從我國現(xiàn)行保稅監(jiān)管體制來看，保稅區(qū)有廣義和狹義之分。廣義的保稅區(qū)是指一切具有保稅功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，涵蓋了保稅倉庫、出口監(jiān)管倉庫、保稅物流中心（又分A型和B型）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)和保稅港區(qū)等所謂的現(xiàn)代海關(guān)保稅監(jiān)管體系“四個(gè)層次，七種模式”。狹義的保稅區(qū)只是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的其中一種模式，是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)在我國境內(nèi)的海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域。這個(gè)定義是根據(jù)海關(guān)總署規(guī)章《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第二、三條規(guī)定所得，但這個(gè)定義十分的籠統(tǒng)和模糊，沒有說清保稅區(qū)任何本質(zhì)的東西，該辦法對(duì)保稅區(qū)功能的規(guī)定也較抽象含糊，所以，到目前，狹義保稅區(qū)的生存和發(fā)展面臨諸多困境?？傮w上看，截止2010年底，全國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域增至近100個(gè)，數(shù)量上發(fā)展較快。從理論上說，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)均具備4大特征：一是須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并納入國家級(jí)開發(fā)范疇，享受所在地區(qū)政府給予的優(yōu)惠政策；二是采取封閉圍網(wǎng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行海關(guān)監(jiān)管設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)；三是集中體現(xiàn)“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由，入?yún)^(qū)退稅”的通關(guān)監(jiān)管原則；四是貫穿保稅理念，海關(guān)保留對(duì)區(qū)內(nèi)貨物征稅的權(quán)力。但上述特殊監(jiān)管區(qū)域，大多存在著與港口分離、區(qū)港功能難以協(xié)調(diào)利用，以及貨物通關(guān)效率較低等方面的弊病。全國人大常委會(huì)成思危副委員長曾在一次調(diào)研后也將中國保稅區(qū)的通病歸結(jié)為“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”、“多頭分管”、“名不副實(shí)”、“區(qū)港分離”。下面筆者以“達(dá)芬奇家具事件”為例，具體分析我國保稅區(qū)監(jiān)管上弊病。
一、我國保稅區(qū)監(jiān)管上位法依據(jù)的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管失范
目前，我國和保稅區(qū)有關(guān)的法律文件均是海關(guān)總署規(guī)章，主要有海關(guān)總署令第65號(hào)（保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法）、第81號(hào)（中華人民共和國海關(guān)對(duì)出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法）、第129號(hào)（中華人民共和國海關(guān)對(duì)保稅物流中心（A型）的暫行管理辦法）、第130號(hào)（中華人民共和國海關(guān)對(duì)保稅物流中心（B型）的暫行管理辦法）、第134號(hào)（中華人民共和國海關(guān)對(duì)保稅物流園區(qū)的管理辦法）-總署令190號(hào)修訂、第160號(hào)（中華人民共和國海關(guān)珠澳跨境工業(yè)區(qū)珠海園區(qū)管理辦法）-總署令189號(hào)修訂、第164號(hào)（中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法）-總署令191號(hào)修訂。很明顯，我國具有保稅功能的特殊監(jiān)管區(qū)在監(jiān)管依據(jù)上缺乏確認(rèn)其法律地位的國家基本法依據(jù)，而且連行政法規(guī)也沒有，更不用說形成直接、系統(tǒng)的法律規(guī)范體系了。相對(duì)于發(fā)達(dá)國家美國的《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》（1998年修正案）甚至同樣是發(fā)展中國家的智利的《自由貿(mào)易區(qū)法》，以及介于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的韓國的《濟(jì)州國際自由城市特別法》，都是由國會(huì)統(tǒng)一制定對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案。更為遺憾的是，2000年全國人大常委在修訂《海關(guān)法》時(shí)，也沒有對(duì)保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域作出任何明確的規(guī)定。此外，從立法權(quán)限來看，具有保稅功能的特殊監(jiān)管區(qū)的設(shè)立都是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，但管理規(guī)定卻由只是執(zhí)行部門之一的海關(guān)來制定，以下位法來規(guī)定上位事權(quán)，這與我國《立法法》原則精神相違背。海關(guān)的部門規(guī)章對(duì)別的行政部門執(zhí)法的約束力可想而知。從這個(gè)層面看，發(fā)生“達(dá)芬奇家具事件”也就不足為奇了。
二、我國保稅區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立主體地位，導(dǎo)致管理“不能”
以保稅物流園區(qū)為例。保稅物流園區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在保稅區(qū)規(guī)劃面積或毗鄰保稅區(qū)的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的、專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。該區(qū)域只限于對(duì)進(jìn)出口貨物的儲(chǔ)存、貿(mào)易及開展流通性簡單加工和增值服務(wù)，雖享受入?yún)^(qū)出口退稅的優(yōu)惠政策，但不能從事出口加工制造業(yè)。保稅物流園區(qū)采用全封閉的欄網(wǎng)包圍，海關(guān)利用高科技手段實(shí)行電腦監(jiān)控、電子卡口和企業(yè)聯(lián)網(wǎng)，保證24小時(shí)通關(guān)，簡化海關(guān)通關(guān)手續(xù)。貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，無需填寫報(bào)關(guān)單，以及交驗(yàn)許可證，亦無需辦理查驗(yàn)手續(xù)；待貨物最終進(jìn)口時(shí)，一次性辦理報(bào)關(guān)、查驗(yàn)、放行的手續(xù)。
保稅物流園區(qū)由所在地人民政府的派出機(jī)構(gòu)——管委會(huì)代為行使：相關(guān)事務(wù)則由口岸、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海事、稅務(wù)、外匯以及工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、公安、環(huán)保、海洋等有關(guān)管理部門分工負(fù)責(zé)。由于保稅物流園區(qū)管委會(huì)不具備獨(dú)立的行政主體資格，因此，直接導(dǎo)致管委會(huì)在保稅物流園區(qū)監(jiān)管上的“不能”：一是管委會(huì)以當(dāng)?shù)卣拿x行使權(quán)限，必然被繁雜瑣碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委會(huì)不能作為行政執(zhí)法主體，不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，以自己的行為作出具體行政行為，管理相對(duì)人不服時(shí)，無法成為適任的復(fù)議機(jī)關(guān)和訴訟主體，這關(guān)系到管委會(huì)全面實(shí)施管理的合法性問題；三是在保稅物流園區(qū)內(nèi)行使各自監(jiān)管職責(zé)的部門如海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海事、海洋、國稅、外匯等都是中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，即使是工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、地稅、藥監(jiān)、國土資源等部門也是省以下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。管委會(huì)作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C(jī)構(gòu)如何組織協(xié)調(diào)這么多“中央軍”和“憲兵部隊(duì)”也是個(gè)大問題。這就是為什么“達(dá)芬奇家具事件”發(fā)生后，質(zhì)檢、工商、進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等部門紛紛出來“洗清”自己的真正原因。
三、我國保稅區(qū)各個(gè)監(jiān)管部門職能不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管缺位
國外自由貿(mào)易區(qū)的定位是“境內(nèi)關(guān)外”，享有比自由港更加寬泛的貿(mào)易和投資自由，外匯制度實(shí)現(xiàn)自由化，甚至允許消費(fèi)品市場的交易。與之相比較，我國的保稅物流園區(qū)目前的發(fā)展?fàn)顩r距離真正的“境內(nèi)關(guān)外”目標(biāo)仍很遙遠(yuǎn)，境外的貨物進(jìn)入第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與關(guān)境外通道口時(shí)仍需向海關(guān)備案（其實(shí)仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理）。不過，在實(shí)際監(jiān)管上我國保稅物流園區(qū)還是執(zhí)行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的原則。但是，從“達(dá)芬奇”家具保稅區(qū)“一日游”的情況來看，這個(gè)監(jiān)管原則也未真正執(zhí)行。主要原因是保稅區(qū)各個(gè)部門監(jiān)管職責(zé)不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管集體缺位。加之，由于進(jìn)口家具監(jiān)管牽扯到多個(gè)部門，每個(gè)部門實(shí)行分段監(jiān)管，容易出現(xiàn)監(jiān)管部門各吹各笛、各唱各調(diào)的現(xiàn)象，貌似大家都要管、大家都能管，到最后誰都不管。以至于“達(dá)芬奇”家具能在保稅區(qū)內(nèi)長期暢快一日游，且“達(dá)芬奇”家具在13年間一直沒有“遭遇”質(zhì)量抽檢。正如坊間流行的“十個(gè)大蓋帽管不好一桌飯”，說的正是九龍治水的弊端。具體表現(xiàn)為：
首先，“達(dá)芬奇”家具不屬于“一線放開”的范圍?！耙痪€”是指保稅區(qū)的邊防線，“一線放開”是指境外的貨物可以自由進(jìn)出第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)通往境外的通道口。但根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)對(duì)保稅物流園區(qū)的管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十七條規(guī)定：“海關(guān)對(duì)園區(qū)與境外之間進(jìn)、出的貨物實(shí)行備案制管理”，第十八條規(guī)定“園區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物應(yīng)當(dāng)向園區(qū)主管海關(guān)申報(bào)?！本惩庳浳镞M(jìn)入園區(qū)給予保稅。也就是說，我國保稅區(qū)對(duì)境外的貨物進(jìn)入第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與關(guān)境外通道口時(shí)仍需向海關(guān)備案，并沒有真正的進(jìn)出自由，這只是相對(duì)于“二線”的繁多的報(bào)關(guān)程序以及通關(guān)監(jiān)管來說，“一線”只要求備案算已是“放開了”。而且，“一線”只對(duì)境外貨物入?yún)^(qū)時(shí)“放開”，達(dá)芬奇家具的原產(chǎn)地在中國境內(nèi)，其家具進(jìn)入保稅物流園區(qū)當(dāng)然不屬于“一線放開”的范圍。
其次，“二線”沒管住“達(dá)芬奇”家具?！岸€”是指保稅區(qū)的區(qū)域線，“二線管住”是指管住貨物進(jìn)出第二道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與區(qū)外之間的通道口。根據(jù)《辦法》規(guī)定精神，對(duì)境內(nèi)區(qū)外的貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)則須在園區(qū)主管海關(guān)辦理申報(bào)手續(xù)，即上述所謂“二線管住”。達(dá)芬奇家具由境內(nèi)區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，就應(yīng)該按照《辦法》第二十九條規(guī)定“區(qū)外貨物運(yùn)入園區(qū)視同出口，由園區(qū)企業(yè)或者區(qū)外發(fā)貨人（或者其代理人）向園區(qū)主管海關(guān)辦理出口申報(bào)手續(xù)?！焙偷诙鶙l規(guī)定：“園區(qū)貨物運(yùn)往區(qū)外視同進(jìn)口，園區(qū)企業(yè)或者區(qū)外收貨人（或者其代理人）按照進(jìn)口貨物的有關(guān)規(guī)定向園區(qū)主管海關(guān)申報(bào)，海關(guān)按照貨物出園區(qū)時(shí)的實(shí)際監(jiān)管方式的有關(guān)規(guī)定辦理?！备鼮橹匾氖?，根據(jù)《辦法》規(guī)定“區(qū)外貨物賣給保稅區(qū)的企業(yè)和出口的手續(xù)基本相同，需要報(bào)關(guān)、檢驗(yàn)，區(qū)外企業(yè)從保稅區(qū)進(jìn)口貨物也是如此，需要辦理報(bào)關(guān)等一系列“進(jìn)口”手續(xù)”以及《中華人民共和國進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地條例》規(guī)定“完全在一個(gè)國家（地區(qū)）獲得的貨物，以該國（地區(qū)）為原產(chǎn)地；兩個(gè)以上國家（地區(qū)）參與生產(chǎn)的貨物，以最后完成實(shí)質(zhì)性改變的國家（地區(qū)）為原產(chǎn)地。而實(shí)質(zhì)性改變的確定標(biāo)準(zhǔn)，以稅則歸類改變?yōu)榛緲?biāo)準(zhǔn)；稅則歸類改變不能反映實(shí)質(zhì)性改變的，以從價(jià)百分比、制造或者加工工序等為補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)?！钡认嚓P(guān)規(guī)定，企業(yè)應(yīng)該履行申報(bào)手續(xù)，海關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查企業(yè)申報(bào)手續(xù)、依法查驗(yàn)其貨物、嚴(yán)格執(zhí)行稅則標(biāo)準(zhǔn)；另，根據(jù)國家質(zhì)檢總局2010年9月實(shí)施的《進(jìn)出口家具檢驗(yàn)規(guī)程》規(guī)定要求，對(duì)進(jìn)口家具的檢驗(yàn)項(xiàng)目包括：外觀、尺寸等一般質(zhì)量要求、有毒有害物質(zhì)限量、防火阻燃性能等安全衛(wèi)生環(huán)保性能要求等。作為質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)對(duì)“達(dá)芬奇”家具出入?yún)^(qū)內(nèi)區(qū)外的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效檢測，以及作為口岸監(jiān)管部門之一的出入境檢驗(yàn)檢疫局沒有嚴(yán)格執(zhí)行“入境檢疫、出去檢驗(yàn)、區(qū)內(nèi)免檢”監(jiān)管機(jī)制對(duì)出區(qū)的“達(dá)芬奇”家具進(jìn)行檢驗(yàn)，等等?！斑_(dá)芬奇”家具之所以能長期在保稅區(qū)“暢快一日游”，正是上述相關(guān)職能部門失職所致。
最后，“達(dá)芬奇”家具入?yún)^(qū)被放任?！皡^(qū)內(nèi)自由”，是指經(jīng)營單位在區(qū)內(nèi)可以自由從事貨物儲(chǔ)存、展覽、組裝、制造及物流等活動(dòng)，僅需履行備案手續(xù)即可。《辦法》第三十六條規(guī)定：“園區(qū)內(nèi)貨物可以自由流轉(zhuǎn)。園區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移貨物時(shí)應(yīng)當(dāng)將貨物的具體品名、數(shù)量、金額等有關(guān)事項(xiàng)向海關(guān)進(jìn)行電子數(shù)據(jù)備案，并在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移后向海關(guān)辦理報(bào)核手續(xù)。”這條規(guī)定只適用允許進(jìn)入保稅物流園區(qū)的貨物，至于那些貨物能進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)，《辦法》第三十五條明確規(guī)定：“區(qū)外原進(jìn)口貨物需要退運(yùn)出境或者原出口貨物需要復(fù)運(yùn)進(jìn)境的，不得經(jīng)過園區(qū)進(jìn)出境或者進(jìn)入園區(qū)存儲(chǔ)。”顯然，達(dá)芬奇家具從區(qū)外進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)申報(bào)的是出口，而實(shí)際上又沒有出境，而是在區(qū)內(nèi)稍作停留并“喬裝打扮”后復(fù)運(yùn)進(jìn)境的貨物，是不得經(jīng)過園區(qū)進(jìn)出境或者進(jìn)入園區(qū)存儲(chǔ)的。所以達(dá)芬奇家具這種保稅區(qū)“一日游”的行為構(gòu)成根本違法，不是媒體報(bào)道所說不違法。此外，作為區(qū)內(nèi)監(jiān)管部門的工商行政管理局應(yīng)該對(duì)“達(dá)芬奇”家具商標(biāo)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理和對(duì)發(fā)生假冒國外品牌的商業(yè)欺詐等行為進(jìn)行查處，但是，實(shí)際情況是，“達(dá)芬奇”家具在保稅區(qū)“一日游”之后，貼個(gè)牌，就由國產(chǎn)貨變成了“洋貨”，并大搖大擺地標(biāo)出天價(jià)：一套牛皮3人沙發(fā)出口單價(jià)為722美元，進(jìn)口單價(jià)為893美元，“一日游”后單價(jià)就上漲了170多美元。達(dá)芬奇家具在區(qū)內(nèi)的變身戲法，工商部門聽之任之。因此，一定程度上，保稅區(qū)無形之中成了“達(dá)芬奇”家具企業(yè)制假販假的溫床。
四、對(duì)加強(qiáng)我國保稅區(qū)監(jiān)管的幾點(diǎn)意見
“達(dá)芬奇家具事件”揭開的只是我國保稅區(qū)監(jiān)管的蓋子，即使沒有這一事件，保稅區(qū)的問題也早已客觀存在。為加強(qiáng)我國保稅區(qū)監(jiān)管，真正發(fā)揮保稅區(qū)的國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、商品展示和加工、制造等業(yè)務(wù)功能，杜絕類似“達(dá)芬奇家具事件”的情況在發(fā)生，筆者提出以下三點(diǎn)意見：
一是對(duì)保稅區(qū)監(jiān)管進(jìn)行國家立法。無論是從我國進(jìn)出口貿(mào)易的數(shù)量、增幅，還是從我國海關(guān)保稅性質(zhì)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展速度來看，都應(yīng)當(dāng)從國家的層面進(jìn)行立法，即通過全國人大制定與保稅區(qū)功能相適應(yīng)的國家基本法律，或參照美、韓、智利等國的做法，將海關(guān)總署現(xiàn)有的近10部部門規(guī)章制定出一部統(tǒng)一的保稅區(qū)管理法典，明確保稅區(qū)的功能和監(jiān)管原則，統(tǒng)一規(guī)定保稅區(qū)各部門的具體職權(quán)和責(zé)任以及協(xié)調(diào)配合的執(zhí)法機(jī)制，以基本法的形式確定保稅區(qū)的法律地位和監(jiān)管職責(zé)和秩序。
二是對(duì)現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)行整合。我國現(xiàn)有的海關(guān)保稅監(jiān)管體系“四個(gè)層次，七種模式”，近100個(gè)特殊監(jiān)管區(qū)，除保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫功能相對(duì)單一外，其他類型的特殊監(jiān)管區(qū)功能大同小異，功能交叉重疊、重復(fù)設(shè)立嚴(yán)重，既浪費(fèi)國家財(cái)力又監(jiān)管效率低下。完全有必要以現(xiàn)在功能相對(duì)齊全的保稅港區(qū)為基礎(chǔ)加以整合，減少數(shù)量，增大規(guī)模，提升質(zhì)量。
三是設(shè)立專門的保稅區(qū)監(jiān)管機(jī)關(guān)。政府的派出機(jī)構(gòu)與派出機(jī)關(guān)最大的差別是，前者沒有獨(dú)立的行政主體資格而后者有。鑒于目前各保稅區(qū)的管委會(huì)只是當(dāng)?shù)卣呐懦龣C(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立、全面行使保稅區(qū)的管理權(quán)，因此，應(yīng)及早設(shè)立專門的保稅區(qū)監(jiān)管機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)可以由中央政府直接設(shè)立管理機(jī)關(guān)，也可以授權(quán)省級(jí)人民政府設(shè)立或派出管理機(jī)關(guān)。這樣，就能解決目前保稅區(qū)管委會(huì)尷尬地位導(dǎo)致的系列問題。
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