一年一度的全國“兩會”已于3月初拉開帷幕，“PPP”成為今年全國“兩會”重要議題之一。小編現(xiàn)綜合整理一些社團(tuán)組織、人大代表或政協(xié)委員關(guān)于PPP的有價值、有態(tài)度的觀點(diǎn)，拋磚引玉，以期對業(yè)界有所啟發(fā)。
1、九三學(xué)社：加快PPP立法明確糾紛爭議解決機(jī)制
PPP立法有望成為今年兩會的一個熱點(diǎn)。全國人大代表、佳都集團(tuán)董事長劉偉日前表示，建議全國人大為PPP制定專門的特別法。他說，在PPP項(xiàng)目中，政府與投資者是平等的主體，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法來解決爭議，以立法保證政企之間長期和高效的平等合作關(guān)系，為PPP項(xiàng)目選擇最佳投資者提供法律依據(jù)和可行操作方法。
九三學(xué)社也在提案中提出了完善PPP法律制度的建議。九三學(xué)社在提案中表示，目前PPP政策主要以部門規(guī)章及國務(wù)院、部委規(guī)范性文件為主，效力層次低，推進(jìn)過程中內(nèi)容滯后及法律沖突問題顯現(xiàn)，影響了社會資本介入PPP項(xiàng)目的積極性。
其中包括，PPP與特許經(jīng)營權(quán)的關(guān)系并未理清、爭議解決機(jī)制與行政訴訟法存在沖突以及PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，經(jīng)常遇到PPP項(xiàng)目用地與現(xiàn)行土地政策相沖突的問題；現(xiàn)行的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》仍未將大部分類型的PPP項(xiàng)目收益權(quán)列入登記范圍，導(dǎo)致收益權(quán)未能辦理質(zhì)押登記而存在質(zhì)押無效的風(fēng)險；PPP項(xiàng)目回收周期長，短期內(nèi)沒有銷項(xiàng)發(fā)票用于抵扣，將產(chǎn)生大量進(jìn)項(xiàng)無法按規(guī)定及時抵扣，在營改增背景下PPP項(xiàng)目公司的稅收的認(rèn)定與處理等問題，均亟待有關(guān)部門通過完善PPP法律政策予以解決。
對此，有業(yè)內(nèi)專家表示，在目前PPP模式中缺乏針對民間資本的風(fēng)險分擔(dān)及利益保障機(jī)制，沒有明確界定社會資本方承擔(dān)的風(fēng)險及面臨的風(fēng)險分擔(dān)，以及項(xiàng)目的收益保障。同時，地方政府信用體系建設(shè)不健全，加大了政府違約風(fēng)險及項(xiàng)目回報風(fēng)險。
另外，民企的多元化融資也缺乏法律保障。PPP項(xiàng)目周期一般較長，加大了項(xiàng)目的融資貸款壓力，致使大多數(shù)的中小投資者難以獲得相應(yīng)的投資資金。同時，在一個長周期的合作項(xiàng)目面前，民企本身較弱的抗風(fēng)險能力也加大了其融資的難度。
對于PPP立法，九三學(xué)社在提案中建議，要明確法律制定的主導(dǎo)部門，從較高層次立法層面上，以法律或行政法規(guī)形式，明確推行PPP的主導(dǎo)部門，由該主導(dǎo)部門制定統(tǒng)一的PPP操作指導(dǎo)性文件，避免政出多門、相互打架。同時，完善PPP法律內(nèi)容，修訂《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，將政府采購服務(wù)、股權(quán)合作、服務(wù)外包類等政府和社會資本各種合作模式納入調(diào)整的范圍。 另外，明確PPP糾紛的爭議解決機(jī)制，投資人可以選擇以民事訴訟或約定仲裁作為爭議解決方式。對PPP項(xiàng)目土地使用及綜合開發(fā)予以松綁，盡快修訂《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》，增加PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記方式等。
2、農(nóng)工黨中央提案：創(chuàng)新環(huán)境PPP模式推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展
“十三五”規(guī)劃專章部署發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提出促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)市場空間有限、準(zhǔn)入門檻低，環(huán)保企業(yè)技術(shù)與模式創(chuàng)新動力不足、同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，民間資本融資難等問題依然存在，制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展。為此，農(nóng)工黨中央在十二屆全國政協(xié)五次會議上，向大會提交了創(chuàng)新環(huán)境ppp模式，助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。
近年來，環(huán)保領(lǐng)域積極推行PPP改革措施。截至2016年底，納入財政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的環(huán)境類PPP項(xiàng)目達(dá)2042個，投資額為1.44萬億元，分別占入庫PPP項(xiàng)目總數(shù)和投資總額的18.1%和10.7%。PPP模式的推進(jìn)，將極大地促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間?？稍诖罅ν七M(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP模式的同時，重點(diǎn)強(qiáng)化投資回報機(jī)制與治理模式創(chuàng)新，建立健全依效付費(fèi)機(jī)制，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)從工程服務(wù)為主向效果服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，更好的適應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理要求。
為此，農(nóng)工黨中央建議：
一、創(chuàng)新環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報機(jī)制，釋放環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)市場。環(huán)境PPP項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，大多數(shù)領(lǐng)域均以政府付費(fèi)為主。實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的投資需求巨大，但有限的政府支付能力決定了當(dāng)前現(xiàn)實(shí)環(huán)保市場的局限性，創(chuàng)新環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報機(jī)制，減輕政府財政支付壓力，將有效的推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)市場的擴(kuò)容。將環(huán)境治理作為釋放環(huán)境資源價值的渠道，積極推進(jìn)資源組合開發(fā)模式，將環(huán)境治理與周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的資源開發(fā)項(xiàng)目組合，如山水林田湖生態(tài)修復(fù)與全域旅游開發(fā)相結(jié)合，土壤修復(fù)與土地開發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。在垃圾處置、農(nóng)作物秸稈、畜禽養(yǎng)殖糞便治理以及水資源短缺地區(qū)的污水處理回用等領(lǐng)域大力推行資源化處理技術(shù)，形成新的投資回報渠道，降低政府財政支付規(guī)模，釋放由于政府支付能力不足造成的潛在市場空間。
二、推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新動力。PPP模式中的定價與調(diào)價機(jī)制應(yīng)充分考慮社會資本由于環(huán)境治理模式與技術(shù)創(chuàng)新帶來的成本下降問題，將由此形成的盈利讓利于社會資本。鼓勵企業(yè)積極推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，在農(nóng)村垃圾處理中推行就地資源化模式，降低農(nóng)村生活垃圾治理的轉(zhuǎn)運(yùn)成本。推行“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，對污水、垃圾處理等收運(yùn)與運(yùn)營過程進(jìn)行實(shí)時控制，降低運(yùn)營投入，提高管理效率。以整市或整縣為單元推行PPP模式，對農(nóng)村生活污水處理、垃圾收運(yùn)處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理等按行業(yè)進(jìn)行打包，選擇專業(yè)的社會資本投資建設(shè)及運(yùn)營，強(qiáng)化規(guī)模效應(yīng)，降低社會資本運(yùn)營單個項(xiàng)目的風(fēng)險。
三、強(qiáng)化環(huán)境PPP項(xiàng)目依效付費(fèi)機(jī)制，倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻提高。推行依效付費(fèi)機(jī)制符合環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理要求，同時倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入門檻的提高，提升環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新動力。在環(huán)境PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與物有所值評估審查等環(huán)節(jié)，環(huán)保部門要對環(huán)境PPP項(xiàng)目的環(huán)境效果與依效付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)審核，對于尚未考慮績效考核或依效付費(fèi)機(jī)制不合理的環(huán)境PPP項(xiàng)目，不予納入財政部和國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫。在社會資本采購評審環(huán)節(jié)，加大對環(huán)境PPP項(xiàng)目技術(shù)方案與環(huán)境效果的評價分值，在確保環(huán)境效果的同時，提高社會資本專業(yè)技術(shù)門檻，提高環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)動力。
四、推進(jìn)環(huán)境PPP項(xiàng)目金融創(chuàng)新，激發(fā)市場活力。在國家和地方層面研究設(shè)立金融機(jī)構(gòu)投入為主、政府引導(dǎo)為輔、市場化運(yùn)作的環(huán)境保護(hù)基金，采用債權(quán)為主的使用方式，政府以無息投入讓利于社會資本方，重點(diǎn)支持采用PPP模式的環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，降低環(huán)境PPP項(xiàng)目社會資本融資成本。鼓勵環(huán)境金融服務(wù)創(chuàng)新，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開展污水垃圾處理服務(wù)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押融資，緩解社會資本項(xiàng)目融資難。
五、建立環(huán)境PPP項(xiàng)目公司稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提高社會資本的積極性。研究出臺支持環(huán)境PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，在PPP項(xiàng)目公司成立階段和執(zhí)行到期階段資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓兩個環(huán)節(jié)適度給予PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠，加大增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等主體稅種稅收政策優(yōu)惠力度，以降低PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營成本和投資風(fēng)險，保障投資者合理回報，提高社會資本參與環(huán)境PPP項(xiàng)目的積極性。環(huán)境PPP項(xiàng)目公司以其稅后利潤直接投資于本企業(yè)增加注冊資本，或作為資本股權(quán)投資其他PPP項(xiàng)目，經(jīng)營期不少于5年的，可按不少于40%的比例退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款。
六、開展環(huán)境PPP模式與政策創(chuàng)新試點(diǎn)，打造創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展新格局。組織開展環(huán)境PPP模式與政策創(chuàng)新試點(diǎn)，在全國范圍內(nèi)選取部分積極性高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、環(huán)境治理需求大、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好的地區(qū)作為試點(diǎn)，支持開展環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報機(jī)制、環(huán)境治理模式、依效付費(fèi)機(jī)制、綠色金融服務(wù)等創(chuàng)新改革，在環(huán)保不同領(lǐng)域、不同模式方面樹立標(biāo)桿，培育新業(yè)態(tài)、新模式，將試點(diǎn)地區(qū)打造為環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的試驗(yàn)田與策源地。
3、民建中央提案建議：吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)
近日從民建中央網(wǎng)站獲悉，民建中央在向全國政協(xié)十二屆五次會議提交《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的提案》中建議，吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。
去年，根據(jù)國家住建部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，根據(jù)規(guī)劃到2020年，國家將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。 中央的大力引導(dǎo)掀起了全國建設(shè)特色小鎮(zhèn)的浪潮。對此，《提案》指出，由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)剛起步，所以發(fā)展過程中存在很多不足。譬如“對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認(rèn)識不深，定位不明晰”、“產(chǎn)業(yè)定位同質(zhì)化，特色不鮮明”、“市場動員困難，政策扶持不到位”等。 針對上述問題，《提案》建議，首先要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，做好建設(shè)規(guī)劃；其次要挖掘自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)特色定位；再者完善推進(jìn)機(jī)制，激發(fā)市場活力等。 《提案》稱，建設(shè)特色小鎮(zhèn)要堅(jiān)持“企業(yè)主體、政府服務(wù)、市場運(yùn)作”的原則，關(guān)鍵是“突出企業(yè)主體地位”，并建議“把握小鎮(zhèn)創(chuàng)建節(jié)奏，分梯度逐步推進(jìn)，避免平均主義和攤大餅式推進(jìn)”。
此外，民建黨中央還在《提案》中指出，建設(shè)特色小鎮(zhèn)要注意“因地制宜，加強(qiáng)要素配套”，并提出了具體措施，比如在建設(shè)過程中應(yīng)立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，盤活土地存量，及圍繞小鎮(zhèn)需求，制定特色人才政策等。 作為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口，特色小鎮(zhèn)正成為社會資本的投資熱點(diǎn)。對此，《提案》建議要創(chuàng)新融資方式，落地做實(shí)PPP融資模式、PPP合作模式等，研究設(shè)立特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮財政資金導(dǎo)向和杠桿放大作用，吸引社會資本參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。
4、全國工商聯(lián)建議：推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施
3月6日記者獲知，《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案》作為今年全國工商聯(lián)團(tuán)體提案之一，主要在完善資源環(huán)境類PPP項(xiàng)目招投標(biāo)、定調(diào)價、合同履約等方面的管理制度，促進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施方面提出建議。
PPP是我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率的一種重要制度安排。當(dāng)前，我國環(huán)保領(lǐng)域PPP進(jìn)入了落實(shí)推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段。按照相關(guān)統(tǒng)計，截至2016年10月，財政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫已收錄三批10685個已實(shí)施或待開發(fā)的PPP項(xiàng)目，總投資預(yù)計12.7萬億元。截至2016年9月末，前兩批示范項(xiàng)目中，污水處理、垃圾處理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目1704個，總投資需求8641億元。
提案分析，環(huán)保PPP項(xiàng)目取決于企業(yè)對技術(shù)、資金、管理及資源整合能力，現(xiàn)有PPP項(xiàng)目庫發(fā)布的多個環(huán)保項(xiàng)目，最終都?xì)w屬于具有較強(qiáng)整合資源能力、能夠獲取與項(xiàng)目周期匹配的長期資本，并具有技術(shù)實(shí)力、工程能力或運(yùn)營能力的企業(yè)。但在實(shí)際的項(xiàng)目實(shí)施過程中，還存在一些問題，主要有PPP項(xiàng)目庫適合介入的環(huán)保項(xiàng)目較少、招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性有待加強(qiáng)、項(xiàng)目建設(shè)重建輕運(yùn)、項(xiàng)目邊界劃分不科學(xué)、地方政府融資及償債能力差異大、地方政府的信譽(yù)和契約精神不強(qiáng)等。
針對這些問題，提案建議：一是要完善環(huán)境服務(wù)價格調(diào)整機(jī)制。建立動態(tài)或靜態(tài)的價格調(diào)整機(jī)制，定期開展項(xiàng)目價費(fèi)政策的督查評估。對于存量項(xiàng)目，按照協(xié)議達(dá)到價格調(diào)整的啟動條件后，雙方應(yīng)開展價格調(diào)整談判或及時召開聽證會調(diào)價。加強(qiáng)地方財政承受能力評價，對社會資本的權(quán)益保障作出制度設(shè)計。督促地方政府進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算滾動管理，確保PPP項(xiàng)目支出列入年度預(yù)算。發(fā)揮價格杠桿的激勵作用，對于不達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保項(xiàng)目，實(shí)施環(huán)境服務(wù)費(fèi)用扣減，以遏制環(huán)保行業(yè)惡性競爭，對于采用新技術(shù)改造，使排放濃度低于原定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予適度經(jīng)濟(jì)獎勵刺激，以鼓勵環(huán)境技術(shù)研發(fā)和增質(zhì)提效。
二是推動建立環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目體量大、投資金額高，企業(yè)僅僅依靠傳統(tǒng)自有資金加負(fù)債的方式難以保障持續(xù)投入。鼓勵政策性資金組建專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。
三是完善項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)制。規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)操作規(guī)程，規(guī)范各級機(jī)構(gòu)項(xiàng)目庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)。實(shí)行失信企業(yè)監(jiān)管制度，對于在招投標(biāo)過程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為的企業(yè)，根據(jù)具體情節(jié)，予以一定期限內(nèi)取消投標(biāo)資格，甚至給予退市的處罰。
5、周秉建委員：加快推進(jìn)建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場
“目前，PPP改革仍存在一些亟待解決的‘瓶頸’問題，例如觀念轉(zhuǎn)變不到位，改革發(fā)展不平衡，民營資本參與率不高，項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范等。最根本的是頂層設(shè)計，即尚未從法律制度層面建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場。”3月3日，在北京昆泰賓館，全國政協(xié)委員周秉建給記者介紹了她兩會期間帶來的一份《關(guān)于加快建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場的建議》。
2014年以來，PPP已經(jīng)成為國家政治與經(jīng)濟(jì)生活中的重要話題。周秉建認(rèn)為，作為一種市場化、社會化的公共服務(wù)供給管理方式，PPP是一次以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動為輔的體制機(jī)制變革，旨在通過轉(zhuǎn)變政府職能、放寬市場準(zhǔn)入，充分利用政府財政資源杠桿撬動作用，激勵多種市場主體通過公平競爭方式增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質(zhì)公共服務(wù)需求。“目前，我國PPP改革已經(jīng)成效初顯，PPP項(xiàng)目投資數(shù)量多、規(guī)模大、落地率較高?！?nbsp;
但改革進(jìn)入深水區(qū)，各種挑戰(zhàn)也接踵而來。周秉建認(rèn)為，我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場主體良莠不齊，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，PPP法律體系“上位法缺失，下位法沖突”，增加了PPP實(shí)踐的適用難度，明股實(shí)債、變相融資等偽PPP借機(jī)抬頭。PPP操作流程中部分信息“猶抱琵琶半遮面”，地方政府和社會資本之間的信息不對稱加上地位懸殊導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性”困境為部分官員尋租留空，民營企業(yè)望而卻步，嚴(yán)重阻礙PPP改革推進(jìn)。
針對這些情況，周秉建提出了兩點(diǎn)建議：一是加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程?！澳壳?，政府、市場以及公眾三方對于PPP立法呼聲高漲。2016年國務(wù)院第140次常務(wù)會議已明確由國務(wù)院法制辦牽頭制定PPP條例。時隔半年，仍未動靜。建議進(jìn)一步加快PPP條例制定和出臺進(jìn)程，立法中要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的PPP大市場?！倍怯韶斦繝款^PPP改革工作。據(jù)了解，2014年以來，財政部按照全面深化改革方案分工，著力推進(jìn)PPP改革，已建立了一套行之有效的PPP制度體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置，全國大多省份也都是由財政牽頭，由財政部建立的全國PPP綜合信息平臺上包含了項(xiàng)目管理、信息發(fā)布和交易對接功能，并且取得有效發(fā)揮。在物有所值評價，財政承受能力論證保證PPP改革的促發(fā)展與防風(fēng)險并重等方面，財政部統(tǒng)籌推進(jìn)的PPP改革三年成果超過預(yù)期。鑒于此，周秉建在提交的這份建議中強(qiáng)調(diào)，要在立法中明確由財政部牽頭、各部門分工協(xié)調(diào)的職責(zé)，做到分工不分治，分工不分家，推動PPP改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
6、丁時勇委員：規(guī)范推進(jìn)PPP模式要有四大“抓手”
3月4日，全國政協(xié)委員、致公黨重慶市委副主委、重慶市審計局副局長丁時勇在主題為《規(guī)范推進(jìn)PPP模式提升公共服務(wù)能力》的發(fā)言中表示，要規(guī)范推進(jìn)PPP模式以提升公共服務(wù)能力。
在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，PPP模式已逐漸成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資改革的重要方向。然而，他表示，由于相關(guān)法規(guī)體系不健全，地方政府在推進(jìn)PPP模式時呈現(xiàn)出流程個案化、管理分散化、合同非標(biāo)準(zhǔn)化和分歧解決機(jī)制不完善等問題，實(shí)施中凸顯社會資本參與難、合作項(xiàng)目選擇難、確定邊界條件難、政府監(jiān)管到位難等問題。
因此，他建議，嚴(yán)把PPP項(xiàng)目“入口”關(guān)，在項(xiàng)目適用領(lǐng)域界定上，嚴(yán)格限定在符合中央、地方黨委政府有關(guān)文件規(guī)定的公共項(xiàng)目，優(yōu)先在商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定、資源能平衡的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式。 同時，監(jiān)管機(jī)制要明。如，強(qiáng)化招投標(biāo)管理，對社會投資人引入、資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓和出售必須采用公開方式，對資源配置、財政補(bǔ)貼等要讓市場發(fā)現(xiàn)價格；加強(qiáng)對項(xiàng)目全程跟蹤監(jiān)管，建立項(xiàng)目建設(shè)全過程造價跟蹤審計、運(yùn)營收支全過程跟蹤審計制度，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價和運(yùn)營成本監(jiān)控，建立項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和安全評價制度，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。
他建議，評價論證要實(shí)。在確定項(xiàng)目總投資前應(yīng)經(jīng)過規(guī)劃、設(shè)計、論證，并通過資格預(yù)審、公開招投標(biāo)等競爭引入社會投資人，以控制項(xiàng)目投資；對涉及公共產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)定價，應(yīng)引入第三方評估，通過對運(yùn)營全成本的測算，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制；綜合運(yùn)用定性定量相結(jié)合的方法，合理界定PPP項(xiàng)目的財政支出責(zé)任，加強(qiáng)政府財政承受能力論證，防止變相融資，嚴(yán)防保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等情況的出現(xiàn)，避免形成政府隱性債務(wù)。
此外，權(quán)責(zé)界定要細(xì)。按照“風(fēng)險共擔(dān)、收益共享、交易公平、誠信守約”原則，確定雙方權(quán)利義務(wù)，政府既要充分調(diào)動社會資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或不當(dāng)利益輸送，并在簽訂的合約中對利益風(fēng)險、價格調(diào)整、違約、提前終止等關(guān)鍵內(nèi)容和核心條款作出明確規(guī)定。
7、全國人大代表劉正軍：完善PPP立法加大民營資本參與力度
PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的推廣如何？今年兩會期間，全國人大代表、永清集團(tuán)董事長劉正軍對中國經(jīng)濟(jì)時報記者表示，十八屆三中全會提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”的主張，隨后，PPP在兩年多的時間里被大力推進(jìn)。可以估算出在財政部PPP示范項(xiàng)目中與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的PPP項(xiàng)目約有40％左右，分布在市政、水務(wù)、園區(qū)開發(fā)、環(huán)境等幾個重要的領(lǐng)域。PPP為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來了巨大的機(jī)遇。
“雖然后期民企參與PPP的比例有所提高，但在大型項(xiàng)目和項(xiàng)目總金額上，國企依然具有明顯的優(yōu)勢，據(jù)政府采購網(wǎng)所公布的2016年落地項(xiàng)目中標(biāo)信息顯示，民營企業(yè)僅占據(jù)28％的比例?！币虼耍瑒⒄娊ㄗh，國家應(yīng)加大PPP立法，為民營企業(yè)創(chuàng)造更好的參與氛圍，真正發(fā)揮PPP對環(huán)保行業(yè)的促進(jìn)作用。 劉正軍建議，首先，應(yīng)降低民營企業(yè)準(zhǔn)入門檻。所有的PPP項(xiàng)目，不能設(shè)定對民營企業(yè)關(guān)門的條款，約定沒有民營企業(yè)參與采購無效。
其次，加大對民營企業(yè)的融資政策扶持。劉正軍提出，PPP政策性貸款對政策性銀行要有最低比例要求；商業(yè)銀行對民營企業(yè)的PPP項(xiàng)目貸款要出臺優(yōu)惠政策；政府要建立示范性專項(xiàng)基金，并約定給民營企業(yè)的扶持比例最低額度（50％以上），出臺鼓勵建立民營PPP基金政策；政府的其他各項(xiàng)PPP項(xiàng)目資金渠道，要更多地向民營企業(yè)進(jìn)入。
此外，劉正軍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)為PPP項(xiàng)目信息更公開透明提供政策性保障。在環(huán)保領(lǐng)域，一方面加強(qiáng)環(huán)保全過程監(jiān)管；另一方面強(qiáng)化信息公開，無論是競爭環(huán)節(jié)，還是后期執(zhí)行中的PPP服務(wù)價格調(diào)整和支付情況，尤其包括環(huán)保設(shè)施的排放數(shù)據(jù)等，都應(yīng)接受公眾監(jiān)督。同時，還應(yīng)該提高環(huán)保PPP項(xiàng)目的專業(yè)門檻，把不專業(yè)的、投機(jī)公司擋在外面。
8、民資參與PPP熱情有限政協(xié)委員直指根源在這
2016年是PPP(政府和社會資本合作)的“大年”，但民營資本參與熱情不高是推進(jìn)PPP面臨的一大問題。 全國政協(xié)常委、正泰集團(tuán)董事長南存輝對第一財經(jīng)記者表示，PPP推出后，有些地方政府不知道怎么干，沒有一個標(biāo)準(zhǔn)，不同的地方對不同的項(xiàng)目有不同的理解，“民營企業(yè)參與PPP需要一個預(yù)期的投資回報，什么時候退出、誰來接盤等問題是需要明確的，類似這些情況之前都沒有碰到過，很多地方理解起來都會不一樣?！?nbsp;財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2016年12月末項(xiàng)目數(shù)量和投資額分別是11260個和13.5萬億元，而在2016年年初這兩個數(shù)字分別是6997個和8.1萬億元，這一年項(xiàng)目數(shù)及投資額分別增長了61%、66%。 然而，民營企業(yè)參PPP項(xiàng)目的積極性還有待激發(fā)。截至2016年12月末，277個落地國家PPP示范項(xiàng)目的簽約社會資本信息已入庫，包括175個單家社會資本項(xiàng)目和102個聯(lián)合體項(xiàng)目，簽約社會資本共419家。
其中，民營企業(yè)(含民營獨(dú)資和民營控股)163家，占比39%，國有企業(yè)(國有獨(dú)資和國有控股)232家，占比55%。從按不同社會資本分類的示范項(xiàng)目角度分析，民營、含民營及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目數(shù)合計139個，占比50%，民營資本、含民營及外資的聯(lián)合體等兩類項(xiàng)目的投資額合計占比達(dá)45%。
全國政協(xié)委員、民建上海市委專職副主委徐均健對第一財經(jīng)記者表示，從他們對民營企業(yè)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民營資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的背后確實(shí)是存在項(xiàng)目收益率偏低，投資周期長且退出機(jī)制缺乏等原因。
為此，徐均健提出建議，一是制定專門的稅收等優(yōu)惠政策，讓利于民營資本。建議相關(guān)部門在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，研究對PPP項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免政策，以降低PPP項(xiàng)目成本，提高投資收益率。同時加大金融支持力度，降低融資成本以提高項(xiàng)目收益率。鼓勵政策性銀行參與PPP項(xiàng)目融資，為PPP項(xiàng)目提供低成本融資。
二是推行PPP項(xiàng)目對接資產(chǎn)證券化，化解民營資本退出機(jī)制缺乏等問題。PPP項(xiàng)目對接的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)中，那些能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的項(xiàng)目，與資產(chǎn)證券化的基本要求契合，適合開展資產(chǎn)證券化。通過PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，將為民營資本投資PPP項(xiàng)目提供規(guī)范化、市場化的退出渠道，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動性，提升項(xiàng)目價值，有利于調(diào)動民營資本投資的積極性。對于各類機(jī)構(gòu)投資者來說，PPP資產(chǎn)證券化也給他們提供了一個新的投資渠道。對于不涉及國家安全的基礎(chǔ)資產(chǎn)，還可研究通過上海自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶體系向海外出售，吸引境外資本參與投資。
此外，也有民營企業(yè)反映，盡管項(xiàng)目合作中，政府和社會資本雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過程中，一些地方政府依然處于強(qiáng)勢地位，這也造成民營資本有所顧慮。 對此，徐均健提出，首先要不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對合作雙方進(jìn)行有效的法律約束;其次要建立相應(yīng)的第三方仲裁機(jī)制，在政府與企業(yè)出現(xiàn)糾紛時，能切實(shí)公平維護(hù)合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范履約行為；最后，為避免當(dāng)?shù)卣母蓴_，應(yīng)明確相應(yīng)的調(diào)解或司法訴訟在異地進(jìn)行。這樣才能從根本上打消民營資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮，也有利于政府轉(zhuǎn)變職能。
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