在不同于農(nóng)耕社會的主要由工業(yè)和服務業(yè)支撐的城市社會，物理空間的形成和變遷受到所有權制度和市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)。然而，城市的自發(fā)生長很快便造成了失序和匱乏并存的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為居住空間的擁擠、公共設施的匱乏等。在發(fā)生了嚴重的火災、疾病傳染事件之后，信奉“有限政府”理念的國家，也開始對建設行為進行規(guī)制，由此使城市物理空間秩序不再僅是“自生自發(fā)秩序”。此后，政府就城市空間制定更為一般的規(guī)劃，為指引和規(guī)制建設行為提供依據(jù)。在德國，國家制定規(guī)劃并非現(xiàn)代社會特有的現(xiàn)象，只是其重要性在現(xiàn)代明顯增加。規(guī)劃的適用范圍和強度取決于國家活動的范圍和強度。在十九世紀的自由法治國時代，國家管理的范圍限于排除危險，不進行積極的創(chuàng)造，規(guī)劃自然萎縮。在現(xiàn)代法治國家，危險排除行政之外的給付行政和社會塑造任務使規(guī)劃成為國家的重要手段。
規(guī)劃與法律規(guī)范的調(diào)整不同，法律規(guī)范由行為模式—法律效果的內(nèi)容構成，是一種假定—處理—制裁的模式，規(guī)劃的最重要特點在于目標設定性和手段綜合性，它由目標引導形成物理空間秩序和社會形態(tài)塑造，即城市規(guī)劃設定空間秩序規(guī)則（普遍規(guī)制），根據(jù)規(guī)劃作出的許可對建設行為解禁，由此形成城市物理空間秩序，并塑造城市社會的物質(zhì)形態(tài)。
在我國，城市空間秩序是如何形成的？城市規(guī)劃確立了何種規(guī)范？這些問題并不能理所當然地在法治先行國家的規(guī)則結構中加以解讀。城市規(guī)劃影響著城市開發(fā)建設，在我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景中，需要準確厘清城市規(guī)劃的規(guī)范結構。
在我國學者的已有研究中，比較集中的議題是對城市規(guī)劃權力的控制。在此問題意識下，有學者對城市規(guī)劃法律性質(zhì)進行分析，這種分析主要從應然的角度展開，即其在理論上和法律中應當被界定為何種性質(zhì)，甚至提出應當立法對此加以明確。[7]我國現(xiàn)行制度結構中的城市規(guī)劃的性質(zhì)還有待揭示。
一般認為，在1988年修憲及此后的《土地管理法》修訂之前，我國的土地開發(fā)利用和城市建設在計劃經(jīng)濟體制結構中運行。也有學者認為，改革前的經(jīng)濟運行機制不是計劃經(jīng)濟，而是命令經(jīng)濟。但是，無論是計劃運行，還是命令執(zhí)行，最終形成了某種資源配置格局，體現(xiàn)出了一定的空間秩序形態(tài)。揭示其形成機制有助于明確新的變革的起點。
（二）本文研究對象的制度淵源
根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可程序主要包括三類，分別適用于以劃撥方式取得國有土地使用權的建設項目、以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目和鄉(xiāng)村企業(yè)、公共、公益建設項目。其中，對以劃撥方式取得國有土地使用權的建設項目的行政許可程序包括以下步驟：
向規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書——報送有關部門批準、核準、備案——向城市、縣政府規(guī)劃主管部門提出建設用地規(guī)劃許可申請——城市、縣政府規(guī)劃主管部門核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證——向縣級以上地方政府土地主管部門申請用地——經(jīng)縣級以上政府審批——土地主管部門劃撥土地——向城市、縣政府規(guī)劃主管部門或省級政府確定的鎮(zhèn)政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證——城市、縣政府規(guī)劃主管部門或省級政府確定的鎮(zhèn)政府核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。
與出讓土地的建設項目相比，劃撥土地的建設項目首先需要進行選址。實際上，在申請核發(fā)選址意見書之前，還需要經(jīng)過建設項目的申報、可行性研究和立項等程序。因此，可以說先有建設項目，后有選址、規(guī)劃。項目是一定要建成的，自然就處于主導地位，選址、規(guī)劃也就必然要為建設項目服務。
從中可以看出，規(guī)劃權力和建設行為之間的關系并不是自由法治主義之下的無規(guī)劃即有建設自由，即只要沒有規(guī)劃限制，土地上的權利人在不影響第三人權利的情況下可以自由地進行建設。也不是社會法治主義之下的有規(guī)劃才有建設自由，即只有在制定了規(guī)劃并且符合規(guī)劃要求的情況下才可以實施建設行為。也就是說，上述關系中的規(guī)劃既不是對建設行為進行消極干預的工具，也不是對建設行為進行積極規(guī)制的工具。
盡管有評論一直批評劃撥土地這一國有土地使用的方式，但這種形態(tài)至今仍然是我國城市規(guī)劃權力運行和建設行為實施的基本形態(tài)之一。例如，上海迪斯尼項目的規(guī)劃建設就是一個新近的例證。國家發(fā)展改革委對該項目的批復核準公布于該委社會發(fā)展司網(wǎng)頁：“2009年10月，經(jīng)報請國務院同意，我委正式批復核準上海迪士尼樂園項目。該項目由中方公司和美方公司共同投資建設。項目建設地址位于上海市浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)。項目建設內(nèi)容包括游樂區(qū)、后勤保障區(qū)、公共事業(yè)區(qū)和一個停車場。”盡管內(nèi)容非常簡短，但仍然可以從中獲取以下信息：項目報請并獲得了國務院同意、項目由國家發(fā)改委批復核準、項目建設地址和具體建設內(nèi)容已經(jīng)在批復中加以確定。盡管投資方在項目申報材料中可能已經(jīng)準備了非常詳盡的規(guī)劃方案，但是直到國家發(fā)改委核準批復項目，規(guī)劃才真正能夠?qū)嵸|(zhì)性展開。也就是說，在進入具體的規(guī)劃建設之前必須先經(jīng)過項目申報和國家發(fā)改委批準立項這一程序。實際上，國家為擴大內(nèi)需而實施的四萬億投資計劃項目建設都采用這種方式進行。直到今天，國家發(fā)展改革委一直進行著大量的項目審批工作。
在歷史學者看來：“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此項制度消失之前，已有此項制度之后影，漸漸地在變質(zhì)。如此講制度，才能把握得各項制度之真相。”[16]因此，為了清晰揭示和準確把握上述制度的內(nèi)涵流變，有必要加以回溯。事實上，需要一直回溯到建國初期。
（三）研究樣本及其選擇依據(jù)
本文以發(fā)揮了規(guī)范作用的各類政策文件、法律規(guī)范為基本材料，選取特定實例從實然層面梳理、分析和歸納秩序的實然狀態(tài)和制度的實際構成。
新中國成立之初，首要的任務是重建。在設施修復和秩序恢復的同時，一系列緊急工程也在抓緊完成，北京的龍須溝治理就在此列。如果說一幕大戲已經(jīng)上演的話，那么此時城市規(guī)劃這一角色尚未登臺亮相。因此，它將會如何與建設行為“配戲”尚不得而知。然而，它已經(jīng)在后臺進行緊鑼密鼓的準備。例如，通過設立適當?shù)臋C構、制定必要的檔案和某些指導方針等。
由于經(jīng)濟能力所限，國民經(jīng)濟恢復期較為重點的城市建設主要是一些大城市內(nèi)的棚戶區(qū)改造與工人新村的規(guī)劃建設。上海新建的第一個完整的工人居住區(qū)——曹楊新村就是其中最有代表性的案例。從1949至1970年代末期間上海市住宅數(shù)據(jù)的演變中可以看出，30多年間，除了職工住宅即工人新村有所增加之外，包括各種類型的住宅在內(nèi)的上海舊城區(qū)住宅格局一直沒有明顯的變化。其中，1949年尚無職工住宅，1950年實有職工住宅面積為1萬平方米，1951年迅速增至10萬平方米，1952年再次迅速增至83萬平方米，1953年增至127萬平方米。到1958年底，全市合計建成職工住宅468萬平方米，住宅新村201個。新華社發(fā)布新聞說，“工人新村正在把大上海包圍起來”。此后的歷年中，職工住宅仍不斷有所增加，即使在經(jīng)濟最為困難的時期和十年“文革”時期也沒有完全停止建設。因此，就上海市城區(qū)而言，工人新村是建國后至改革開放前最主要的建設內(nèi)容。
新中國成立后，上海長期處于戰(zhàn)備的前沿地帶，因此工業(yè)區(qū)建設始終不是重要內(nèi)容。在“一五”、“二五”建設期間，不屬于重點建設城市。國家沒有大的建設項目和資金投到上海，工業(yè)區(qū)的建設主要集中在老市區(qū)閔行、吳涇、安亭、寶山、金山衛(wèi)等衛(wèi)星城。有學者認為，因為1960年代初的經(jīng)濟困難和其后的十年“文革”，有計劃建設衛(wèi)星城的意見和設想未能對城市的實際建設產(chǎn)生較大影響。但是，也有學者認為，在當時困難的條件下，有不少地方仍堅持規(guī)劃工作，上海石化基地為主的金山衛(wèi)星城一期、二期工程就是按規(guī)劃統(tǒng)一建設的代表性例證。因此，就上海市郊區(qū)而言，工業(yè)區(qū)和衛(wèi)星城的建設是最主要的內(nèi)容。
主要在建國之初進行的工人新村建設和其后的工業(yè)區(qū)、衛(wèi)星城建設既構成了建國后上海城市建設的主要內(nèi)容，也是中國城市建設的具有代表性的樣本。以此為中心切入對規(guī)劃權力與建設行為之間關系的考察既可以完成細致入微的描述和分析，也能夠收到“窺一斑以見全豹”的功效。
二、項目建設主導下的城市規(guī)劃
在我國的制度結構中，城市規(guī)劃規(guī)范建設行為的根據(jù)有著多樣的表現(xiàn)。在《共同綱領》、《憲法》和執(zhí)政黨的政策文件中，有著明確的以工業(yè)建設特別是重工業(yè)建設為中心，工業(yè)建設項目化、計劃經(jīng)濟體制和勞動階級城市化的規(guī)定。由此，形成了政治主導下執(zhí)行經(jīng)濟計劃的工業(yè)建設和為之服務的城市規(guī)劃建設。
（一）工業(yè)項目建設的主導地位
早在1949年3月，中共七屆二中全會即決定：“今后黨的工作的重心應該轉(zhuǎn)向城市，應該把主要力量放在城市，恢復與發(fā)展工業(yè)以促進農(nóng)業(yè)的恢復和發(fā)展?！薄豆餐V領》第35條則規(guī)定：“關于工業(yè)，應以有計劃有步驟地恢復和發(fā)展重工業(yè)為重點，例如礦業(yè)、鋼鐵業(yè)、動力工業(yè)、機器制造業(yè)、電器工業(yè)和主要化學工業(yè)，以創(chuàng)立國家工業(yè)化基礎。同時，應恢復和增加紡織業(yè)及其他有利于國計民生的輕工業(yè)的生產(chǎn)，以供應人民日常消費的需要。”
這種以工業(yè)建設，特別是重工業(yè)建設為重點的方針，在1953-1957年的“一五”計劃期間集中體現(xiàn)為工業(yè)建設的項目化，工業(yè)基本建設計劃是五年計劃的中心?！拔迥陜?nèi)，工業(yè)方面限額以上的建設單位，包括蘇聯(lián)幫助設計的在五年內(nèi)開始建設的145個單位在內(nèi)，共是694個，其中屬于中央各工業(yè)部的是573個，屬于中央其他各部的是39個，屬于地方的是82個。限額以下的建設單位是2300個，屬于中央的是900個，屬于地方的是1400個。在集中力量進行上述兩類工程建設的時候，中央各工業(yè)部和各地方還必須用適當?shù)馁Y金來改建現(xiàn)有的若干中小型廠礦，并新建許多新的中小型的廠礦?！?/p>
1951年的政治局擴大會議決議在第五部分“城市工作”進一步指出：“在城市建設計劃中，應貫徹為生產(chǎn)、為工人服務的觀點”。城市建設為生產(chǎn)、工人服務，實際上就是為工業(yè)項目建設服務。其后，這一方針又發(fā)展為“社會主義城市的建設和發(fā)展，必然要從屬于社會主義工業(yè)的建設和發(fā)展”。并且，更進一步地明確：“為了集中力量保證工業(yè)建設，就是在各個重點城市中，也應以直接為工業(yè)生產(chǎn)服務的道路、上下水道、工人住宅等工程項目作為建設的重點。其他的生活福利設施雖然在做城市規(guī)劃時必須充分考慮，但在建設的步驟上必須分別輕重緩急，必須隨著工業(yè)的發(fā)展逐步地進行?！?/p>
在這一方針的指引下，城市的規(guī)劃主要是為了確保和配合工業(yè)建設項目的建成使用。在國家計委給中共中央的報告中，“加強工業(yè)城市的規(guī)劃工作”的目的，在于“保證今年基本建設任務的完成，在于使之趕上工業(yè)建設的要求”。國家計委主張“凡有重要建設項目的城市，應迅速加強城市建設委員會的工作；同時應加強各有關部門的密切協(xié)作，保證新建工業(yè)地區(qū)的廠外各種工程的及時配合?！?/p>
城市規(guī)劃的真正作用，開始于只注重工業(yè)建設，忽視城市總體規(guī)劃帶來的種種問題。對此，中共中央在批轉(zhuǎn)中南局的請示時做了說明：
“隨著國家工業(yè)建設的開展，工業(yè)城市的建設工作，已日益迫切和重要，不少重要工業(yè)城市，因為沒有城市總體規(guī)劃，對城市發(fā)展缺乏整體布局和統(tǒng)一領導，已影響了工廠、住宅、交通運輸?shù)确矫娴暮侠聿贾煤徒ㄖ玫氐恼_分配，以至產(chǎn)生建設單位各自為政，分散建筑，造成了建設中的盲目、分散、混亂的現(xiàn)象。這種情況如再繼續(xù)下去，就會造成將來建設中的更大困難和嚴重浪費。為適應國家工業(yè)建設的需要及便于城市建設工作的管理，重要工業(yè)城市規(guī)劃工作必須加緊進行，對于工業(yè)建設比重較大的城市更應迅速組織力量，加強城市規(guī)劃設計工作，爭取盡可能迅速地擬訂城市總體規(guī)劃草案，報中央審查?！?/p>
但是，這從另一個角度說明，城市的規(guī)劃和建設是為工業(yè)項目的建設服務的。中南局在請示中，對城市建設亂象做了詳細描述，認為“因無統(tǒng)一的城市規(guī)劃，造成現(xiàn)在的混亂狀態(tài)，根本談不到城市建設為工廠企業(yè)服務，為勞動人民服務”，建議“為了有計劃地領導進行城市建設，主要與重要建廠區(qū)應建立城市建設委員會，各新建廠應派干部參加，建廠必須在市統(tǒng)一規(guī)劃下進行。為此，建廠區(qū)的城市編制應加以擴大，組織形式亦應適應建廠的需要。重要和主要建廠區(qū)的城市應派地委級干部，以便能勝任掌握復雜的建廠任務”。
這種以工業(yè)項目建設中心，城市規(guī)劃和建設為其服務的方針，在中共中央的政策指導下，又具體落實在國家部委的法律規(guī)范中。國家建設委員會于1956年頒布施行的《城市規(guī)劃編制暫行辦法》第2條規(guī)定，城市規(guī)劃編制中應當遵循城市建設為工業(yè)、為生產(chǎn)和為居民服務的方針，遵循國民經(jīng)濟發(fā)展計劃和社會主義原則。即使到了國家經(jīng)濟和社會秩序頻臨崩潰的“文革”時期和1980年《城市規(guī)劃編制審批辦法》頒布實施之后，上述政治方針、政策作為規(guī)劃的規(guī)范根據(jù)也沒有發(fā)生根本改變。
（二）項目制城市建設與為之服務的城市規(guī)劃
為工業(yè)項目建設服務的城市建設也是項目制的。城市建設以特定項目為主的政策方針被表述為“為了集中力量保證工業(yè)建設，就是在各個重點城市中，也應以直接為工業(yè)生產(chǎn)服務的道路、上下水道、工人住宅等工程項目作為建設的重點。其他的生活福利設施雖然在做城市規(guī)劃時必須充分考慮，但在建設的步驟上必須分別輕重緩急，必須隨著工業(yè)的發(fā)展逐步地進行?！?/p>
其實，工人新村的建設在過渡時期即已經(jīng)展開。其時，城市規(guī)劃尚未編制完成。當時，人們既沒有規(guī)定在城市規(guī)劃圖沒被通過以前不得興建任何建筑，甚至不得安排重要的修復項目；也沒有允許隨意建設。興建某項工程的急需不得不滿足，建筑的混亂也不被允許。于是人們想出了一個折中的解決辦法：盡快做出一個假定方案，一個城市規(guī)劃草圖，然后依次劃撥土地并在適當?shù)臅r候發(fā)給建筑許可證。這其實構成了項目建設式規(guī)劃的雛形：項目建設的決策首先作出，城市規(guī)劃的編制則可能在其后進行和完成。在上海的工人新村建設中，項目制城市建設與輔助其實施的規(guī)劃草案之間的關系正是如此。
1949年6月，上海市都市計劃研究委員會編制了《上海都市計劃三稿初期草案》。1949年12月，以希馬柯夫為首的蘇聯(lián)莫斯科蘇維埃專家小組受邀來上海指導城市建設和管理工作。專家組成員巴萊尼柯夫根據(jù)蘇聯(lián)城市規(guī)劃的理論與經(jīng)驗，于1950年3月提出《關于上海市改建及發(fā)展前途問題》的意見書。該意見書認為上述規(guī)劃草案是根據(jù)歐美資本主義型城市發(fā)展經(jīng)驗而擬訂的，其城市布局是一種以現(xiàn)代化交通工具將新、老市區(qū)串連起來的一個龐大城市，因此是不能采用的。1951年4月，中共上海市委、市人民政府提出城市建設為生產(chǎn)服務、為勞動人民服務、首先為工人階級服務的方針。在此之前，政務院兩次指示，對市區(qū)內(nèi)爆炸性、強度易燃性工廠企業(yè)限期郊遷至指定地區(qū)，市區(qū)內(nèi)不得新設強度易燃、爆炸性企業(yè)。其時上海市區(qū)內(nèi)此類企業(yè)有1479家，搬遷有難度。同時，全國生產(chǎn)恢復發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟開始繁榮，私營工商業(yè)也開始活躍，紛紛要求建廠。為應對這一局勢，市政建設委員會于1951年10月編制《上海市發(fā)展方向圖（草案）》，作為近期城市建設的依據(jù)。這些城市總體規(guī)劃方案都只是對未來建設提出的設想與建議。
1953年9月，蘇聯(lián)城市規(guī)劃專家穆欣受政務院城市建設總局委派來滬，指導編制了《上海市總圖規(guī)劃示意圖》，提出保留歷史上已經(jīng)形成了的城市基礎，并加以徹底整頓和重新規(guī)劃，合理地分布住宅、工廠、鐵路、運輸和倉庫，使城市中稠密的人口加以疏散，創(chuàng)造城市居民的正常和健全的生活條件，并根據(jù)整個規(guī)劃，把廣場、主要街道、河岸、公園在建筑藝術上加以組織。此后，上海市規(guī)劃建筑管理局又編制了《上海市1956-1967年近期規(guī)劃草圖》，提出原有滬東、滬南和滬西三個工業(yè)區(qū)內(nèi)的大部分工廠可以就地建設、改造，并提出了建立近郊工業(yè)備用地和開辟衛(wèi)星城的規(guī)劃構想，并據(jù)此編制了《上海市1958年城市建設初步規(guī)劃總圖》。但是，上海的初步規(guī)劃在經(jīng)歷了幾次編制，并沒有最終確定。[41]1959年6月，上海市在建筑工程部規(guī)劃工作組指導下編制了《關于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》，提出逐步改造舊市區(qū)、嚴格控制近郊工業(yè)區(qū)規(guī)模、有計劃建設衛(wèi)星城的方針。
上述規(guī)劃方案都沒有被最終確定，都不是具有效力的規(guī)劃。但是，一些在近代規(guī)劃資料的基礎上提出的合理建議，往往能夠?qū)Τ鞘姓w功能格局的布置和建設起到指導作用并加以部分實現(xiàn)，如城市的道路和市政建設以及居住區(qū)、工廠的選址和建設等。除了規(guī)劃示意圖的指導之外，工人新村建設中采用了新村建設規(guī)劃和舊區(qū)改建規(guī)劃等主要規(guī)劃形式。當然，這些規(guī)劃都是服務于工人新村的建設的。
工人新村的建設是由城市政府給市民提供公營住宅從而改善工人居住狀況的主要方式。大規(guī)模的工人新村建設主要包括“1002戶”、“2萬戶”和“20萬戶”這三個階段性工程。其中1002戶工人新村即是國內(nèi)建成的第一個工人新村——曹楊新村。
曹楊新村建設的決定過程是一個貫徹方針政策的過程。在“為工人階級服務的市政建設方針”指引下，中共上海市委和上海市人民政府將普陀區(qū)確定為重點試驗區(qū)。市政府工作組市政建設小組重點調(diào)查研究了“舊有工房之整修及新建工房問題”，并于提交了《普陀區(qū)重點市政建設計劃草案》，明確提出：“為工人階級服務，必須首先在工人居住問題上有步驟的給予適當解決”。此后，工作組完成《普陀區(qū)現(xiàn)有工房調(diào)查報告》，并擬訂了普陀區(qū)曹楊新村工人宿舍建設計劃。中共上海市委批示：“一切可能解決的問題，必須馬上予以解決?！彪S后，市政府成立了“普陀區(qū)市政工程建設執(zhí)行委員會”，主持曹楊路工人住宅和長壽路橋的建設工程。該委員會第一次會議確定建造1000戶工人住宅（后實際建造1002戶）。從中可以看出，黨的領導機關決定項目建設，隨后確定建設計劃，規(guī)劃再對建設內(nèi)容進行具體的布置和安排是規(guī)劃建設的基本流程。
“2萬戶”工人新村由上海市人民政府市長辦公會議于1952年4月11日決定建設。在決定建設時即明確工房建筑須堅固、樸素、合用，居住與衛(wèi)生環(huán)境有適當?shù)母纳?，建設費用力求經(jīng)濟，建設時間爭取迅速。隨后，這一建造計劃呈報華東軍政委員會并獲得同意，指示成立“上海市工人住宅建筑委員會”。當月底，《華東及上海建筑工房初步計劃報告書》即獲得華東軍政委員會財經(jīng)委員會和中共上海市委、市政府的批準。隨后，市工人住宅建筑委員會會同市市政建設委員會等部門勘察選址，確定了9處建設基地。工人新村的詳細規(guī)劃和房屋的設計則在此之后進行。
“20萬戶”工人新村建設作為第一個五年計劃的組成部分由上海市人民政府市政建設委員會于1952年8月作出決定。經(jīng)華東軍政委員會財經(jīng)委員會同意后，由市工人住宅建筑委員會會同市財政經(jīng)濟委員會等部門聯(lián)合組織計劃工作小組，編制計劃和安排施工程序。為此，在已辟建為“2萬戶”的曹楊等6個工人新村周圍擴大用地規(guī)模。又新辟嶗山等新的建設基地。
除了國家統(tǒng)一建造之外，工人新村根據(jù)出資者的不同還包括單位自行建造和個人建造這兩種形式。企事業(yè)單位自建，包括集資聯(lián)建、聯(lián)建公助等方式，由各單位分別投資，自行建設或委托代建。個人建造包括自建公助、民建公助、住宅合作社等方式，由個人自行投資，委托施工。從1950年代起，許多企業(yè)事業(yè)單位即已在曹楊新村內(nèi)以新建、擴建、加層、改造等形式建造住宅。企事業(yè)單位自建住宅是工人新村建設的另一種形式。但是，這種自建主要是指由單位出資，而并不意味著單位可以自行作出建設決定、自行規(guī)劃建設。例如，在20萬戶工人新村建設計劃中由企業(yè)負擔建造1萬戶的決定是由副市長潘漢年、方毅在市市政建設委員會制定1953年住宅建設計劃時作出的。這些住宅在已經(jīng)選定的建設基地建造。也就是說，它不能由企事業(yè)單位自行選址，企事業(yè)單位對建設地址的選擇只能在已經(jīng)選定的范圍內(nèi)進行，甚至由市市政建設委員會直接指定。在市市政建設委員會1955年頒布實施的《上海市統(tǒng)一建造住宅暫行辦法》中，對統(tǒng)一建設住宅的建房基地、設計圖紙、建筑結構、室外附屬工程的規(guī)劃、設計和施工都分別作了明確規(guī)定。
個人建房一般是分散建造，但這并不意味著可以完全自主地選址新建住宅。如果不是在原有房屋上進行翻建，而是新建的話，必須在指定的地塊進行。市政建設委員會規(guī)劃從1953年開始開辟和指定了若干住宅建設地塊，供市民自建簡屋。即使采用“自建公助”方式的企業(yè)職工個人建房，也不能由職工完全自主選擇建設地址。1958年《上海市企業(yè)職工住宅自建公助暫行辦法》即明確規(guī)定，建設基地由企業(yè)向所在區(qū)政府申請，由市房管局會同市規(guī)劃管理局辦理征用或劃撥手續(xù)。該辦法還強調(diào)個人建造住宅要“按照城市規(guī)劃要求有計劃有組織地進行”。規(guī)定“基地由市建筑管理局統(tǒng)一勘選、統(tǒng)一核撥，交由區(qū)人民委員會掌握”；房屋居住面積以每人4平方米，每戶20-50平方米為限，一般建造二至三層樓房。這些都表明，個人建房甚至也按照項目制的方式運作。
在上海從1959年起開始的工業(yè)區(qū)和衛(wèi)星城建設中，項目建設和規(guī)劃的關系也體現(xiàn)的非常直接和明顯。這與國家層面的大規(guī)模建設中所體現(xiàn)出來幾乎沒有差異。其中，上海石油化工總廠和金山衛(wèi)衛(wèi)星城的建設是一個極具代表性的樣本，“在上海市規(guī)劃部門參與下，從選址開始，全面做了總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和詳細規(guī)劃，在建設過程中，有關部門對城市規(guī)劃比較尊重，基本上按照規(guī)劃配套建設。”
上海石油化工總廠總體規(guī)劃圖由上?；ぴO計院1973年4月12日設計繪制完畢。該規(guī)劃圖僅就廠區(qū)的主要部分進行了類似平面布置的規(guī)劃編制。早在此前的1973年2月，《上海石油化工總廠建設項目規(guī)劃（初稿）》即已由石化總廠籌建指揮部擬定。該文件從項目、建設內(nèi)容、設計能力、投資額、包建負責單位、負責設計單位、施工單位和建成投產(chǎn)單位等方面對整個上海石油化工總廠的所有建設進行了規(guī)劃。項目包括場地準備、生產(chǎn)區(qū)建設工程、生活區(qū)建設工程三部分。其中場地準備部分包括八個建設項目：（1）土地征購；（2）青苗、鹽場、房屋、魚苗賠償；（3）居民遷移；（4）房屋拆遷；（5）圍堤工程；（6）張涇河及護城河局部疏浚拓寬；（7）龍泉港開挖；（8）場地平整。生產(chǎn)區(qū)建設工程包括生產(chǎn)工廠、總廠公用工程、總廠管理處、人防工程等建設項目；生活區(qū)建設工程則包括住宅建筑、公共建筑、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、苗圃、煤氣管理供應所、公交汽車場、奶牛場、印刷廠和預備項目等建設項目。生產(chǎn)區(qū)建設工程項目和生活區(qū)建設工程項目的各個部分還有進一步的細化。例如，生產(chǎn)工廠建設項目包括化工一廠、合成橡膠廠等主體工廠的一、二期建設項目，其下還細化到每一個重要裝置和車間；總廠公共工程包括機修廠、動力工程、總廠建筑工程等，其下還細化到每一個管網(wǎng)線路、泵站倉庫和車站碼頭等；總廠管理處則包括總廠辦公大樓、石油化工研究院、專科學校、業(yè)余大學分校、生活福利設施和廠區(qū)設施，其下還細化到催化劑試驗工廠、設計室、食堂、廚房、浴室、理發(fā)室、哺乳室、醫(yī)務室、車庫、警衛(wèi)傳達室和外賓招待所等。
建設項目的確定已經(jīng)細致到項目建設的每一個具體內(nèi)容，規(guī)劃的作用在于根據(jù)計劃對這些項目進行選址、布局和具體設計。選址和布局以總體規(guī)劃總平面布置的形式加以集中體現(xiàn)。從時間上看，建設項目的確定和建設計劃的編制在先，總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃在后進行?？傮w規(guī)劃依據(jù)建設項目計劃編制。反映了這些項目建設要求的總體規(guī)劃在編制完成并經(jīng)審批后就成為了項目建設的依據(jù)。
在籌備和建設過程中，項目建設和規(guī)劃之間始終是目的和工具的關系。在1973年3月4日上海石油化工總廠籌建指揮部匯報提綱中，可以看到建設的前期工作已經(jīng)展開。建設的工程要求和具體項目已經(jīng)明確。
在國家計委、國家建委、輕工業(yè)部聽取上海市革委會工交組匯報之后，于1973年3月9日作出的《關于上海石油化工總廠籌建工作匯報會議紀要》中提出，原則上應按基建程序辦事。但在進口裝置合同未全部簽訂前，可先編一個輪廓的總體設計任務書，再根據(jù)合同簽訂情況，分別按單項裝置編報設計任務書和擴初設計，簽訂一個，編報一個，批準一個，動工一個。國內(nèi)配套工程也照此辦理。此后，上海市開始了上海石油化工總廠設計任務書的編制。1973年5月31日，上海市石油化工總廠籌建指揮部向上海市革委會工交組呈報“上海石油化工總廠設計任務書”。1973年6月，上海市工交組赴京向國家計委、國家建委和有關部門匯報了上海石油化工總廠的設計任務書方案。國家計劃委員會在會同國家建委、輕工、燃化、交通、水電、一機等部門就有關內(nèi)容進行了多次研究后，于1973年9月24日作出了《關于上海石油化工總廠設計任務書討論紀要》。該紀要指出，上海石油化工總廠設計任務書需報請國務院審查批準，鑒于目前這個項目的油碼頭及鐵路方案的確定工作比較復雜，建議待上海再研究后報國務院審批。為了確保能按與外商簽訂的合同規(guī)定的進度建成投產(chǎn)，目前急需集中力量抓緊進行設計、施工，不能等待。為此，在國務院批準設計任務書以前，請上海市暫按本紀要意見進行工作。
從該紀要可以看出，盡管有著程序的規(guī)定，但是一切以建設任務的完成為準進行考量，在建設任務產(chǎn)生急迫需要之時，程序的約束力將會軟化，甚至暫時停止程序的適用?？傊?，不會使實體上的建設任務卡在程序的門檻之前。在這種情況下，規(guī)劃則比較依賴于個案中的解決機制安排，包括負責機關、程序等。
在鐵路支線建設的決策過程中，首先討論的也是是否需要建設。然后才進一步討論如何選線和規(guī)劃。這一點在上海鐵路局、上海石油化工總廠籌建指揮部于1973年8月14日呈中共上海市委、上海市革委會《關于建設上海石油化工總廠鐵路支線的請示報告》中也有著清晰的呈現(xiàn)。該報告從保障項目建設和項目運行的角度論證鐵路交通線路建設的必要性。鐵路線的選線并非僅僅由規(guī)劃部門獨自完成，而是由鐵路、城建、規(guī)劃院和上海石油化工總廠籌建指揮部等部門共同完成。具體的選線方案則根據(jù)投資金額、占用農(nóng)田、運輸里程、營運費用以及方便周邊等因素加以確定。
規(guī)劃隨時可能根據(jù)建設需要而擬定或修改的情況幾乎貫穿了上海石油化工總廠建設全過程。例如，在圍堤選線過程中，上海石油化工總廠籌建指揮部于1972年10月組織市規(guī)劃建筑設計院等部門及當?shù)佧}民、漁民多次踏勘、座談討論，確定大部分圍堤堤線在地面標高3.5米地段。其后，考慮工廠布置要求，中段向外推移至地面標高3.3米地段；后來為滿足擴建用地需要，先后5次由內(nèi)向外圍堤，堤線地面標高逐次降低，最低為-0.77米。在工業(yè)區(qū)建設過程中，首期工程布置在緯二路以西、鐵路金衛(wèi)支線以南、緯九路以東范圍內(nèi)。此后又規(guī)劃建設了二期工程。在居住區(qū)建設過程中，市規(guī)劃建筑設計院確定并上報選址方案，由中共上海市委于1973年3月5日決定選用已圍灘地東部方案作為第一居住區(qū)。此后根據(jù)需要規(guī)劃建設了第二、第三居住區(qū)。在運輸工程建設過程中，規(guī)劃也隨時隨著建設的需要而進行調(diào)整。建廠初期，為解決原油運輸需要，在陳山腳下規(guī)劃建設了原油碼頭。此后，為解決二期工程增加的運輸需求，又規(guī)劃建設了海運專用碼頭。為解決建廠期間設備材料和建成后產(chǎn)品的內(nèi)河運輸需求，規(guī)劃建設了內(nèi)河碼頭裝卸區(qū)。為防止內(nèi)河污染，規(guī)劃建設了鐵路支線等。
從國家的法律規(guī)范層面來看，城市規(guī)劃設計被要求合理地選擇城市用地和布置各種功能分區(qū)，并使城市建設同工業(yè)企業(yè)和交通運輸業(yè)密切配合；必須根據(jù)國家的經(jīng)濟水平和人民的生活水平，對城市中住宅、公共建筑和公用事業(yè)設施，分別輕重緩急，作出分期建設計劃，逐步實現(xiàn)。城市詳細規(guī)劃是否編制和如何編制以是否修建和修建時間為標準加以決定。詳細規(guī)劃應先從城市近期修建地區(qū)內(nèi)進行編制。其中紅線和豎向設計圖、各項工程系統(tǒng)綜合平面圖應按3-5年內(nèi)修建的地區(qū)進行編制；修建規(guī)劃設計平面圖則按最近即將修建地區(qū)內(nèi)的街場群、街道、廣場進行編制。因此，城市詳細規(guī)劃的編制與否及如何編制都是由建設項目和建設行為決定的，它形成的目的即在于項目的建設。
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