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《土地管理法》第十六條第一款規(guī)定，“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。”而《國土資源部辦公廳關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》規(guī)定，“土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后己經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議?！币虼送恋氐怯洶l(fā)證后發(fā)生爭議的，土地權利的利害關系人可向原登記機關申請更正登記，可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議，也可直接提起行政訴訟，請求撤銷或變更登記行為。但是利害關系人向政府申請?zhí)幚硗恋貦鄬贍幾h的，政府將不予受理。而關于利害關系人能否直接提起民事訴訟請求確認物權的問題，本書作者將另行撰文論述。
最高人民法院
土地登記發(fā)證后利害關系人向政府申請?zhí)幚硗恋貦鄬贍幾h的，政府不予受理，但利害關系人可直接對登記結果提起行政訴訟
裁判要旨
土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利的利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后己經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后利害關系人對登記結果提出異議的，可向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟。
案情簡介
一、永興村、集賢縣濕地局因44公頃土地權屬產生糾紛。1983年12月，集賢縣政府向集賢縣濕地局頒發(fā)土地證，涉案44公頃土地確認在集賢縣濕地局土地證范圍內。自1987年起，永興村以涉案44公頃土地的權屬問題為由，多次向有關部門上訪。
二、2014年，永興村委會向集賢縣政府提出土地權屬爭議申請，請求確認涉案44公頃土地的權屬歸其所有。集賢縣政府以永興村提出的申請不屬于土地權屬爭議為由，決定對其申請不予受理。永興村委會不服，向雙鴨山市政府申請復議。雙鴨山市政府作出行政復議決定，維持集賢縣政府作出的不予受理決定。
三、2015年，永興村委會向雙鴨山市中院提起行政訴訟，請求撤銷集賢縣政府作出的不予受理決定。雙鴨山市中院認為，依據國土資廳函[2007]60號的規(guī)定，永興村委會提出的申請不屬于土地權屬爭議，集賢縣政府作出不予受理決定，事實清楚，證據確鑿，程序合法，故判決駁回永興村委會的訴訟請求。
四、永興村委會不服雙鴨山市中院判決，向黑龍江高院提起上訴。黑龍江高院判決駁回上訴，維持原判。
五、永興村委會不服黑龍江高院判決，向最高法院申請再審。最高法院裁定駁回永興村委會的再審申請。
敗訴原因
法院不支持永興村委會請求撤銷集賢縣政府不予受理決定的原因在于，《土地管理法》第十六條第一款規(guī)定，“土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！睘檫M一步明確“土地所有權和使用權爭議”的范圍，《國土資源部辦公廳關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》規(guī)定，“土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后己經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議?！?/p>
依照上述規(guī)定，在涉案44公頃土地已確認在集賢縣濕地局持有的土地證范圍內的情況下，永興村委會申請對涉案44公頃土地權屬申請確權，其申請顯然不屬于土地權屬爭議申請，集賢縣政府無權依照《土地管理法》第十六條的規(guī)定受理其土地確權申請，因此集賢縣政府決定對永興村委會的確權申請不予受理，事實清楚，適用法律法規(guī)正確。
敗訴教訓、經驗總結
前事不忘、后事之師。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：
當事人在權利受損害時應選擇正確的救濟途徑。根據《國土資源部辦公廳關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》的規(guī)定，利害關系人對土地登記提出異議，有以下救濟途徑：（1）向登記機關申請更正登記；（2）向登記機關的上級主管機關提出行政復議；（3）提起行政訴訟請求撤銷或變更登記。而關于利害關系人能否直接提起民事訴訟請求確認物權的問題，本書作者將另行撰文論述。
相關法律規(guī)定
《中華人民共和國土地管理法》
第十六條 土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。
單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。
當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。
在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。
《國土資源部辦公廳關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》(國土資廳函[2007]60號)
土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后已經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后第三人對其結果提出異議的，利害關系人可根據《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟?！锻恋貦鄬贍幾h調查處理辦法》（國土資源部令第17號）第二十條中的“人民政府頒發(fā)的確定土地權屬的憑證”，是指初始土地登記完成前，爭議土地原有的人民政府頒發(fā)的確定土地權屬的憑證。
《中華人民共和國物權法》
第十九條 權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記。不動產登記簿記載的權利人書面同意更正或者有證據證明登記確有錯誤的，登記機構應當予以更正。
不動產登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。登記機構予以異議登記的，申請人在異議登記之日起十五日內不起訴，異議登記失效。異議登記不當，造成權利人損害的，權利人可以向申請人請求損害賠償。
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國物權法>若干問題的解釋（一）》
第一條 因不動產物權的歸屬，以及作為不動產物權登記基礎的買賣、贈與、抵押等產生爭議，當事人提起民事訴訟的，應當依法受理。當事人已經在行政訴訟中申請一并解決上述民事爭議，且人民法院一并審理的除外。
第二條 當事人有證據證明不動產登記簿的記載與真實權利狀態(tài)不符、其為該不動產物權的真實權利人，請求確認其享有物權的，應予支持。
第三條 異議登記因物權法第十九條第二款規(guī)定的事由失效后，當事人提起民事訴訟，請求確認物權歸屬的，應當依法受理。異議登記失效不影響人民法院對案件的實體審理。
以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認為”就該問題的論述：
《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規(guī)定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。為進一步明確“土地所有權和使用權爭議”的范圍，國土資源部辦公廳60號復函規(guī)定，土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后己經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后第三人對其結果提出異議的，利害關系人可根據《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟。本案中，1983年集賢縣政府已分別為永興村委會（當時稱永興大隊）和集賢縣濕地局（當時稱蘆葦站）頒發(fā)土地證，涉案44公頃土地在集賢縣濕地局持有的土地證范圍內，當時土地權屬即已明確屬集賢縣濕地局。依照上述規(guī)定，在已經取得土地證，土地證確定的土地權屬明確的情況下，永興村委會申請對涉案44公頃土地權屬申請確權，其申請顯然不屬于土地權屬爭議申請，集賢縣政府無權依照土地管理法第十六條的規(guī)定受理其土地確權申請，決定對其確權申請不予受理，主要事實清楚，適用法律法規(guī)正確。
案件來源
黑龍江省集賢縣永安鄉(xiāng)永興村村民委員會與黑龍江省集賢縣人民政府、黑龍江省集賢縣安邦河濕地自然保護區(qū)管理局再審行政裁定書，[最高人民法院（2016）最高法行申3241號]。
延伸閱讀
關于土地登記發(fā)證后發(fā)生權利爭議能否直接提起行政訴訟的案例
關于土地登記發(fā)證后發(fā)生權利爭議能否直接提起行政訴訟的問題，裁判規(guī)則并不統(tǒng)一，但是最高法院案例均認為該情形下可以直接提起行政訴訟。
（一）認為可以直接提起行政訴訟的案例（案例1、案例2）
案例1：廣東永通物流有限公司、陳嘉琪等與遂溪縣南海新技術開發(fā)研究所有限公司、遂溪縣廣祺實業(yè)有限公司等行政復議申訴行政裁定書[最高人民法院(2016)最高法行申1366號]認為，“《國土資源部辦公廳關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》規(guī)定：‘土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后已經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后第三人對其結果提出異議的，利害關系人可根據《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟?！景钢校煜h政府已分別向陳嘉琪、南海公司及廣祺公司頒發(fā)土地使用權證書，該兩宗土地相鄰且界限明確。根據國土資源部上述復函的規(guī)定，陳嘉琪超出受讓土地的范圍對其433號證之外的相鄰土地主張使用權，并不屬于土地權屬爭議的范疇。原判決認為本案屬土地權屬爭議，并作出根據《中華人民共和國土地管理法》的相關規(guī)定向人民政府申請土地權屬確認的指引，存有不妥，但不影響本案撤銷湛江市政府復議決定的結果?！?/p>
案例2：肇源縣民意鄉(xiāng)建民村村民委員會訴肇源縣人民政府為肇源縣民意鄉(xiāng)民意村村民委員會土地行政登記二審行政裁定書[黑龍江省高級人民法院(2016)黑行終390號]認為，“根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（四）項‘對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的’，屬于人民法院行政訴訟受案范圍的規(guī)定，公民、法人或者其他組織，對縣級以上各級人民政府依職確認土地等自然資源的所有權或使用權并核發(fā)證書的行為不服，可以申請行政復議，也可以提起行政訴訟。另，國土資源部辦公廳給江蘇省國土資源廳《關于土地登記發(fā)證后提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的復函》亦對何為土地權屬爭議進行了解釋，明確‘土地權屬爭議是指土地登記前，土地權利利害關系人因土地所有權和使用權的歸屬而發(fā)生的爭議。土地登記發(fā)證后己經明確了土地的所有權和使用權，土地登記發(fā)證后提出的爭議不屬于土地權屬爭議。土地所有權、使用權依法登記后第三人對其結果提出異議的，利害關系人可根據《土地登記規(guī)則》的規(guī)定向原登記機關申請更正登記，也可向原登記機關的上級主管機關提出行政復議或直接向法院提起行政訴訟?！景钢校翊迮c民意村所爭議的土地，包含在縣政府2012年10月8日為民意村頒發(fā)的源集有（2012）第0017號集體土地所有證內，建民村認為該證侵犯其合法權益，請求撤銷該證，可以直接向人民法院提起行政訴訟。原審裁定認為，根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定，本案不屬于行政訴訟受案圍，屬適用法律錯誤。綜上，建民村的上訴理由成立，本院予以支持。”
（二）認為不能直接提起行政訴訟的案例（案例3、案例4）
案例3：賀軍與庫爾勒市人民政府、庫爾勒市國土資源局其他行政行為再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2017)新行申130號]認為，“從本案原審判決認定的事實上看，第三人巴州金梨公司獲取本案十宗土地《國有土地使用證》，系其于1997年依照有關法律、法規(guī)和政策的規(guī)定向行政主管機關申報，歷經行政主管機關分別逐次逐級上報審批?！賹徤暾埲嗽诒景冈V訟中訴稱自行投入資金自1994年1996年開墾荒地種植香梨至今已20年，但始終未能提交自己是如何初次取得荒地開墾權與該種植香梨土地使用權權應歸其享有的相關證據。擁有實際的土地種植權并不等于已依法獲取了該國有土地使用權權屬，再審申請人在本案訴訟中稱自己為該種植土地權益人及合法擁有該種植土地使用權屬，雖反映出其有土地使用權屬爭議，但沒有確鑿、有效證據予以證實。對土地權屬爭議，依照《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定應當是向人民政府申請確權，走行政訴訟前置程序，一審法院認為該主張不在本案的審理范圍之內。未給予審理并無不當，其適用法律正確?！?/p>
案例4：張明輝訴長葛市八七居委會、原審原告長葛市人民政府、長葛市國土資源局土地行政登記糾紛二審行政裁定書[許昌市中級人民法院（2015）許行終字第5號]認為，“根據《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款‘土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。’和第三款‘當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴?！囊?guī)定，本案中，上訴人張明輝持有長集建（1999）字第99140107017號集體土地建設用地使用證，而被上訴人八七居委會認為該集體土地建設用地使用證所涉土地應屬于集體所有，上訴人取得該證未經被上訴人依法報送、審核等程序。同時，原審被告長葛市人民政府、原審被告長葛市均對本案所涉土地使用證的真實性、合法性提出了異議，并同意被上訴人八七居委會撤銷本案所涉土地使用權證的訴訟請求。故本案爭議應屬于土地所有權和使用權爭議，應先由人民政府做出處理。當事人對人民政府處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院提起訴訟?！?/p>
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