō)明，正式向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。至此，在政府職能轉(zhuǎn)換和簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，國(guó)內(nèi)外各界翹首企盼的外商投資領(lǐng)域的根本大法初露端倪。伴隨中國(guó)企業(yè)境外投資強(qiáng)勁增長(zhǎng)，中國(guó)從資本凈流入國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本凈輸出國(guó)，中國(guó)境內(nèi)外投資監(jiān)管的視野和格局隨之發(fā)生巨變，而終將結(jié)束三資企業(yè)法分散立法模式的外資法草案，無(wú)疑將對(duì)中國(guó)整個(gè)外資管理體制產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。本文結(jié)合金杜在外商投資及并購(gòu)領(lǐng)域的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及參與立法草稿的討論及建議，就《外國(guó)投資法》草案的立法背景、立法特點(diǎn)和主要制度變革進(jìn)行初步點(diǎn)評(píng)，拋磚引玉。
外資法草案的立法背景
自1979年《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》頒布以來(lái)，已施行三十多年的三資企業(yè)法體系為中國(guó)利用外資、引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)發(fā)揮了重要作用。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷，三資企業(yè)法也面臨無(wú)法忽視的瓶頸和問(wèn)題：
1.政府對(duì)外商投資企業(yè)的過(guò)度監(jiān)管
在現(xiàn)行外資監(jiān)管體系下，一家外商投資企業(yè)，無(wú)論其規(guī)模、投資金額或行業(yè)，從其出生至終結(jié)清算乃至經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的任何增資、減資、股權(quán)變化均需取得政府機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)。這種嚴(yán)格的“逐案審批制”在合理引導(dǎo)和控制外資方面曾發(fā)揮了積極作用，但繁冗的政府管制、對(duì)商業(yè)行為和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)多的干預(yù)無(wú)形中提高了外國(guó)投資的管制成本，甚至一定程度上阻礙了資本市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和流動(dòng)。
2.與《公司法》、《證券法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等立法的沖突矛盾
《公司法》在2005年修訂之時(shí)，雖原則性規(guī)定“外商投資的有限責(zé)任公司和股份有限公司適用公司法”，但也留出“有關(guān)外商投資的法律另有規(guī)定的適用其規(guī)定”的例外，這導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)于如何處理《公司法》與三資企業(yè)法之間的矛盾產(chǎn)生不少爭(zhēng)議。例如，合資企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)一般由《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》做出規(guī)定，但實(shí)際上公司法仍在某種程度上部分適用于其公司治理，對(duì)于究竟如何選擇適用兩套法律常令投資者感到困惑不已。
此外，外商投資股份有限公司以及外商投資合伙企業(yè)的規(guī)定更是散見(jiàn)在各種部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件中，其與統(tǒng)一的《公司法》、《證券法》和《合伙企業(yè)法》之間的沖突在實(shí)踐中如何解決更是撲朔迷離。
3.外商投資配套行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章的分散繁雜
隨著外資進(jìn)入中國(guó)的形式多樣化、反壟斷立法以及關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)管的發(fā)展，中國(guó)的外商投資法律及監(jiān)管體系不斷發(fā)展，不斷發(fā)布了一系列配套法律法規(guī)、規(guī)章制度，例如著名的10號(hào)文《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》、建立國(guó)家安全審查機(jī)制的若干通知和公告、適用于收購(gòu)?fù)馍掏顿Y企業(yè)的《外商投資企業(yè)投資者股權(quán)變更的若干規(guī)定》、適用于外商投資企業(yè)境內(nèi)再投資的《關(guān)于外商投資企業(yè)境內(nèi)投資的暫行規(guī)定》以及適用于外國(guó)投資者并購(gòu)上市公司的《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》等等。這些應(yīng)時(shí)而生的規(guī)定為建立完善的外資法律體系發(fā)揮了重要作用，但他們由不同的政府部門(mén)在不同時(shí)期發(fā)布，其相互之間缺乏協(xié)調(diào)、甚至存在沖突，也在實(shí)踐中不斷引發(fā)爭(zhēng)議。
外資法草案的立法特點(diǎn)
外資法草案共11章170條，主要涵蓋以下部分：(1)對(duì)外國(guó)投資者和外國(guó)投資的定義；(2)對(duì)實(shí)行準(zhǔn)入許可管理的外國(guó)投資的管制；(3)國(guó)家安全審查；(4)全面外國(guó)投資信息報(bào)告制度；(5)投資促進(jìn)、投資保護(hù)以及投訴協(xié)調(diào)；(6)法律責(zé)任以及(7)附則。與之前較為原則和抽象的三資企業(yè)法相比，外資法草案篇幅顯著增長(zhǎng)、內(nèi)容涵蓋范圍非常廣泛，并且包含較為具體的外資準(zhǔn)入和運(yùn)行管理制度。外資法草案具有非常鮮明的特點(diǎn)：
1.對(duì)現(xiàn)有外商投資法律體系的顛覆性變革
外資法草案徹底摒棄了中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行三十多年的外國(guó)投資逐案審批制，轉(zhuǎn)而采納了目前國(guó)際上先進(jìn)的外商投資特定準(zhǔn)入許可和信息報(bào)告制度。
此外，現(xiàn)行三資企業(yè)法對(duì)外商投資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)做出特殊規(guī)定，從而導(dǎo)致內(nèi)外資企業(yè)的公司治理割裂。此次外資法草案對(duì)外資企業(yè)的公司治理未做規(guī)定，亦未就外資企業(yè)的公司組織形式（合資或獨(dú)資、有限責(zé)任公司或股份有限公司）加以區(qū)分，僅對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的許可和審查、投資實(shí)施后的信息報(bào)告進(jìn)行規(guī)定。外資法草案正式實(shí)施后，外國(guó)投資企業(yè)將與國(guó)內(nèi)公司一樣統(tǒng)一適用《公司法》、《證券法》、《合伙企業(yè)法》等設(shè)立內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，不再適用獨(dú)立的制度。
外資法草案對(duì)“投資”的定義未局限于以往的綠地投資和設(shè)立投資實(shí)體的概念，而是涵蓋了并購(gòu)、房地產(chǎn)交易、一年期以上的融資、自然資源的勘探開(kāi)發(fā)特許權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、協(xié)議/信托控制等多種投資形式。通過(guò)寬泛的投資定義，外資法草案將得以取代目前適用于不同并購(gòu)形式的多種并購(gòu)法規(guī)，并將全面監(jiān)管以商業(yè)存在和非商業(yè)存在等各種形式開(kāi)展的外國(guó)投資。雖然草案僅規(guī)定三資企業(yè)法將在其施行后終止，但10號(hào)文等相關(guān)并購(gòu)法規(guī)亦將可能同時(shí)廢止。
2.對(duì)國(guó)際外商投資法律體系的借鑒
據(jù)了解，外資法草案在外資管制方式和立法技術(shù)上借鑒了《加拿大投資法》、《澳大利亞1975外國(guó)收購(gòu)接管法》以及其他一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的外國(guó)投資管理體系。例如“外國(guó)投資者”的定義，即借鑒了澳大利亞法中以“控制”為標(biāo)準(zhǔn)的判斷原則，即受外國(guó)投資者控制的企業(yè)，不論其位于境內(nèi)或境外，均將視為外國(guó)投資者。值得注意的是，基于“控制”概念重樹(shù)的外資法律監(jiān)管體系下，中國(guó)的《外國(guó)投資法》將具有域外效力。外資法草案第15條明確規(guī)定，境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的，視同外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資。此外，信息報(bào)告制度中的若干規(guī)定也參考了加拿大的投資法，而外國(guó)投資特別管理措施目錄（即“負(fù)面清單”）更是借鑒了國(guó)際通行的外國(guó)投資準(zhǔn)入許可管理模式。
3.實(shí)質(zhì)重于形式的原則
外資法草案起草在很多方面均體現(xiàn)出注重投資的實(shí)質(zhì)而非形式的特點(diǎn)。在判斷是否屬于“外國(guó)投資者”時(shí)，外資法草案開(kāi)創(chuàng)性地使用實(shí)際控制的概念，根據(jù)企業(yè)的實(shí)際控制人是外國(guó)還是中國(guó)投資者而非其形式上的注冊(cè)地作出判斷。而第149條亦明確以代持、信托、協(xié)議控制、境外交易或其他方式規(guī)避法律規(guī)定在禁止實(shí)施目錄領(lǐng)域投資或未經(jīng)許可在限制實(shí)施領(lǐng)域投資或違反信息報(bào)告義務(wù)，將會(huì)給投資者或外資企業(yè)帶來(lái)行政甚至刑事責(zé)任。據(jù)此，目前在實(shí)踐中外資領(lǐng)域的一些灰色地帶將可以根據(jù)其實(shí)質(zhì)是否違反《外國(guó)投資法》而確定法律后果。
此外，在根據(jù)投資金額判定一項(xiàng)外國(guó)投資項(xiàng)目是否需要準(zhǔn)入許可時(shí)（第26條至第29條），將需要計(jì)算“外國(guó)投資者在兩年內(nèi)針對(duì)同一投資事項(xiàng)多次實(shí)施投資行為時(shí)的投資累計(jì)金額”以及“外國(guó)投資者直接或間接提供的一年以上融資”。然而，在現(xiàn)行的外資法律體系下，外商投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批，一般僅參照單次投資總額的金額計(jì)算；實(shí)踐中有些項(xiàng)目為規(guī)避更高層級(jí)政府機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)常會(huì)選擇通過(guò)化整為零、多次增資的方式開(kāi)展投資。相比之下，未來(lái)的《外國(guó)投資法》對(duì)大額外資項(xiàng)目的監(jiān)管更趨于合理。
外資法草案帶來(lái)的主要制度變革
以下我們將重點(diǎn)解讀外資法草案中的重大變化以及未來(lái)對(duì)外國(guó)投資實(shí)踐所可能產(chǎn)生的影響：
1.有限的準(zhǔn)入許可取代外資核準(zhǔn)
《外國(guó)投資法》明確規(guī)定外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)的投資享有國(guó)民待遇，但依據(jù)特別管理措施目錄（即負(fù)面清單）進(jìn)行管理的除外。負(fù)面清單將僅分為禁止和限制外國(guó)投資的兩類領(lǐng)域，而對(duì)于未列入負(fù)面清單的行業(yè)，外國(guó)投資既無(wú)需申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，亦無(wú)需申請(qǐng)備案，僅需提交信息報(bào)告。這與目前現(xiàn)行的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（“投資目錄”）有很大不同，投資目錄是與現(xiàn)行外資核準(zhǔn)制相配套的、指導(dǎo)外資準(zhǔn)入的核心文件，明確規(guī)定了鼓勵(lì)類、限制類的外商投資項(xiàng)目以及禁止外商投資的領(lǐng)域，未列入指導(dǎo)目錄的行業(yè)將視為允許外商投資的領(lǐng)域。但實(shí)際上，任何一類外商投資均需取得商務(wù)部門(mén)的核準(zhǔn)。未來(lái)《外國(guó)投資法》施行后，亦將需要另行制定負(fù)面清單以取代產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。
負(fù)面清單管理是發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)上一種比較主流和成熟的外資準(zhǔn)入管理做法，廣為投資者所接受。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，目前至少有70多個(gè)國(guó)家對(duì)外商投資準(zhǔn)入實(shí)施負(fù)面清單管理，中國(guó)從全面監(jiān)管外國(guó)投資到實(shí)施負(fù)面清單管理是立法與外資監(jiān)管上的巨大進(jìn)步。在最近舉行的中美、中歐及中澳多輪雙邊投資協(xié)定中，進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)對(duì)外投資開(kāi)放領(lǐng)域、減少外商投資領(lǐng)域管制以及縮短負(fù)面清單也一直是雙方談判的關(guān)鍵議題之一。
自2013年以來(lái)，上海自由貿(mào)易區(qū)率先參考國(guó)際通行的負(fù)面清單做法，制定了適用于區(qū)內(nèi)的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》以取代《投資目錄》，并開(kāi)創(chuàng)性地提出在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，有關(guān)外商投資企業(yè)的行政審批將暫時(shí)停止實(shí)施，改為備案管理。然而，“備案”究竟是程序性的備案還是變相的備案式審查一直懸而未決。尤其是國(guó)家發(fā)改委于2014年6月17日起實(shí)施的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》中，將原先統(tǒng)一實(shí)行核準(zhǔn)的外商投資項(xiàng)目中的絕大多數(shù)歸為備案管理，但是依據(jù)該規(guī)定發(fā)改委仍有權(quán)根據(jù)項(xiàng)目具體情況做出不予備案的決定。外資法草案在制度上超越了此前模糊不清及飽受爭(zhēng)議的備案制度，將不對(duì)負(fù)面清單之外領(lǐng)域的投資進(jìn)行備案，而是開(kāi)放性地引入“信息報(bào)告”制度——即凡是在未列入負(fù)面清單的行業(yè)中進(jìn)行投資的外國(guó)投資項(xiàng)目?jī)H需通過(guò)外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)向外國(guó)投資主管部門(mén)報(bào)告信息，無(wú)需經(jīng)過(guò)政府機(jī)構(gòu)的審查（見(jiàn)下文討論）。
準(zhǔn)入許可審查的重點(diǎn)多是從外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全、能源資源、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)等社會(huì)公共利益以及外國(guó)投資者和實(shí)際控制人情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行考量（第32條），不再將審查重點(diǎn)放在外國(guó)投資企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和決策程序上。其中，合資經(jīng)營(yíng)合同、公司章程并未明確列入準(zhǔn)入許可審查需提交的文件中。草案第30條僅要求在申請(qǐng)報(bào)告中提供投資金額、投資領(lǐng)域、投資區(qū)域、投資方式、出資比例和方式以及外國(guó)投資企業(yè)的組織形式和公司治理結(jié)構(gòu)等信息。在現(xiàn)行法律框架下，與外國(guó)投資相關(guān)的合資合同、股權(quán)收購(gòu)協(xié)議、資產(chǎn)收購(gòu)協(xié)議由于需要獲得政府審批方可生效，因此一般交易各方僅可以在一定的限度內(nèi)對(duì)商業(yè)安排進(jìn)行約定，在作出任何偏離法規(guī)要求的規(guī)定時(shí)需考慮、了解各地審批機(jī)關(guān)的態(tài)度，以確定是否具有可執(zhí)行性。準(zhǔn)入許可作出的該等變化意味著，未來(lái)這些投資性的協(xié)議將可能根據(jù)商業(yè)交易的需要設(shè)計(jì)更靈活的協(xié)議安排，為商業(yè)交易機(jī)制的創(chuàng)新和未來(lái)外資參與資本市場(chǎng)帶來(lái)廣闊的想象空間和可能。
同時(shí)，我們也注意到外資法草案第32條雖然列舉了準(zhǔn)入許可的若干審查因素，但每一項(xiàng)審查因素表述均較為寬泛，并未能提出具體的審查標(biāo)準(zhǔn)和方法。例如作為審查因素的就業(yè)、資本項(xiàng)目管理、外國(guó)投資者及其實(shí)際控制人情況等，投資者難以據(jù)此確定具體的考量標(biāo)準(zhǔn)并作出商業(yè)上的安排以滿足條件。因此，如不做進(jìn)一步細(xì)化，未來(lái)的準(zhǔn)入許可審查可能將具有較大的彈性，實(shí)際中如何執(zhí)行也會(huì)帶來(lái)新的不確定性。
另外，外資法草案第33條進(jìn)一步規(guī)定了準(zhǔn)入許可和行業(yè)許可之間的關(guān)系。如涉及前置行業(yè)許可，外國(guó)投資主管部門(mén)需在審查決定中說(shuō)明行業(yè)許可的獲得情況；如涉及非前置許可，外國(guó)投資主管部門(mén)需在審查時(shí)征求行業(yè)主管部門(mén)的意見(jiàn)。但是，在需要取得行業(yè)許可的情況下，外國(guó)投資主管部門(mén)應(yīng)如何協(xié)調(diào)理順其與行業(yè)主管部門(mén)的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，是否可能因兩種許可的標(biāo)準(zhǔn)不同給投資者帶來(lái)雙重許可的不確定性，似乎還有待商榷。
2.外資投資全面的信息報(bào)告制度
如上文所述，信息報(bào)告制度不是一項(xiàng)審批或備案，而是一種類似于事后的報(bào)告。但是，主要基于對(duì)市場(chǎng)主體信賴的信息報(bào)告義務(wù)的違法成本也較高，未履行信息報(bào)告義務(wù)或隱瞞真實(shí)情況、提供誤導(dǎo)性或虛假信息的，不僅會(huì)帶來(lái)罰款，甚至可能對(duì)單位判處罰金、并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員處以刑事責(zé)任（第147條、第148條）。
信息報(bào)告分為投資實(shí)施報(bào)告、投資變更報(bào)告、年度報(bào)告和季度報(bào)告。值得注意的是：
投資實(shí)施報(bào)告既可以在投資實(shí)施前也可以在投資實(shí)施完成后30日內(nèi)提交。但是，我們理解，如果投資者可以在投資實(shí)施前進(jìn)行信息報(bào)告，存在信息報(bào)告之后調(diào)整、終止或放棄投資的可能性，從而帶來(lái)報(bào)告的撤銷、修改等一系列問(wèn)題。建議可以考慮統(tǒng)一修改為事后報(bào)告。
以往需要核準(zhǔn)的股權(quán)轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押、增資等事項(xiàng)僅需在變更事項(xiàng)發(fā)生后30日內(nèi)報(bào)告；
季度報(bào)告僅適用于外國(guó)投資者控制的大型外國(guó)投資企業(yè)，即資產(chǎn)總額、銷售額或營(yíng)業(yè)收入超過(guò)100億元人民幣，或其子公司超過(guò)10家。
雖然較審批制度而言，信息報(bào)告制度對(duì)外資進(jìn)行了大幅松綁，我們也注意到信息報(bào)告的內(nèi)容范圍非常廣泛，與發(fā)達(dá)國(guó)家（例如加拿大）的信息報(bào)告制度相比，報(bào)告義務(wù)明顯更加繁瑣。報(bào)告時(shí)間要求上來(lái)說(shuō)，除投資實(shí)施、投資變化的報(bào)告，還需要年報(bào)，大型投資者還需要每季度準(zhǔn)備信息報(bào)告。，因目前的立法思路是進(jìn)一步放寬對(duì)外資的監(jiān)管，也可考慮收縮信息報(bào)告要求的范圍。特別是，有些信息報(bào)告要求可能較為敏感，例如實(shí)際控制人、投資來(lái)源地等，這些信息在原有外資審批制度下并未要求。實(shí)踐中，很多外國(guó)投資者出于稅務(wù)、投資布局等各種因素的考慮有著復(fù)雜的境外結(jié)構(gòu)，而且很多境外公司實(shí)際控制人可能很難確認(rèn)。這些敏感信息的披露要求甚至可能影響外國(guó)投資者是否在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資的商業(yè)決策。如監(jiān)管實(shí)際控制人的主要目的是為確定相關(guān)實(shí)體是否最終由中國(guó)投資者控制（或參股），建議對(duì)實(shí)際控制人的信息報(bào)告要求是否可以改為僅要求確認(rèn)外國(guó)投資者的實(shí)際控制人是否是中國(guó)投資者。
此外，信息報(bào)告要求與工商登記要求存在較大重合，例如外國(guó)投資者基本信息、外國(guó)投資企業(yè)基本信息等。如將來(lái)同時(shí)存在外國(guó)投資信息報(bào)告和工商登記兩個(gè)信息系統(tǒng)，不僅加重了外國(guó)投資者為保證合規(guī)而需進(jìn)行信息披露或報(bào)告的負(fù)擔(dān)，另一方面對(duì)于公眾而言，也會(huì)產(chǎn)生為確認(rèn)一項(xiàng)信息需同時(shí)查詢兩個(gè)信息系統(tǒng)的問(wèn)題。
3.國(guó)家安全審查
自2011年以來(lái)以國(guó)辦發(fā)或商務(wù)部公告的形式頒布的國(guó)家安全審查相關(guān)制度此次獨(dú)立作為第四章納入《外國(guó)投資法》，其效力層級(jí)將從原先的規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)章等提升為法律。除沿襲現(xiàn)有的外國(guó)投資國(guó)家安全審查部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)制以及一般性審查和特別審查程序外，外資法草案中的國(guó)家安全審查具有以下特點(diǎn)：
國(guó)家安全審查的適用范圍擴(kuò)大。根據(jù)目前的國(guó)家安全審查規(guī)定，國(guó)家安全審查限定在外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位；外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得的情形。此外，盡管一直未能公布國(guó)家安全審查的重點(diǎn)行業(yè)目錄，坊間也曾有流傳國(guó)家安全審查主要限于57個(gè)行業(yè)。然而，外資法草案第48條規(guī)定國(guó)家安全審查將可能適用于“任何危害或可能危害國(guó)家安全的外國(guó)投資”，并未將其局限于外國(guó)投資者將可能取得境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的情形，亦未限制其可能適用的重點(diǎn)行業(yè)。國(guó)家安全審查范圍的擴(kuò)大化和適用標(biāo)準(zhǔn)的缺失可能引起擔(dān)憂，即任何一項(xiàng)外國(guó)投資項(xiàng)目都有可能進(jìn)入國(guó)家安全審查程序，從而帶來(lái)監(jiān)管的不透明和不確定性問(wèn)題。
國(guó)家安全審查的程序與準(zhǔn)入許可程序銜接，同時(shí)也更為具體、具有可操作性。外國(guó)投資主管部門(mén)在準(zhǔn)入許可審查時(shí)如發(fā)現(xiàn)有國(guó)家安全審查問(wèn)題，將暫停準(zhǔn)入審查，將申請(qǐng)移交聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國(guó)家安全審查；外國(guó)投資者可以在提出安全審查申請(qǐng)之前，就有關(guān)程序性問(wèn)題提出預(yù)約商談，進(jìn)行提前溝通；部級(jí)聯(lián)席會(huì)議可以依職權(quán)提出國(guó)家安全審查申請(qǐng)，并且可以對(duì)在審查程序中隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料、進(jìn)行虛假陳述或外國(guó)投資者違反審查決定條件中的限制性條件實(shí)施投資的情況啟動(dòng)再次安審。
由于法律效力級(jí)別的提高，國(guó)家安全審查明確了司法豁免原則，即針對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟。
4.實(shí)際控制人以及對(duì)VIE結(jié)構(gòu)潛在的影響
外資法草案首次從外資角度引進(jìn)實(shí)際控制人概念，對(duì)外國(guó)投資者和中國(guó)投資者的判斷不再單一考慮現(xiàn)行監(jiān)管體系中的注冊(cè)地因素，而是重點(diǎn)考查“實(shí)際控制”因素。根據(jù)“中國(guó)投資者”定義，中國(guó)國(guó)籍的自然人以及受其所控制的境內(nèi)企業(yè)將被認(rèn)定為中國(guó)投資者。同時(shí)，“控制”的定義也參考了國(guó)際通行的定義方法，包括對(duì)股權(quán)、表決權(quán)或其他權(quán)益的控制，對(duì)決策機(jī)構(gòu)的控制以及通過(guò)合同、信托等方式對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事或技術(shù)施加決定性的影響。根據(jù)前述定義，中國(guó)企業(yè)在涉及海外上市紅籌架構(gòu)時(shí)所使用的可變利益實(shí)體（VIE）結(jié)構(gòu)的法律性質(zhì)和相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)可能被重新定義。
VIE結(jié)構(gòu)不僅是中國(guó)企業(yè)海外上市的常用架構(gòu)，外國(guó)投資者也時(shí)有通過(guò)該結(jié)構(gòu)規(guī)避對(duì)外資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的限制。長(zhǎng)期以來(lái)，有關(guān)VIE結(jié)構(gòu)在中國(guó)法律下是否合法以及VIE結(jié)構(gòu)下的資金調(diào)撥是中外投資者長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn)，同時(shí)海外各主要資本市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也在不斷考量其可能帶來(lái)的法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)外資法草案中的定義，在VIE結(jié)構(gòu)下如境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制人仍為中國(guó)國(guó)籍自然人，則相關(guān)境內(nèi)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)投資者進(jìn)行管理，而無(wú)需適用準(zhǔn)入許可或信息報(bào)告制度，因此其VIE結(jié)構(gòu)可能將視為合法；相反，如其實(shí)際控制人為外國(guó)投資者，則其境內(nèi)企業(yè)將被視為外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè)，在未取得準(zhǔn)入許可時(shí)其經(jīng)營(yíng)可能將被視為違法。
但是，作為歷史遺留問(wèn)題，對(duì)于《外國(guó)投資法》生效前已經(jīng)以VIE形式在海外成功上市的公司或者在中國(guó)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的由外國(guó)投資者控制的企業(yè)，如其境內(nèi)企業(yè)所從事的投資仍落入負(fù)面清單將如何處理，外資法草案并未給出明確答案，而是在征求意見(jiàn)稿說(shuō)明中提及將綜合考慮各方反饋?zhàn)鞒鰶Q定。根據(jù)我們的推測(cè)，因現(xiàn)有使用VIE結(jié)構(gòu)的公司多對(duì)于行業(yè)及社會(huì)各方面具有廣泛影響力，對(duì)之前以協(xié)議控制方式操作且已上市的外國(guó)投資，判定其規(guī)避法律并且要求拆除VIE結(jié)構(gòu)的可能性相對(duì)較小，未來(lái)監(jiān)管和立法可能會(huì)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，基于實(shí)踐中不同的情形予以具體考量作出決策。
外資法草案的其他問(wèn)題
本草案所涉及的值得思考的問(wèn)題還有很多，例如：
從現(xiàn)行監(jiān)管制度到新管理制度的過(guò)渡：外資法草案就新法生效如何處理過(guò)渡期問(wèn)題作出了具體規(guī)定，并給予外資企業(yè)3年的過(guò)渡期，按照《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》變更企業(yè)組織形式和治理結(jié)構(gòu)，在變更完成前將繼續(xù)適用三資企業(yè)法中的規(guī)定。但外資法草案似乎未就其他投資形式在過(guò)渡期的法律適用給出明確的答案。例如目前新納入外資管理的長(zhǎng)期融資、房地產(chǎn)交易等如何實(shí)現(xiàn)過(guò)渡；根據(jù)10號(hào)文進(jìn)行的外資并購(gòu)在《外國(guó)投資法》生效后將如何適用法律；等等。
外匯管理制度的銜接：目前，資本項(xiàng)目項(xiàng)下外匯管制尚未放開(kāi)，整個(gè)外匯監(jiān)管體制與現(xiàn)行的外資審批制相對(duì)應(yīng)，實(shí)際上外匯主管部門(mén)將根據(jù)商務(wù)部門(mén)對(duì)外資項(xiàng)目的設(shè)立、增資、轉(zhuǎn)股、清算等審批相應(yīng)監(jiān)管資本項(xiàng)目項(xiàng)下的資金匯入?yún)R出、結(jié)匯及使用。因此，外資體制的改革必然將對(duì)外匯管理體制提出挑戰(zhàn)。例如，無(wú)需取得準(zhǔn)入許可的外國(guó)投資項(xiàng)目相關(guān)的資本項(xiàng)下外匯資金監(jiān)管是否也將全部放開(kāi)；此外，根據(jù)第11條，外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)將視同外國(guó)投資者，亦即現(xiàn)行體系下外商投資企業(yè)再投資將按照外國(guó)投資者進(jìn)行管理。然而，目前僅外商投資性公司方被視為外國(guó)投資者進(jìn)行監(jiān)管，并且其優(yōu)勢(shì)之一是可以將其資本金結(jié)匯用于中國(guó)境內(nèi)股權(quán)投資之目的。如果由外國(guó)投資者控制的境內(nèi)實(shí)體也將全部歸類為外國(guó)投資者，是否將允許這些境內(nèi)實(shí)體與外商投資性公司一樣可以將資本金結(jié)匯用于境內(nèi)股權(quán)投資？
《外國(guó)投資法》生效將根本性地變革現(xiàn)有的整個(gè)外資法律監(jiān)管體系，因而其實(shí)施還需倚賴實(shí)施細(xì)則和相關(guān)其他配套制度的推出，例如負(fù)面清單、安全審查指南、信息報(bào)告細(xì)則等等。在中國(guó)外資管制領(lǐng)域這一劃時(shí)代改革進(jìn)程中，外資法草案只是其間重要的第一步，距離《外國(guó)投資法》和新的外資法律體系建立仍有很長(zhǎng)的道路。根據(jù)《國(guó)務(wù)院2014年立法工作計(jì)劃》三資企業(yè)法的修改暨外國(guó)投資法的制定工作屬于2014年的“研究項(xiàng)目”，而作為具體起草部門(mén)的商務(wù)部在2015年開(kāi)年即向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，足以說(shuō)明外資法律體制改革的緊迫性和中國(guó)政府的決心。在外國(guó)投資法征求意見(jiàn)期限（約一個(gè)月）屆滿后，商務(wù)部將在匯總外商投資企業(yè)及社會(huì)各界反饋意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做進(jìn)一步完善，并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，并再向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審議。在不斷加快“開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”建設(shè)的大背景下，伴隨中美與中歐雙邊投資協(xié)定的談判進(jìn)程，《外國(guó)投資法》的頒布實(shí)施拭目以待。
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