一年一度的全國(guó)“兩會(huì)”已于3月初拉開帷幕，“PPP”成為今年全國(guó)“兩會(huì)”重要議題之一。小編現(xiàn)綜合整理一些社團(tuán)組織、人大代表或政協(xié)委員關(guān)于PPP的有價(jià)值、有態(tài)度的觀點(diǎn)，拋磚引玉，以期對(duì)業(yè)界有所啟發(fā)。
1、九三學(xué)社：加快PPP立法明確糾紛爭(zhēng)議解決機(jī)制
PPP立法有望成為今年兩會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)。全國(guó)人大代表、佳都集團(tuán)董事長(zhǎng)劉偉日前表示，建議全國(guó)人大為PPP制定專門的特別法。他說(shuō)，在PPP項(xiàng)目中，政府與投資者是平等的主體，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法來(lái)解決爭(zhēng)議，以立法保證政企之間長(zhǎng)期和高效的平等合作關(guān)系，為PPP項(xiàng)目選擇最佳投資者提供法律依據(jù)和可行操作方法。
九三學(xué)社也在提案中提出了完善PPP法律制度的建議。九三學(xué)社在提案中表示，目前PPP政策主要以部門規(guī)章及國(guó)務(wù)院、部委規(guī)范性文件為主，效力層次低，推進(jìn)過(guò)程中內(nèi)容滯后及法律沖突問(wèn)題顯現(xiàn)，影響了社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目的積極性。
其中包括，PPP與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系并未理清、爭(zhēng)議解決機(jī)制與行政訴訟法存在沖突以及PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，經(jīng)常遇到PPP項(xiàng)目用地與現(xiàn)行土地政策相沖突的問(wèn)題；現(xiàn)行的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》仍未將大部分類型的PPP項(xiàng)目收益權(quán)列入登記范圍，導(dǎo)致收益權(quán)未能辦理質(zhì)押登記而存在質(zhì)押無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目回收周期長(zhǎng)，短期內(nèi)沒(méi)有銷項(xiàng)發(fā)票用于抵扣，將產(chǎn)生大量進(jìn)項(xiàng)無(wú)法按規(guī)定及時(shí)抵扣，在營(yíng)改增背景下PPP項(xiàng)目公司的稅收的認(rèn)定與處理等問(wèn)題，均亟待有關(guān)部門通過(guò)完善PPP法律政策予以解決。
對(duì)此，有業(yè)內(nèi)專家表示，在目前PPP模式中缺乏針對(duì)民間資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益保障機(jī)制，沒(méi)有明確界定社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及面臨的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及項(xiàng)目的收益保障。同時(shí)，地方政府信用體系建設(shè)不健全，加大了政府違約風(fēng)險(xiǎn)及項(xiàng)目回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。
另外，民企的多元化融資也缺乏法律保障。PPP項(xiàng)目周期一般較長(zhǎng)，加大了項(xiàng)目的融資貸款壓力，致使大多數(shù)的中小投資者難以獲得相應(yīng)的投資資金。同時(shí)，在一個(gè)長(zhǎng)周期的合作項(xiàng)目面前，民企本身較弱的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也加大了其融資的難度。
對(duì)于PPP立法，九三學(xué)社在提案中建議，要明確法律制定的主導(dǎo)部門，從較高層次立法層面上，以法律或行政法規(guī)形式，明確推行PPP的主導(dǎo)部門，由該主導(dǎo)部門制定統(tǒng)一的PPP操作指導(dǎo)性文件，避免政出多門、相互打架。同時(shí)，完善PPP法律內(nèi)容，修訂《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將政府采購(gòu)服務(wù)、股權(quán)合作、服務(wù)外包類等政府和社會(huì)資本各種合作模式納入調(diào)整的范圍。 另外，明確PPP糾紛的爭(zhēng)議解決機(jī)制，投資人可以選擇以民事訴訟或約定仲裁作為爭(zhēng)議解決方式。對(duì)PPP項(xiàng)目土地使用及綜合開發(fā)予以松綁，盡快修訂《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》，增加PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記方式等。
2、農(nóng)工黨中央提案：創(chuàng)新環(huán)境PPP模式推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展
“十三五”規(guī)劃專章部署發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提出促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)空間有限、準(zhǔn)入門檻低，環(huán)保企業(yè)技術(shù)與模式創(chuàng)新動(dòng)力不足、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，民間資本融資難等問(wèn)題依然存在，制約了環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展。為此，農(nóng)工黨中央在十二屆全國(guó)政協(xié)五次會(huì)議上，向大會(huì)提交了創(chuàng)新環(huán)境ppp模式，助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。
近年來(lái)，環(huán)保領(lǐng)域積極推行PPP改革措施。截至2016年底，納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的環(huán)境類PPP項(xiàng)目達(dá)2042個(gè)，投資額為1.44萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)PPP項(xiàng)目總數(shù)和投資總額的18.1%和10.7%。PPP模式的推進(jìn)，將極大地促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度，拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間?？稍诖罅ν七M(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP模式的同時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)化投資回報(bào)機(jī)制與治理模式創(chuàng)新，建立健全依效付費(fèi)機(jī)制，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)從工程服務(wù)為主向效果服務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)，更好的適應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理要求。
為此，農(nóng)工黨中央建議：
一、創(chuàng)新環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，釋放環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)。環(huán)境PPP項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，大多數(shù)領(lǐng)域均以政府付費(fèi)為主。實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的投資需求巨大，但有限的政府支付能力決定了當(dāng)前現(xiàn)實(shí)環(huán)保市場(chǎng)的局限性，創(chuàng)新環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，減輕政府財(cái)政支付壓力，將有效的推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的擴(kuò)容。將環(huán)境治理作為釋放環(huán)境資源價(jià)值的渠道，積極推進(jìn)資源組合開發(fā)模式，將環(huán)境治理與周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的資源開發(fā)項(xiàng)目組合，如山水林田湖生態(tài)修復(fù)與全域旅游開發(fā)相結(jié)合，土壤修復(fù)與土地開發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡等相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。在垃圾處置、農(nóng)作物秸稈、畜禽養(yǎng)殖糞便治理以及水資源短缺地區(qū)的污水處理回用等領(lǐng)域大力推行資源化處理技術(shù)，形成新的投資回報(bào)渠道，降低政府財(cái)政支付規(guī)模，釋放由于政府支付能力不足造成的潛在市場(chǎng)空間。
二、推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，提升環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力。PPP模式中的定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制應(yīng)充分考慮社會(huì)資本由于環(huán)境治理模式與技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的成本下降問(wèn)題，將由此形成的盈利讓利于社會(huì)資本。鼓勵(lì)企業(yè)積極推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，在農(nóng)村垃圾處理中推行就地資源化模式，降低農(nóng)村生活垃圾治理的轉(zhuǎn)運(yùn)成本。推行“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，對(duì)污水、垃圾處理等收運(yùn)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)控制，降低運(yùn)營(yíng)投入，提高管理效率。以整市或整縣為單元推行PPP模式，對(duì)農(nóng)村生活污水處理、垃圾收運(yùn)處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理等按行業(yè)進(jìn)行打包，選擇專業(yè)的社會(huì)資本投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化規(guī)模效應(yīng)，降低社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)單個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。
三、強(qiáng)化環(huán)境PPP項(xiàng)目依效付費(fèi)機(jī)制，倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻提高。推行依效付費(fèi)機(jī)制符合環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境管理要求，同時(shí)倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的提高，提升環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新動(dòng)力。在環(huán)境PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與物有所值評(píng)估審查等環(huán)節(jié)，環(huán)保部門要對(duì)環(huán)境PPP項(xiàng)目的環(huán)境效果與依效付費(fèi)機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)審核，對(duì)于尚未考慮績(jī)效考核或依效付費(fèi)機(jī)制不合理的環(huán)境PPP項(xiàng)目，不予納入財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)。在社會(huì)資本采購(gòu)評(píng)審環(huán)節(jié)，加大對(duì)環(huán)境PPP項(xiàng)目技術(shù)方案與環(huán)境效果的評(píng)價(jià)分值，在確保環(huán)境效果的同時(shí)，提高社會(huì)資本專業(yè)技術(shù)門檻，提高環(huán)保企業(yè)技術(shù)研發(fā)動(dòng)力。
四、推進(jìn)環(huán)境PPP項(xiàng)目金融創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)活力。在國(guó)家和地方層面研究設(shè)立金融機(jī)構(gòu)投入為主、政府引導(dǎo)為輔、市場(chǎng)化運(yùn)作的環(huán)境保護(hù)基金，采用債權(quán)為主的使用方式，政府以無(wú)息投入讓利于社會(huì)資本方，重點(diǎn)支持采用PPP模式的環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，降低環(huán)境PPP項(xiàng)目社會(huì)資本融資成本。鼓勵(lì)環(huán)境金融服務(wù)創(chuàng)新，支持開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議及特許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下收益質(zhì)押擔(dān)保融資，探索開展污水垃圾處理服務(wù)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押融資，緩解社會(huì)資本項(xiàng)目融資難。
五、建立環(huán)境PPP項(xiàng)目公司稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提高社會(huì)資本的積極性。研究出臺(tái)支持環(huán)境PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠政策，在PPP項(xiàng)目公司成立階段和執(zhí)行到期階段資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓兩個(gè)環(huán)節(jié)適度給予PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠，加大增值稅、企業(yè)所得稅、契稅等主體稅種稅收政策優(yōu)惠力度，以降低PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)成本和投資風(fēng)險(xiǎn)，保障投資者合理回報(bào)，提高社會(huì)資本參與環(huán)境PPP項(xiàng)目的積極性。環(huán)境PPP項(xiàng)目公司以其稅后利潤(rùn)直接投資于本企業(yè)增加注冊(cè)資本，或作為資本股權(quán)投資其他PPP項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)期不少于5年的，可按不少于40%的比例退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款。
六、開展環(huán)境PPP模式與政策創(chuàng)新試點(diǎn)，打造創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展新格局。組織開展環(huán)境PPP模式與政策創(chuàng)新試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)選取部分積極性高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、環(huán)境治理需求大、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好的地區(qū)作為試點(diǎn)，支持開展環(huán)境PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制、環(huán)境治理模式、依效付費(fèi)機(jī)制、綠色金融服務(wù)等創(chuàng)新改革，在環(huán)保不同領(lǐng)域、不同模式方面樹立標(biāo)桿，培育新業(yè)態(tài)、新模式，將試點(diǎn)地區(qū)打造為環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的試驗(yàn)田與策源地。
3、民建中央提案建議：吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)
近日從民建中央網(wǎng)站獲悉，民建中央在向全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議提交《關(guān)于高質(zhì)量推進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的提案》中建議，吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。
去年，根據(jù)國(guó)家住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，根據(jù)規(guī)劃到2020年，國(guó)家將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。 中央的大力引導(dǎo)掀起了全國(guó)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的浪潮。對(duì)此，《提案》指出，由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)剛起步，所以發(fā)展過(guò)程中存在很多不足。譬如“對(duì)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不深，定位不明晰”、“產(chǎn)業(yè)定位同質(zhì)化，特色不鮮明”、“市場(chǎng)動(dòng)員困難，政策扶持不到位”等。 針對(duì)上述問(wèn)題，《提案》建議，首先要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，做好建設(shè)規(guī)劃；其次要挖掘自身特點(diǎn)，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)特色定位；再者完善推進(jìn)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力等。 《提案》稱，建設(shè)特色小鎮(zhèn)要堅(jiān)持“企業(yè)主體、政府服務(wù)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，關(guān)鍵是“突出企業(yè)主體地位”，并建議“把握小鎮(zhèn)創(chuàng)建節(jié)奏，分梯度逐步推進(jìn)，避免平均主義和攤大餅式推進(jìn)”。
此外，民建黨中央還在《提案》中指出，建設(shè)特色小鎮(zhèn)要注意“因地制宜，加強(qiáng)要素配套”，并提出了具體措施，比如在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，盤活土地存量，及圍繞小鎮(zhèn)需求，制定特色人才政策等。 作為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口，特色小鎮(zhèn)正成為社會(huì)資本的投資熱點(diǎn)。對(duì)此，《提案》建議要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，落地做實(shí)PPP融資模式、PPP合作模式等，研究設(shè)立特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向和杠桿放大作用，吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。
4、全國(guó)工商聯(lián)建議：推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施
3月6日記者獲知，《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施的提案》作為今年全國(guó)工商聯(lián)團(tuán)體提案之一，主要在完善資源環(huán)境類PPP項(xiàng)目招投標(biāo)、定調(diào)價(jià)、合同履約等方面的管理制度，促進(jìn)項(xiàng)目落地實(shí)施方面提出建議。
PPP是我國(guó)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、緩解地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率的一種重要制度安排。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域PPP進(jìn)入了落實(shí)推進(jìn)和調(diào)整改進(jìn)的重要階段。按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2016年10月，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已收錄三批10685個(gè)已實(shí)施或待開發(fā)的PPP項(xiàng)目，總投資預(yù)計(jì)12.7萬(wàn)億元。截至2016年9月末，前兩批示范項(xiàng)目中，污水處理、垃圾處理、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目1704個(gè)，總投資需求8641億元。
提案分析，環(huán)保PPP項(xiàng)目取決于企業(yè)對(duì)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力，現(xiàn)有PPP項(xiàng)目庫(kù)發(fā)布的多個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，最終都?xì)w屬于具有較強(qiáng)整合資源能力、能夠獲取與項(xiàng)目周期匹配的長(zhǎng)期資本，并具有技術(shù)實(shí)力、工程能力或運(yùn)營(yíng)能力的企業(yè)。但在實(shí)際的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題，主要有PPP項(xiàng)目庫(kù)適合介入的環(huán)保項(xiàng)目較少、招標(biāo)程序及文件的公正性和合理性有待加強(qiáng)、項(xiàng)目建設(shè)重建輕運(yùn)、項(xiàng)目邊界劃分不科學(xué)、地方政府融資及償債能力差異大、地方政府的信譽(yù)和契約精神不強(qiáng)等。
針對(duì)這些問(wèn)題，提案建議：一是要完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。建立動(dòng)態(tài)或靜態(tài)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，定期開展項(xiàng)目?jī)r(jià)費(fèi)政策的督查評(píng)估。對(duì)于存量項(xiàng)目，按照協(xié)議達(dá)到價(jià)格調(diào)整的啟動(dòng)條件后，雙方應(yīng)開展價(jià)格調(diào)整談判或及時(shí)召開聽(tīng)證會(huì)調(diào)價(jià)。加強(qiáng)地方財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，對(duì)社會(huì)資本的權(quán)益保障作出制度設(shè)計(jì)。督促地方政府進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算滾動(dòng)管理，確保PPP項(xiàng)目支出列入年度預(yù)算。發(fā)揮價(jià)格杠桿的激勵(lì)作用，對(duì)于不達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保項(xiàng)目，實(shí)施環(huán)境服務(wù)費(fèi)用扣減，以遏制環(huán)保行業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于采用新技術(shù)改造，使排放濃度低于原定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予適度經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)刺激，以鼓勵(lì)環(huán)境技術(shù)研發(fā)和增質(zhì)提效。
二是推動(dòng)建立環(huán)保PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目體量大、投資金額高，企業(yè)僅僅依靠傳統(tǒng)自有資金加負(fù)債的方式難以保障持續(xù)投入。鼓勵(lì)政策性資金組建專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等多種金融渠道保障融資需求。
三是完善項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)制。規(guī)范項(xiàng)目招投標(biāo)操作規(guī)程，規(guī)范各級(jí)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目庫(kù)和專家?guī)旖ㄔO(shè)。實(shí)行失信企業(yè)監(jiān)管制度，對(duì)于在招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為的企業(yè)，根據(jù)具體情節(jié)，予以一定期限內(nèi)取消投標(biāo)資格，甚至給予退市的處罰。
5、周秉建委員：加快推進(jìn)建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場(chǎng)
“目前，PPP改革仍存在一些亟待解決的‘瓶頸’問(wèn)題，例如觀念轉(zhuǎn)變不到位，改革發(fā)展不平衡，民營(yíng)資本參與率不高，項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范等。最根本的是頂層設(shè)計(jì)，即尚未從法律制度層面建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場(chǎng)?！?月3日，在北京昆泰賓館，全國(guó)政協(xié)委員周秉建給記者介紹了她兩會(huì)期間帶來(lái)的一份《關(guān)于加快建立PPP統(tǒng)一、規(guī)范、透明大市場(chǎng)的建議》。
2014年以來(lái)，PPP已經(jīng)成為國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)生活中的重要話題。周秉建認(rèn)為，作為一種市場(chǎng)化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給管理方式，PPP是一次以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主、政府需求拉動(dòng)為輔的體制機(jī)制變革，旨在通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，充分利用政府財(cái)政資源杠桿撬動(dòng)作用，激勵(lì)多種市場(chǎng)主體通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)方式增加、優(yōu)化公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給與管理，滿足人民群眾不斷提高的多樣化高品質(zhì)公共服務(wù)需求?！澳壳埃覈?guó)PPP改革已經(jīng)成效初顯，PPP項(xiàng)目投資數(shù)量多、規(guī)模大、落地率較高?！?nbsp;
但改革進(jìn)入深水區(qū)，各種挑戰(zhàn)也接踵而來(lái)。周秉建認(rèn)為，我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域存在“各自為政，各管一攤”的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)主體良莠不齊，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，PPP法律體系“上位法缺失，下位法沖突”，增加了PPP實(shí)踐的適用難度，明股實(shí)債、變相融資等偽PPP借機(jī)抬頭。PPP操作流程中部分信息“猶抱琵琶半遮面”，地方政府和社會(huì)資本之間的信息不對(duì)稱加上地位懸殊導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性”困境為部分官員尋租留空，民營(yíng)企業(yè)望而卻步，嚴(yán)重阻礙PPP改革推進(jìn)。
針對(duì)這些情況，周秉建提出了兩點(diǎn)建議：一是加快推進(jìn)PPP立法進(jìn)程。“目前，政府、市場(chǎng)以及公眾三方對(duì)于PPP立法呼聲高漲。2016年國(guó)務(wù)院第140次常務(wù)會(huì)議已明確由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭制定PPP條例。時(shí)隔半年，仍未動(dòng)靜。建議進(jìn)一步加快PPP條例制定和出臺(tái)進(jìn)程，立法中要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范、公開透明的PPP大市場(chǎng)?！倍怯韶?cái)政部牽頭PPP改革工作。據(jù)了解，2014年以來(lái)，財(cái)政部按照全面深化改革方案分工，著力推進(jìn)PPP改革，已建立了一套行之有效的PPP制度體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置，全國(guó)大多省份也都是由財(cái)政牽頭，由財(cái)政部建立的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)上包含了項(xiàng)目管理、信息發(fā)布和交易對(duì)接功能，并且取得有效發(fā)揮。在物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證保證PPP改革的促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)并重等方面，財(cái)政部統(tǒng)籌推進(jìn)的PPP改革三年成果超過(guò)預(yù)期。鑒于此，周秉建在提交的這份建議中強(qiáng)調(diào)，要在立法中明確由財(cái)政部牽頭、各部門分工協(xié)調(diào)的職責(zé)，做到分工不分治，分工不分家，推動(dòng)PPP改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
6、丁時(shí)勇委員：規(guī)范推進(jìn)PPP模式要有四大“抓手”
3月4日，全國(guó)政協(xié)委員、致公黨重慶市委副主委、重慶市審計(jì)局副局長(zhǎng)丁時(shí)勇在主題為《規(guī)范推進(jìn)PPP模式提升公共服務(wù)能力》的發(fā)言中表示，要規(guī)范推進(jìn)PPP模式以提升公共服務(wù)能力。
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，PPP模式已逐漸成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資改革的重要方向。然而，他表示，由于相關(guān)法規(guī)體系不健全，地方政府在推進(jìn)PPP模式時(shí)呈現(xiàn)出流程個(gè)案化、管理分散化、合同非標(biāo)準(zhǔn)化和分歧解決機(jī)制不完善等問(wèn)題，實(shí)施中凸顯社會(huì)資本參與難、合作項(xiàng)目選擇難、確定邊界條件難、政府監(jiān)管到位難等問(wèn)題。
因此，他建議，嚴(yán)把PPP項(xiàng)目“入口”關(guān)，在項(xiàng)目適用領(lǐng)域界定上，嚴(yán)格限定在符合中央、地方黨委政府有關(guān)文件規(guī)定的公共項(xiàng)目，優(yōu)先在商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定、資源能平衡的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式。 同時(shí)，監(jiān)管機(jī)制要明。如，強(qiáng)化招投標(biāo)管理，對(duì)社會(huì)投資人引入、資產(chǎn)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓和出售必須采用公開方式，對(duì)資源配置、財(cái)政補(bǔ)貼等要讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格；加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全程跟蹤監(jiān)管，建立項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程造價(jià)跟蹤審計(jì)、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)制度，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)控，建立項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和安全評(píng)價(jià)制度，確保公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。
他建議，評(píng)價(jià)論證要實(shí)。在確定項(xiàng)目總投資前應(yīng)經(jīng)過(guò)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、論證，并通過(guò)資格預(yù)審、公開招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)引入社會(huì)投資人，以控制項(xiàng)目投資；對(duì)涉及公共產(chǎn)品或服務(wù)的收費(fèi)定價(jià)，應(yīng)引入第三方評(píng)估，通過(guò)對(duì)運(yùn)營(yíng)全成本的測(cè)算，合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；綜合運(yùn)用定性定量相結(jié)合的方法，合理界定PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，加強(qiáng)政府財(cái)政承受能力論證，防止變相融資，嚴(yán)防保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等情況的出現(xiàn)，避免形成政府隱性債務(wù)。
此外，權(quán)責(zé)界定要細(xì)。按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、交易公平、誠(chéng)信守約”原則，確定雙方權(quán)利義務(wù)，政府既要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，又要防止不合理讓利或不當(dāng)利益輸送，并在簽訂的合約中對(duì)利益風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格調(diào)整、違約、提前終止等關(guān)鍵內(nèi)容和核心條款作出明確規(guī)定。
7、全國(guó)人大代表劉正軍：完善PPP立法加大民營(yíng)資本參與力度
PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的推廣如何？今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、永清集團(tuán)董事長(zhǎng)劉正軍對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，十八屆三中全會(huì)提出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的主張，隨后，PPP在兩年多的時(shí)間里被大力推進(jìn)。可以估算出在財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目中與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的PPP項(xiàng)目約有40％左右，分布在市政、水務(wù)、園區(qū)開發(fā)、環(huán)境等幾個(gè)重要的領(lǐng)域。PPP為環(huán)保產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大的機(jī)遇。
“雖然后期民企參與PPP的比例有所提高，但在大型項(xiàng)目和項(xiàng)目總金額上，國(guó)企依然具有明顯的優(yōu)勢(shì)，據(jù)政府采購(gòu)網(wǎng)所公布的2016年落地項(xiàng)目中標(biāo)信息顯示，民營(yíng)企業(yè)僅占據(jù)28％的比例?！币虼?，劉正軍建議，國(guó)家應(yīng)加大PPP立法，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造更好的參與氛圍，真正發(fā)揮PPP對(duì)環(huán)保行業(yè)的促進(jìn)作用。 劉正軍建議，首先，應(yīng)降低民營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入門檻。所有的PPP項(xiàng)目，不能設(shè)定對(duì)民營(yíng)企業(yè)關(guān)門的條款，約定沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)參與采購(gòu)無(wú)效。
其次，加大對(duì)民營(yíng)企業(yè)的融資政策扶持。劉正軍提出，PPP政策性貸款對(duì)政策性銀行要有最低比例要求；商業(yè)銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的PPP項(xiàng)目貸款要出臺(tái)優(yōu)惠政策；政府要建立示范性專項(xiàng)基金，并約定給民營(yíng)企業(yè)的扶持比例最低額度（50％以上），出臺(tái)鼓勵(lì)建立民營(yíng)PPP基金政策；政府的其他各項(xiàng)PPP項(xiàng)目資金渠道，要更多地向民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。
此外，劉正軍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)為PPP項(xiàng)目信息更公開透明提供政策性保障。在環(huán)保領(lǐng)域，一方面加強(qiáng)環(huán)保全過(guò)程監(jiān)管；另一方面強(qiáng)化信息公開，無(wú)論是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，還是后期執(zhí)行中的PPP服務(wù)價(jià)格調(diào)整和支付情況，尤其包括環(huán)保設(shè)施的排放數(shù)據(jù)等，都應(yīng)接受公眾監(jiān)督。同時(shí)，還應(yīng)該提高環(huán)保PPP項(xiàng)目的專業(yè)門檻，把不專業(yè)的、投機(jī)公司擋在外面。
8、民資參與PPP熱情有限政協(xié)委員直指根源在這
2016年是PPP(政府和社會(huì)資本合作)的“大年”，但民營(yíng)資本參與熱情不高是推進(jìn)PPP面臨的一大問(wèn)題。 全國(guó)政協(xié)常委、正泰集團(tuán)董事長(zhǎng)南存輝對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，PPP推出后，有些地方政府不知道怎么干，沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，不同的地方對(duì)不同的項(xiàng)目有不同的理解，“民營(yíng)企業(yè)參與PPP需要一個(gè)預(yù)期的投資回報(bào)，什么時(shí)候退出、誰(shuí)來(lái)接盤等問(wèn)題是需要明確的，類似這些情況之前都沒(méi)有碰到過(guò)，很多地方理解起來(lái)都會(huì)不一樣?！?nbsp;財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2016年12月末項(xiàng)目數(shù)量和投資額分別是11260個(gè)和13.5萬(wàn)億元，而在2016年年初這兩個(gè)數(shù)字分別是6997個(gè)和8.1萬(wàn)億元，這一年項(xiàng)目數(shù)及投資額分別增長(zhǎng)了61%、66%。 然而，民營(yíng)企業(yè)參PPP項(xiàng)目的積極性還有待激發(fā)。截至2016年12月末，277個(gè)落地國(guó)家PPP示范項(xiàng)目的簽約社會(huì)資本信息已入庫(kù)，包括175個(gè)單家社會(huì)資本項(xiàng)目和102個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目，簽約社會(huì)資本共419家。
其中，民營(yíng)企業(yè)(含民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股)163家，占比39%，國(guó)有企業(yè)(國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股)232家，占比55%。從按不同社會(huì)資本分類的示范項(xiàng)目角度分析，民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體兩類項(xiàng)目數(shù)合計(jì)139個(gè)，占比50%，民營(yíng)資本、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體等兩類項(xiàng)目的投資額合計(jì)占比達(dá)45%。
全國(guó)政協(xié)委員、民建上海市委專職副主委徐均健對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，從他們對(duì)民營(yíng)企業(yè)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的背后確實(shí)是存在項(xiàng)目收益率偏低，投資周期長(zhǎng)且退出機(jī)制缺乏等原因。
為此，徐均健提出建議，一是制定專門的稅收等優(yōu)惠政策，讓利于民營(yíng)資本。建議相關(guān)部門在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，研究對(duì)PPP項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免政策，以降低PPP項(xiàng)目成本，提高投資收益率。同時(shí)加大金融支持力度，降低融資成本以提高項(xiàng)目收益率。鼓勵(lì)政策性銀行參與PPP項(xiàng)目融資，為PPP項(xiàng)目提供低成本融資。
二是推行PPP項(xiàng)目對(duì)接資產(chǎn)證券化，化解民營(yíng)資本退出機(jī)制缺乏等問(wèn)題。PPP項(xiàng)目對(duì)接的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)中，那些能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的項(xiàng)目，與資產(chǎn)證券化的基本要求契合，適合開展資產(chǎn)證券化。通過(guò)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，將為民營(yíng)資本投資PPP項(xiàng)目提供規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，有利于調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本投資的積極性。對(duì)于各類機(jī)構(gòu)投資者來(lái)說(shuō)，PPP資產(chǎn)證券化也給他們提供了一個(gè)新的投資渠道。對(duì)于不涉及國(guó)家安全的基礎(chǔ)資產(chǎn)，還可研究通過(guò)上海自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶體系向海外出售，吸引境外資本參與投資。
此外，也有民營(yíng)企業(yè)反映，盡管項(xiàng)目合作中，政府和社會(huì)資本雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過(guò)程中，一些地方政府依然處于強(qiáng)勢(shì)地位，這也造成民營(yíng)資本有所顧慮。 對(duì)此，徐均健提出，首先要不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)合作雙方進(jìn)行有效的法律約束;其次要建立相應(yīng)的第三方仲裁機(jī)制，在政府與企業(yè)出現(xiàn)糾紛時(shí)，能切實(shí)公平維護(hù)合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范履約行為；最后，為避免當(dāng)?shù)卣母蓴_，應(yīng)明確相應(yīng)的調(diào)解或司法訴訟在異地進(jìn)行。這樣才能從根本上打消民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮，也有利于政府轉(zhuǎn)變職能。
律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是法治經(jīng)濟(jì)。無(wú)商不活，無(wú)法不穩(wěn)。律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌
關(guān)注微信“程玉偉律師”(微信號(hào)chengyuweilvshi)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表法邦網(wǎng)立場(chǎng)。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源“程玉偉律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話： 138 6666 7608
一流的律師團(tuán)隊(duì) 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財(cái)富
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話：138 6666 7608
一流的律師團(tuán)隊(duì) 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財(cái)富
使用微信掃描二維碼
關(guān)注程玉偉律師
