上海國際航空運輸中心與首都臨空經(jīng)濟區(qū)、天津空港經(jīng)濟區(qū)一起構(gòu)成獨具中國特色的空港經(jīng)濟。從現(xiàn)階段來講，我國三大空港經(jīng)濟區(qū)均是多功能的綜合性經(jīng)濟區(qū)，正如天津空港經(jīng)濟區(qū)的“三區(qū)九組團”，包括保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)和高新產(chǎn)業(yè)區(qū)及其“九組團”（內(nèi)有航空產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、空港物流三個組團；研發(fā)轉(zhuǎn)化區(qū)，內(nèi)有電信、生物、光電三個組團；商貿(mào)服務(wù)區(qū)，內(nèi)有商務(wù)、商業(yè)和生活配套三個組團）等國家級特殊經(jīng)濟區(qū)，區(qū)位和政策功能優(yōu)勢突出，其中最為突出的是保稅功能。也正是這一功能，為空港經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)提出了一個課題，即空港經(jīng)濟區(qū)位功能的簡單化、空港貿(mào)易的自由化和行政監(jiān)管的便利化等問題如何解決。筆者認(rèn)為，要解決上述問題，空港經(jīng)濟區(qū)必須借鑒國際空港自由貿(mào)易區(qū)的先進經(jīng)驗，克服我國保稅區(qū)現(xiàn)行體制的弊病，優(yōu)化空港經(jīng)濟區(qū)監(jiān)管，使空港經(jīng)濟區(qū)真正成為空港自由貿(mào)易區(qū)。
一、國際空港自由貿(mào)易區(qū)的特征以及我國空港自由貿(mào)易區(qū)的演化發(fā)展形態(tài)
按照國際慣例，空港自由貿(mào)易區(qū)通常具有“國家行為、境內(nèi)關(guān)外、功能突出、高度自由”等特征。從歷史的角度看，空港自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷物流主導(dǎo)的初創(chuàng)期、加工物流協(xié)同成長期和多元功能一體化成熟期三個階段。其中前兩個階段的優(yōu)點在各自的發(fā)展時期是明顯的，但缺點也是存在的。具體為：
物流主導(dǎo)的初創(chuàng)期。由于機場交通設(shè)施齊備，道路四通八達，運輸形式多樣、方便、快捷，便于吸納和疏散物流，于是，機場保稅倉庫不斷聚集，一方面保障了航空公司和部分區(qū)域出口企業(yè)保稅倉儲的需要，另一方面也方便了諸如轉(zhuǎn)運、儲藏、包裝和轉(zhuǎn)口貿(mào)易等商業(yè)活動。但缺點是，功能單一，只能進行簡單的倉儲、物流，無法滿足企業(yè)加工生產(chǎn)的需要。而且，機場口岸物流規(guī)模小，用地資源分散，空間布局還比較凌亂，區(qū)域內(nèi)部交通混亂，尚未形成系統(tǒng)。
加工物流協(xié)同成長期。機場通過擴建或營造物流平臺、積極與保稅物流平臺合作，使機場的口岸物流與保稅物流政策疊加、優(yōu)勢互補、資源整合、功能集成。更為關(guān)鍵的是，空港保稅物流的發(fā)展，帶動臨空地區(qū)逐漸成為全球高科技產(chǎn)業(yè)的制造中心。以貨物深加工、進口保稅、轉(zhuǎn)口貿(mào)易為功能的空港保稅加工區(qū)應(yīng)運而生。但是在功能上面臨現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嚴(yán)重缺乏，如國際貿(mào)易、金融、信息、咨詢、法律等機構(gòu)的缺乏；在通關(guān)上，由于與機場的管理主體不同，溝通協(xié)調(diào)不暢，仍不能與機場無縫銜接，企業(yè)產(chǎn)品出貨和原料進口的通關(guān)問題由于繁雜的二次報關(guān)、報檢等手續(xù)而成為區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展的瓶頸；在政策上，航線網(wǎng)絡(luò)缺乏和中轉(zhuǎn)不便捷也限制空港保稅加工區(qū)、物流區(qū)的發(fā)展。
相對于上述前兩個階段，集加工、貿(mào)易、物流、金融和現(xiàn)代服務(wù)等多元功能的一體化是較為成熟的階段即空港自由貿(mào)易區(qū)階段。空港自由貿(mào)易區(qū)成功的關(guān)鍵因素之一是打破機場和空港保稅區(qū)分離的現(xiàn)狀，簡化海關(guān)監(jiān)管手續(xù)（通關(guān)區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化），促進物流順暢。機場和保稅區(qū)之間相關(guān)手續(xù)簡便，實行“無縫銜接”，多種運輸方式有效組合，貨物快速流入流出。
而我國空港自由貿(mào)易區(qū)則是在保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上逐步推進和發(fā)展的。其中對阿聯(lián)酋迪拜自由貿(mào)易區(qū)、愛爾蘭香農(nóng)自由區(qū)、美國138號空港對外貿(mào)易區(qū)和我國臺灣地區(qū)遠雄航空自由貿(mào)易港區(qū)的經(jīng)驗借鑒，為我國空港自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展提供了很好的思路，例如高效的海關(guān)監(jiān)管、便捷的落地簽證、自由的航權(quán)開放、開放的離岸金融、優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策。
二、我國保稅區(qū)監(jiān)管的弊病分析
從我國現(xiàn)行保稅監(jiān)管體制來看，保稅區(qū)有廣義和狹義之分。廣義的保稅區(qū)是指一切具有保稅功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，涵蓋了保稅倉庫、出口監(jiān)管倉庫、保稅物流中心（又分A型和B型）、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)和保稅港區(qū)等所謂的現(xiàn)代海關(guān)保稅監(jiān)管體系“四個層次，七種模式”。狹義的保稅區(qū)只是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的其中一種模式，是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)在我國境內(nèi)的海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域。這個定義是根據(jù)海關(guān)總署規(guī)章《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法》第二、三條規(guī)定所得，但這個定義十分的籠統(tǒng)和模糊，沒有說清保稅區(qū)任何本質(zhì)的東西，該辦法對保稅區(qū)功能的規(guī)定也較抽象含糊，所以，到目前，狹義保稅區(qū)的生存和發(fā)展面臨諸多困境?？傮w上看，截止2011年底，全國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域增至近100個，數(shù)量上發(fā)展較快。從理論上說，各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)均具備4大特征：一是須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并納入國家級開發(fā)范疇，享受所在地區(qū)政府給予的優(yōu)惠政策；二是采取封閉圍網(wǎng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行海關(guān)監(jiān)管設(shè)施驗收標(biāo)準(zhǔn)；三是集中體現(xiàn)“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由，入?yún)^(qū)退稅”的通關(guān)監(jiān)管原則；四是貫穿保稅理念，海關(guān)保留對區(qū)內(nèi)貨物征稅的權(quán)力。但上述特殊監(jiān)管區(qū)域，大多存在著與港口分離、區(qū)港功能難以協(xié)調(diào)利用，以及貨物通關(guān)效率較低等方面的弊病。全國人大常委會成思危副委員長曾在一次調(diào)研后也將中國保稅區(qū)的通病歸結(jié)為“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”、“多頭分管”、“名不副實”、“區(qū)港分離”。我國保稅區(qū)監(jiān)管上的弊病具體分析如下：
（一）我國保稅區(qū)監(jiān)管上位法依據(jù)的缺失，導(dǎo)致監(jiān)管失范。目前，我國和保稅區(qū)有關(guān)的法律文件均是海關(guān)總署規(guī)章，主要有海關(guān)總署令第65號（保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)管辦法）、第81號（中華人民共和國海關(guān)對出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法）、第129號（中華人民共和國海關(guān)對保稅物流中心（A型）的暫行管理辦法）、第130號（中華人民共和國海關(guān)對保稅物流中心（B型）的暫行管理辦法）、第134號（中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法）-總署令190號修訂、第160號（中華人民共和國海關(guān)珠澳跨境工業(yè)區(qū)珠海園區(qū)管理辦法）-總署令189號修訂、第164號（中華人民共和國海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法）-總署令191號修訂。很明顯，我國具有保稅功能的特殊監(jiān)管區(qū)在監(jiān)管依據(jù)上缺乏確認(rèn)其法律地位的國家基本法依據(jù)，而且連行政法規(guī)也沒有，更不用說形成直接、系統(tǒng)的法律規(guī)范體系了。相對于發(fā)達國家美國的《對外貿(mào)易區(qū)法》（1998年修正案）甚至同樣是發(fā)展中國家的智利的《自由貿(mào)易區(qū)法》，以及介于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的韓國的《濟州國際自由城市特別法》，都是由國會統(tǒng)一制定對外貿(mào)易區(qū)法案。更為遺憾的是，2000年全國人大常委在修訂《海關(guān)法》時，也沒有對保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域作出任何明確的規(guī)定。此外，從立法權(quán)限來看，具有保稅功能的特殊監(jiān)管區(qū)的設(shè)立都是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，但管理規(guī)定卻由只是執(zhí)行部門之一的海關(guān)來制定，以下位法來規(guī)定上位事權(quán)，這與我國《立法法》原則精神相違背。海關(guān)的部門規(guī)章對別的行政部門執(zhí)法的約束力可想而知。
（二）我國保稅區(qū)管理機構(gòu)缺乏獨立主體地位，導(dǎo)致監(jiān)管“不能”。以保稅物流園區(qū)為例。保稅物流園區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在保稅區(qū)規(guī)劃面積或毗鄰保稅區(qū)的特定港區(qū)內(nèi)設(shè)立的、專門發(fā)展現(xiàn)代國際物流業(yè)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。保稅物流園區(qū)由所在地人民政府的派出機構(gòu)——管委會代為行使，相關(guān)事務(wù)則由口岸、海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事、稅務(wù)、外匯以及工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、公安、環(huán)保、海洋等有關(guān)管理部門分工負(fù)責(zé)。由于保稅物流園區(qū)管委會不具備獨立的行政主體資格，因此，直接導(dǎo)致管委會在保稅物流園區(qū)監(jiān)管上的“不能”：一是管委會以當(dāng)?shù)卣拿x行使權(quán)限，必然被繁雜瑣碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委會不能作為行政執(zhí)法主體，不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，以自己的行為作出具體行政行為，管理相對人不服時，無法成為適任的復(fù)議機關(guān)和訴訟主體，這關(guān)系到管委會全面實施管理的合法性問題；三是在保稅物流園區(qū)內(nèi)行使各自監(jiān)管職責(zé)的部門如海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事、海洋、國稅、外匯等都是中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，即使是工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、地稅、藥監(jiān)、國土資源等部門也是省以下實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。管委會作為當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)如何組織協(xié)調(diào)這么多“中央軍”和“憲兵部隊”也是個大問題。
（三）我國保稅區(qū)各個監(jiān)管部門職能不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管缺位。國外自由貿(mào)易區(qū)的定位是“境內(nèi)關(guān)外”，享有比自由港更加寬泛的貿(mào)易和投資自由，外匯制度實現(xiàn)自由化，甚至允許消費品市場的交易。與之相比較，我國的保稅物流園區(qū)目前的發(fā)展?fàn)顩r距離真正的“境內(nèi)關(guān)外”目標(biāo)仍很遙遠，境外的貨物進入第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與關(guān)境外通道口時仍需向海關(guān)備案（其實仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理）。雖然，在監(jiān)管上我國保稅物流園區(qū)還是執(zhí)行“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”的原則。但是，從目前監(jiān)管的實際情況來看，這個監(jiān)管原則也未真正執(zhí)行。主要原因是保稅區(qū)各個部門監(jiān)管職責(zé)不明晰，導(dǎo)致監(jiān)管集體缺位。加之，由于進口監(jiān)管牽扯到多個部門，每個部門實行分段監(jiān)管，容易出現(xiàn)監(jiān)管部門各吹各笛、各唱各調(diào)的現(xiàn)象，貌似大家都要管、大家都能管，到最后誰都不管。正如坊間流行的“十個大蓋帽管不好一桌飯”，說的正是九龍治水的弊端。
三、牢牢把握“境內(nèi)關(guān)外”這一核心政策，優(yōu)化我國空港自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管體系
2009年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了五個方面的主要任務(wù)和政策措施，這也為上海國際航運中心的試行“境內(nèi)關(guān)外”政策提供了先行先試和研究創(chuàng)新的發(fā)展機遇。由于上海國際航空運輸中心與首都臨空經(jīng)濟區(qū)、天津空港經(jīng)濟區(qū)一樣都具有保稅功能，因此，“境內(nèi)關(guān)外”就成為我國空港經(jīng)濟區(qū)（或空港自由貿(mào)易區(qū)）監(jiān)管的核心政策。但又該如何把握這一政策呢？
首先，“一線”如何“放開”?！耙痪€”是指保稅區(qū)的邊防線，“一線放開”是指境外的貨物可以自由進出第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)通往境外的通道口。但根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十七條規(guī)定：“海關(guān)對園區(qū)與境外之間進、出的貨物實行備案制管理”，第十八條規(guī)定“園區(qū)與境外之間進出的貨物應(yīng)當(dāng)向園區(qū)主管海關(guān)申報?！本惩庳浳镞M入園區(qū)給予保稅。也就是說，我國保稅區(qū)對境外的貨物進入第一道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與關(guān)境外通道口時仍需向海關(guān)備案，并沒有真正的進出自由，這只是相對于“二線”的繁多的報關(guān)程序以及通關(guān)監(jiān)管來說，“一線”只要求備案算已是“放開了”。
其次，“二線”怎么管住。“二線”是指保稅區(qū)的區(qū)域線，“二線管住”是指管住貨物進出第二道關(guān)卡——保稅物流園區(qū)與區(qū)外之間的通道口。根據(jù)《辦法》規(guī)定精神，對境內(nèi)區(qū)外的貨物進入?yún)^(qū)內(nèi)則須在園區(qū)主管海關(guān)辦理申報手續(xù)，即上述所謂“二線管住”。產(chǎn)品由境內(nèi)區(qū)外進入?yún)^(qū)內(nèi)，就應(yīng)該按照《辦法》第二十九條規(guī)定“區(qū)外貨物運入園區(qū)視同出口，由園區(qū)企業(yè)或者區(qū)外發(fā)貨人（或者其代理人）向園區(qū)主管海關(guān)辦理出口申報手續(xù)?！焙偷诙鶙l規(guī)定：“園區(qū)貨物運往區(qū)外視同進口，園區(qū)企業(yè)或者區(qū)外收貨人（或者其代理人）按照進口貨物的有關(guān)規(guī)定向園區(qū)主管海關(guān)申報，海關(guān)按照貨物出園區(qū)時的實際監(jiān)管方式的有關(guān)規(guī)定辦理?！备鼮橹匾氖牵鶕?jù)《辦法》規(guī)定“區(qū)外貨物賣給保稅區(qū)的企業(yè)和出口的手續(xù)基本相同，需要報關(guān)、檢驗，區(qū)外企業(yè)從保稅區(qū)進口貨物也是如此，需要辦理報關(guān)等一系列“進口”手續(xù)”以及《中華人民共和國進出口貨物原產(chǎn)地條例》規(guī)定“完全在一個國家（地區(qū)）獲得的貨物，以該國（地區(qū)）為原產(chǎn)地；兩個以上國家（地區(qū)）參與生產(chǎn)的貨物，以最后完成實質(zhì)性改變的國家（地區(qū)）為原產(chǎn)地。而實質(zhì)性改變的確定標(biāo)準(zhǔn)，以稅則歸類改變?yōu)榛緲?biāo)準(zhǔn)；稅則歸類改變不能反映實質(zhì)性改變的，以從價百分比、制造或者加工工序等為補充標(biāo)準(zhǔn)?！钡认嚓P(guān)規(guī)定，企業(yè)應(yīng)該履行申報手續(xù)，海關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審查企業(yè)申報手續(xù)、依法查驗其貨物、嚴(yán)格執(zhí)行稅則標(biāo)準(zhǔn)。
最后，“區(qū)內(nèi)自由”如何掌控?！皡^(qū)內(nèi)自由”，是指經(jīng)營單位在區(qū)內(nèi)可以自由從事貨物儲存、展覽、組裝、制造及物流等活動，僅需履行備案手續(xù)即可?！掇k法》第三十六條規(guī)定：“園區(qū)內(nèi)貨物可以自由流轉(zhuǎn)。園區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移貨物時應(yīng)當(dāng)將貨物的具體品名、數(shù)量、金額等有關(guān)事項向海關(guān)進行電子數(shù)據(jù)備案，并在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移后向海關(guān)辦理報核手續(xù)。”這條規(guī)定只適用允許進入保稅物流園區(qū)的貨物，至于那些貨物能進入?yún)^(qū)內(nèi)，《辦法》第三十五條明確規(guī)定：“區(qū)外原進口貨物需要退運出境或者原出口貨物需要復(fù)運進境的，不得經(jīng)過園區(qū)進出境或者進入園區(qū)存儲。”顯然，那些從區(qū)外進入?yún)^(qū)內(nèi)申報的是出口，而實際上又沒有出境，而是在區(qū)內(nèi)稍作停留并“喬裝打扮”后復(fù)運進境的貨物，是不得經(jīng)過園區(qū)進出境或者進入園區(qū)存儲的。
除認(rèn)真領(lǐng)會并牢牢把握“境內(nèi)關(guān)外”這一核心政策外，為加強對我國空港自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管，真正發(fā)揮空港自由貿(mào)易區(qū)的加工、貿(mào)易、物流、金融和現(xiàn)代服務(wù)等業(yè)務(wù)功能，筆者對對優(yōu)化我國空港自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管體系再提出以下四點意見：
一是對空港自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管進行國家立法。無論是從我國進出口貿(mào)易的數(shù)量、增幅，還是從我國海關(guān)保稅性質(zhì)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展速度來看，都應(yīng)當(dāng)從國家的層面進行立法，即通過全國人大制定與空港自由貿(mào)易區(qū)功能相適應(yīng)的國家基本法律，或參照美、韓、智利等國的做法，將海關(guān)總署現(xiàn)有的近10部部門規(guī)章制定出一部統(tǒng)一的保稅區(qū)管理法典，明確保稅區(qū)的功能和監(jiān)管原則，統(tǒng)一規(guī)定保稅區(qū)各部門的具體職權(quán)和責(zé)任以及協(xié)調(diào)配合的執(zhí)法機制，以基本法的形式確定空港自由貿(mào)易區(qū)的法律地位和監(jiān)管職責(zé)和秩序。
二是對現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)域進行整合。我國現(xiàn)有的海關(guān)保稅監(jiān)管體系“四個層次，七種模式”，近100個特殊監(jiān)管區(qū)，除保稅倉庫和出口監(jiān)管倉庫功能相對單一外，其他類型的特殊監(jiān)管區(qū)功能大同小異，功能交叉重疊、重復(fù)設(shè)立嚴(yán)重，既浪費國家財力又監(jiān)管效率低下。完全有必要以現(xiàn)在功能相對齊全的空港自由貿(mào)易區(qū)為基礎(chǔ)加以整合，減少數(shù)量，增大規(guī)模，提升質(zhì)量。
三是設(shè)立專門的空港自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管機關(guān)。政府的派出機構(gòu)與派出機關(guān)最大的差別是，前者沒有獨立的行政主體資格而后者有。鑒于目前各保稅區(qū)的管委會只是當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)，無法獨立、全面行使保稅區(qū)的管理權(quán)，因此，應(yīng)及早設(shè)立專門的空港自由貿(mào)易區(qū)監(jiān)管機關(guān)，該機關(guān)可以由中央政府直接設(shè)立管理機關(guān)，也可以授權(quán)省級人民政府設(shè)立或派出管理機關(guān)。這樣，就能解決目前類似保稅區(qū)管委會尷尬地位導(dǎo)致的系列問題。
四是推行港區(qū)聯(lián)動。從2004年1月1日開始，國家出口退稅率下調(diào)，出口補貼下降，保稅區(qū)的優(yōu)勢開始削減。尤其是2006年以后，按照WTO協(xié)議，中國關(guān)稅水平大幅度削減。保稅區(qū)的政策優(yōu)勢已經(jīng)不明顯，保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型迫在眉睫。建立保稅物流園、實現(xiàn)港口與保稅區(qū)的聯(lián)動發(fā)展，成為擁有相對優(yōu)勢的各大城市追逐的目標(biāo)。目前，全國現(xiàn)有的保稅區(qū)中區(qū)位條件、發(fā)展水平差異很大，基礎(chǔ)較好、真正具備建立自由貿(mào)易港區(qū)潛力的屈指可數(shù)。
所謂“港區(qū)聯(lián)動”，即在毗鄰保稅區(qū)的港區(qū)劃出專門供發(fā)展倉儲物流產(chǎn)業(yè)的區(qū)域（不含碼頭泊位），實行保稅區(qū)的政策，通過連接保稅區(qū)和港區(qū)的保稅物流園區(qū)，充分發(fā)揮保稅區(qū)的政策優(yōu)勢和港區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，進一步簡化手續(xù)，加快貨物流通，促進港航產(chǎn)業(yè)、倉儲產(chǎn)業(yè)和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動港航產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，即在實現(xiàn)空港向保稅區(qū)的地理延伸和功能延伸的基礎(chǔ)上，港區(qū)政策共享、功能互補，形成真正的“港區(qū)一體化”，并最終向空港自由貿(mào)易區(qū)的目標(biāo)過渡。
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