由于我國(guó)規(guī)范的PPP實(shí)踐尚處于起步階段，PPP項(xiàng)目的商業(yè)模式還不成熟，配套的市場(chǎng)環(huán)境、政策規(guī)章等體系尚不完善，導(dǎo)致了項(xiàng)目長(zhǎng)期合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)難以把控、項(xiàng)目公司基于項(xiàng)目資產(chǎn)和未來(lái)現(xiàn)金流的獨(dú)立融資能力有限，很難滿足金融機(jī)構(gòu)相關(guān)融資要求，使得我國(guó)目前項(xiàng)目融資工具參與PPP的步伐緩慢。
PPP項(xiàng)目融資難最主要的原因在于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)和控制，這也是目前制約金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資的最根本原因。雖然說(shuō)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可控和分配優(yōu)化等原則適當(dāng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，以盡可能將影響項(xiàng)目成本和收益的不確定性降到最低，但由于PPP項(xiàng)目實(shí)施可長(zhǎng)達(dá)二三十年，這其中小到原材料價(jià)格上漲、消費(fèi)者偏好變化，大到項(xiàng)目技術(shù)工藝改革、國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，尤其是目前社會(huì)資本最擔(dān)心的政府履約意愿和履約能力等風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)營(yíng)和盈利情況產(chǎn)生影響。
而且我國(guó)目前PPP項(xiàng)目公司獨(dú)立進(jìn)行項(xiàng)目融資的能力有限。我國(guó)自20世紀(jì)80年代探索運(yùn)用PPP模式以來(lái)，大部分經(jīng)濟(jì)效益良好的使用者付費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)落地甚至市場(chǎng)化，目前推進(jìn)的眾多PPP項(xiàng)目中現(xiàn)金流并不清晰，甚至主要依賴于政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼，制約了PPP項(xiàng)目基于項(xiàng)目收益和未來(lái)現(xiàn)金流的融資產(chǎn)品設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)。
社會(huì)資本出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、合作開(kāi)發(fā)、獨(dú)立核算等因素考慮，大多會(huì)設(shè)立獨(dú)立的項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，且傾向于以項(xiàng)目資產(chǎn)和未來(lái)現(xiàn)金流作為項(xiàng)目融資的擔(dān)?；騼攤鶃?lái)源。由于項(xiàng)目公司成立時(shí)間較短，一般都存在資產(chǎn)規(guī)模較小、現(xiàn)金流尚未實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，無(wú)論是基于融資的可得性還是成本的最低化，往往都需要實(shí)力雄厚的股東等進(jìn)行擔(dān)保。此外，若項(xiàng)目公司僅以收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)等進(jìn)行權(quán)利抵押，又會(huì)與債務(wù)第一還款來(lái)源——項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流同源，且存在提前滅失的可能。
基于上述原因，目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)待PPP項(xiàng)目融資普遍比較謹(jǐn)慎。雖然說(shuō)各類金融機(jī)構(gòu)正積極參與各地示范項(xiàng)目的融資，但更多還是基于“頭啖湯”的象征意義和政府對(duì)示范項(xiàng)目的高度重視。
目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的融資主要還是依賴于商業(yè)銀行貸款，但商業(yè)銀行負(fù)債端存款以中短期為主，無(wú)法有效匹配PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期需求。且監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確如何識(shí)別、計(jì)量和控制PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行也無(wú)法恰當(dāng)評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只能簡(jiǎn)單地通過(guò)擔(dān)保等增信手段來(lái)滿足內(nèi)部風(fēng)控等要求。
社保、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)則更為謹(jǐn)慎，對(duì)項(xiàng)目融資的增信要求比商業(yè)銀行更為苛刻，甚至需要資信良好的第三方提供本息全額無(wú)條件不可撤銷連帶責(zé)任擔(dān)保，這對(duì)于PPP項(xiàng)目公司而言更難實(shí)現(xiàn)。
對(duì)于信托、券商等機(jī)構(gòu)的其他融資產(chǎn)品，如缺少?gòu)?qiáng)有力的擔(dān)保等增信措施，融資可得性低、且融資成本也會(huì)較高，故也限制了相關(guān)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目融資的熱情。
雖然說(shuō)PPP項(xiàng)目融資面臨著上述困難，但PPP項(xiàng)目多為事關(guān)當(dāng)?shù)貒?guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工程，隨著PPP各項(xiàng)規(guī)章的不斷完善，合同框架、收益機(jī)制、政府信用體系等制度環(huán)境的逐步健全，有利于規(guī)范、強(qiáng)化政府和社會(huì)資本雙方履約，并鞏固和穩(wěn)定項(xiàng)目的預(yù)期收益，從而有利于緩解金融機(jī)構(gòu)的顧慮。且在以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)為核心的新常態(tài)下，社會(huì)融資因素在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用將會(huì)下降，而房地產(chǎn)、重工業(yè)等大規(guī)模資金需求部門擴(kuò)張趨緩，這些都導(dǎo)致了金融市場(chǎng)上因有效融資需求不足而沉淀的大量資金亟需尋找新出路，PPP模式的龐大投資規(guī)模，為這些資金創(chuàng)造了不可或缺的融資需求，也必將吸引各類金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注。因此，解決PPP項(xiàng)目融資困難具備現(xiàn)實(shí)的可能性。
鑒于PPP項(xiàng)目融資成敗對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施的重要意義、甚至可以說(shuō)是根本性的決定作用，融資成本高低也直接決定了項(xiàng)目實(shí)施的成本和物有所值（VFM）的衡量，因此在PPP推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)多渠道化解PPP項(xiàng)目融資難，并為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的獲利和退出渠道，進(jìn)而調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與PPP的積極性。
1、注重發(fā)揮政策的支持引導(dǎo)作用
由于PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，產(chǎn)品的效率和質(zhì)量直接影響到了社會(huì)公眾的利益，因此政府有義務(wù)引導(dǎo)社會(huì)資本投向于鼓勵(lì)的公共領(lǐng)域、并支持項(xiàng)目便利獲得融資，尤其在PPP推進(jìn)初期和市場(chǎng)融資環(huán)境惡化時(shí)，政府更應(yīng)通過(guò)相關(guān)政策工具的支持，確保項(xiàng)目順利融資、穩(wěn)定實(shí)施。
（1）積極發(fā)揮PPP基金支持引導(dǎo)作用。中央財(cái)政引導(dǎo)設(shè)立了1800億元PPP融資支持基金，新疆、河南、山東、江蘇和湖南也落地了相關(guān)支持基金，以進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和導(dǎo)向作用，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，還可引導(dǎo)社會(huì)資本更多投入于各級(jí)政府所鼓勵(lì)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。加拿大政府2007年預(yù)算撥款12.5億加元設(shè)立了加拿大PPP基金（P3 Canada Fund），為符合要求的PPP項(xiàng)目提供最高占投資額25%的資金支持，已全部使用完畢，用以支持20多個(gè)PPP項(xiàng)目，并撬動(dòng)了60多億加元的市場(chǎng)投資。2013年，加拿大政府再次注資12.5億加元以擴(kuò)大基金扶持規(guī)模。
（2）探索開(kāi)展政策性融資擔(dān)保。融資擔(dān)保是用來(lái)減少或消除PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，政策性擔(dān)保也是目前政策框架不完善情況下合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。我們應(yīng)有針對(duì)性地支持融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，加大政府出資以提高融資擔(dān)保規(guī)模，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)代償、損失彌補(bǔ)等措施，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，切實(shí)緩解項(xiàng)目融資難。為應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)導(dǎo)致的融資環(huán)境惡化，英國(guó)2012年推出《基礎(chǔ)設(shè)施（金融支持）法案》，設(shè)立了不超過(guò)400億英鎊的基金，可為PPP項(xiàng)目提供融資擔(dān)保，對(duì)于在2016年12月31日前，對(duì)具有國(guó)家重要意義、一年內(nèi)可以開(kāi)工的，政府提供還款擔(dān)保，截至2015年3月，基金已擔(dān)保規(guī)模達(dá)到16.34億英鎊。韓國(guó)也設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施信用保證基金以為PPP項(xiàng)目提供信用擔(dān)保。
（3）鼓勵(lì)各級(jí)政府出資參股PPP項(xiàng)目。政府作為小股東參與投資PPP項(xiàng)目公司，有利于政府更便捷、全面地了解項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況和相關(guān)財(cái)務(wù)信息，對(duì)社會(huì)資本而言，既減少了初期股權(quán)投入的資金壓力，也有助于分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，還對(duì)項(xiàng)目有一定的融資增信效果。英國(guó)在2012年推出PFI的升級(jí)版PF2，其中最大的亮點(diǎn)在于政府將以股權(quán)（非控股方式）方式共同投資PF2項(xiàng)目，并吸引長(zhǎng)期投資人入股項(xiàng)目，使得股本金比例從10%提高到20-25%，極大增強(qiáng)了金融危機(jī)下PPP項(xiàng)目的融資可得性。
（4）進(jìn)一步加大政策性貸款支持。目前PPP所著力的交通、海綿城市、棚改、地下綜合管廊等項(xiàng)目也是國(guó)開(kāi)行大力扶持的領(lǐng)域，生態(tài)、污染治理、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面農(nóng)發(fā)行也正積極參與，政策性銀行籌資成本較低、且又不以營(yíng)利為目的，可通過(guò)差異性信貸支持PPP項(xiàng)目融資，以更好地發(fā)揮政策導(dǎo)向和支持作用。
2、強(qiáng)化PPP制度約束和保障
作為推進(jìn)PPP的牽頭部門，財(cái)政部正著力完善“法律規(guī)范＋政策指導(dǎo)＋實(shí)施細(xì)則”的框架，以《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）為統(tǒng)領(lǐng)，配套發(fā)布了PPP項(xiàng)目操作指南、合同管理、政府采購(gòu)、財(cái)政承受能力論證等文件，尤其突出了PPP的依法合規(guī)、重諾履約、公開(kāi)透明等基本原則，重申了合作伙伴采購(gòu)的公平、公正、公開(kāi)等要求，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排等財(cái)政管理制度，以從社會(huì)資本的選擇、政府和社會(huì)資本的平等協(xié)商立約、政府履約等方面，給產(chǎn)業(yè)和金融資本一顆“定心丸”，保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。
作為項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保障，PPP項(xiàng)目合同明確了政府和社會(huì)資本合作的責(zé)權(quán)利，其中最為關(guān)鍵的條款是項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制，直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，也就決定了項(xiàng)目的可融資性。尤其應(yīng)注意的是，政府與社會(huì)資本在合作協(xié)議中關(guān)于政府付費(fèi)機(jī)制下的最低使用量設(shè)置、可行性缺口補(bǔ)助模式下的政府補(bǔ)貼的計(jì)算方式、使用者付費(fèi)機(jī)制下的唯一性條款，以及社會(huì)資本所提供服務(wù)的調(diào)價(jià)機(jī)制等，都將對(duì)社會(huì)資本的收益水平產(chǎn)生直接影響，因此政府和社會(huì)資本應(yīng)就上述條款進(jìn)行充分溝通磋商，在合同中予以明確，并嚴(yán)格落實(shí)。
3、鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)多渠道參與
作為貨幣信用活動(dòng)的中介，金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和態(tài)度決定了項(xiàng)目的可融資規(guī)模，因此監(jiān)管部門應(yīng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)加大融資擔(dān)保、貸款貼息等引導(dǎo)扶持力度，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)PPP項(xiàng)目融資。
商業(yè)銀行的項(xiàng)目貸款還將繼續(xù)作為PPP項(xiàng)目融資的主要資金來(lái)源，應(yīng)綜合考慮PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和公益性、及政府在PPP合作中的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)，創(chuàng)新符合PPP模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，實(shí)施精細(xì)化、差別化的分類管理，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供便利融資支持。
同時(shí)，應(yīng)積極探索基金、券商等直接融資的渠道，以拓寬PPP項(xiàng)目融資來(lái)源，并一定程度上降低項(xiàng)目融資成本；此外，應(yīng)鼓勵(lì)社保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，參與PPP項(xiàng)目融資；地方政府還應(yīng)引導(dǎo)、支持商業(yè)擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，拓展風(fēng)險(xiǎn)管理和融資增信業(yè)務(wù)，提高PPP項(xiàng)目融資可得性。
我們還應(yīng)積極引入各類外資金融機(jī)構(gòu)，一方面可以借鑒國(guó)外成熟的項(xiàng)目融資管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)控辦法，另一方面也能充分利用低利率的境外資金、拓展PPP項(xiàng)目融資渠道和資金來(lái)源。
4、靈活運(yùn)用資本市場(chǎng)各類融資工具
PPP項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，從公司組建、前期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)初期、到運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定期，現(xiàn)金流狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平不斷優(yōu)化，應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目各階段資產(chǎn)質(zhì)量的差異，靈活運(yùn)用資本資本市場(chǎng)各類工具，拓寬融資渠道、并充分發(fā)揮不同產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì)。
在項(xiàng)目公司組建階段，政府和私人部門按約定出資入股，并可吸引各類產(chǎn)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金、保險(xiǎn)資金股權(quán)產(chǎn)品等直接投資項(xiàng)目股權(quán)。
在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)初期，投入較大且現(xiàn)金流較小，從融資的便利角度考慮，銀行項(xiàng)目貸款還將繼續(xù)是主要來(lái)源；項(xiàng)目收益?zhèn)蚉RN，以后期項(xiàng)目基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的穩(wěn)定現(xiàn)金流作為主要還款來(lái)源，募集資金可直接投入固定資產(chǎn)投資，且存續(xù)期限較長(zhǎng)，因此可以很好地滿足PPP項(xiàng)目整個(gè)投資周期的融資需求；保險(xiǎn)債權(quán)投資計(jì)劃具有資金量大、期限長(zhǎng)、成本低、運(yùn)用靈活的特點(diǎn)，既適合PPP基金項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的債務(wù)融資，也適合在建設(shè)完成后替換其他高成本、短期限的融資。
進(jìn)入運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定期直至最終移交，PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流清晰、可測(cè)，通過(guò)資產(chǎn)證券化（ABS）、資產(chǎn)支持票據(jù)（ABN）、保險(xiǎn)資產(chǎn)支持計(jì)劃等工具，可突破項(xiàng)目公司融資規(guī)模限制，甚至可能以高于主體的評(píng)級(jí)獲得更低的融資成本；也可通過(guò)公司債、非公開(kāi)定向債務(wù)融資工具、中期票據(jù)、永續(xù)票據(jù)等工具，置換前期銀行貸款和補(bǔ)充流動(dòng)資金；還可通過(guò)融資租賃等方式較為靈活地解決資金需求。
需要指出的是，盡管適合PPP項(xiàng)目融資的產(chǎn)品眾多，但對(duì)于逐利的資本市場(chǎng)而言，不確定性過(guò)高的產(chǎn)品往往意味著較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，項(xiàng)目本身現(xiàn)金流和資產(chǎn)權(quán)益的保障力度始終是各類產(chǎn)品共同關(guān)注的焦點(diǎn)。無(wú)論是政府、社會(huì)資本或是項(xiàng)目公司，應(yīng)首先將PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益保障落實(shí)，才能充分發(fā)揮上述工具的優(yōu)勢(shì)，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資的便利。
來(lái)源：道PPP
律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是法治經(jīng)濟(jì)。無(wú)商不活，無(wú)法不穩(wěn)。律師與總裁，是天然的朋友，合作共贏，共創(chuàng)輝煌
關(guān)注微信“程玉偉律師”(微信號(hào)chengyuweilvshi)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表法邦網(wǎng)立場(chǎng)。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源“程玉偉律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話： 138 6666 7608
一流的律師團(tuán)隊(duì) 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財(cái)富
執(zhí)業(yè)律所：北京盈科（合肥）律師事務(wù)所
咨詢電話：138 6666 7608
一流的律師團(tuán)隊(duì) 一流的專業(yè)服務(wù) 關(guān)注我們，就是關(guān)注財(cái)富
使用微信掃描二維碼
關(guān)注程玉偉律師
