2011年4月，筆者接到江蘇省句容市吳女士的法律咨詢電話，她告訴筆者，自己父親的房屋，在沒有簽訂任何補償協(xié)議、也未經(jīng)履行任何法定程序下，被xx鎮(zhèn)政府強行拆毀。隨后，吳女士向當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶊罅税??？僧?dāng)?shù)嘏沙鏊鶎υ摪讣卣{(diào)查結(jié)果為“誤拆”，不屬刑事案件。這讓吳女士十分難以接受。
筆者是一名從事征地和拆遷領(lǐng)域的專業(yè)律師。在接到吳女士電話前，也曾陸續(xù)收到來自江蘇、福建等省份當(dāng)事人的法律電話咨詢。他們反映的問題均是自己的房屋被地方政府“誤拆”了。僅2010年—2011年筆者接到關(guān)于“誤拆”現(xiàn)象咨詢電話約為20余次。
根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，在對征地拆遷等問題，一般都是由政府與拆遷戶溝通協(xié)商，并在簽訂相應(yīng)的拆遷補償?shù)纫幌凳掷m(xù)后，再由地方政府來組織實施拆遷工作?？山鼛啄?，在政府組織和實施的拆遷過程中卻頻頻出現(xiàn)“誤拆”現(xiàn)象。根據(jù)媒體報道資料顯示，僅2009年—2011年7月，媒體報道的“誤拆”事件就達69起。而這些“誤拆”事件，都有一個共同的現(xiàn)象，那就是在與被拆遷戶還沒有達成拆遷協(xié)議的情況下房子被“誤拆”了。
這讓筆者對“誤拆”事件的概率感到十分的不可思議，更對“誤拆”這一現(xiàn)象的真實性產(chǎn)生了深深的懷疑。隨后，筆者通過與法律界、媒體界朋友的交談探討，并結(jié)合自己多年的從業(yè)經(jīng)驗分析認(rèn)為：“誤拆”，絕不是一個偶然事件，而是強拆的另一種借口。
誤拆，絕不是一個偶然事件
為探析這類“誤拆”事件的真實性，我們不妨結(jié)合這些誤拆案例來加以分析，以吳女士的父親的房屋為例。
為促進城市道路交通發(fā)展，江蘇句容市xx鎮(zhèn)人民政府實施xxxxx道路工程，而吳先生的房屋屬于拆遷范圍內(nèi)，2010年xx鎮(zhèn)政府與吳先生多次協(xié)商，均未達成補償協(xié)議。之后，由于吳先生由于身體不好到縣城醫(yī)院看病，并在吳女士（吳先生女兒）家住下。2010年11月8日突然有人告知吳先生，家里的房子在凌晨被人拆掉了。等吳先生的女兒趕到現(xiàn)場時，現(xiàn)場已經(jīng)變成一片廢墟。
隨后吳先生的女婿向當(dāng)?shù)毓簿謭蟀?，xx鎮(zhèn)派出所經(jīng)詢問了受害人以及施工單位江蘇xx建設(shè)有限公司有關(guān)人員，并作調(diào)查筆錄。最后，調(diào)查結(jié)論為：房子是施工單位江蘇xx建設(shè)有限公司的一個員工“誤拆”掉的，這不屬于刑事案件。
接著，我們再來看幾組媒體報道：
云南網(wǎng)報道，被拆遷戶葉女士沒達成拆遷協(xié)議，在不知情的前提下房屋被拆毀，而地方政府拆遷負(fù)責(zé)人周先生給與的理由為:一位拆遷指揮的負(fù)責(zé)人指揮失誤。
《京華時報》報道：某農(nóng)民工子弟幼兒園在未達成協(xié)議的前提下，業(yè)主毫不知情房屋被拆，地方政府負(fù)責(zé)拆遷人員給予的理由為:拆遷工作人員不知道該幼兒園未達成拆遷協(xié)議，故一并拆除了。
《江南時報》報道：南京市民張海山房屋被誤拆，拆遷單位給予理由為：因為張海山的房子多次被竊，屋內(nèi)已被洗劫一空，門窗都已不在了，所以工人誤認(rèn)為這戶已搬家，造成誤拆。
從吳女士案件和媒體報道的幾則“誤拆”事件，筆者發(fā)現(xiàn)這些“誤拆”事件均有一個共同的現(xiàn)象，那就是全部在沒有達成拆遷協(xié)議的情況下被地方政府和開發(fā)商“誤拆”了。而地方政府、開發(fā)商給出的“誤拆”理由更是讓人大跌眼鏡。
“誤拆”現(xiàn)象的荒唐理由
吳女士給筆者出具了一份父親房屋被誤拆，當(dāng)?shù)嘏沙鏊{(diào)查江蘇xx建設(shè)有限公司有關(guān)人員的詢問筆錄。在這份筆錄上，筆者看到了江蘇xx建設(shè)有限公司對于“誤拆”事件的陳述內(nèi)容：“在2010年11月8日早上七點半左右我到公司上班。我公司的施工隊長XXX向我反應(yīng)2010年11月8日凌晨二點多鐘將XX村一家的房子拆錯掉了，然后我就問這是誰拆的，施工隊xxx講是一操作工用裝載機拆的，但是不知道是哪個人走掉了，房子是誤拆掉的。但是損失由我們江蘇xx建設(shè)有限公司來承擔(dān)。情況就是這樣的?！?/p>
根據(jù)吳女士提供的派出所詢問筆錄上發(fā)現(xiàn)，這份筆錄存在著三大疑點。一，從時間上來講，凌晨兩點屬于休息時間，施工單位的工作人員在休息時間自己起床加班“誤拆”掉吳先生的房屋不合乎邏輯；二，作為用人單位，自己的一個員工走掉了，竟然不知道這個人是誰，顯然是在說謊；三，據(jù)吳女士陳述，房子在被拆掉時，周邊的房子均已全部拆完，只剩下吳先生一家，在周圍沒有任何要拆遷的建筑物的情況下，如果是誤拆，那么這個人本來打算要拆掉的對象是什么？ 顯然亦不合乎邏輯，句容市公安局xx鎮(zhèn)派出所對于本案的調(diào)查結(jié)果，很難讓人信服。
除此之外，認(rèn)錯房屋、疲勞過度、疏忽等很多說法都成了近幾年房屋被誤拆的強而有力借口。而負(fù)責(zé)專業(yè)偵辦刑事調(diào)查的公安機關(guān)卻對于這類理由絕大部分予以采納，直到今日“誤拆”現(xiàn)象層出不斷，而被警方偵查出屬于“偷拆”沒有一例。
社會怎么看待“誤拆”現(xiàn)象
《陽城晚報》在《誤拆把戲》評論道“強拆涉嫌違法，后果嚴(yán)重的甚至涉嫌犯罪，誤拆卻只是工作中的“小失誤”，面對輿論好交代，對當(dāng)事人以批評教育為主，大不了寫寫檢討，頂天了也只不過是有高官出來“怒斥”，兩者政治成本判若云泥。
中國經(jīng)濟網(wǎng)報道：“誤拆”竟成了對付“釘子戶”的絕妙辦法？
《長江網(wǎng)》報道：對于“誤拆”一類的說法，國內(nèi)民生觀察工作室負(fù)責(zé)人劉飛躍表示，所謂的誤拆，不能說是誤拆，是故意的行為，這是強制和野蠻拆遷當(dāng)中的一個現(xiàn)象，是拆遷方玩弄的一個手法，這比強制、暴力拆遷更惡劣。
顯而易見，社會各階層對于地方政府和開發(fā)商所稱的“誤拆”是不予認(rèn)可的。同時，筆者認(rèn)為誤拆是一種有預(yù)謀的強拆行為，這主要表現(xiàn)在以下4方面：
1、所謂的“誤拆”拆掉的房屋均是拆遷單位千方百計想要拆除的房屋，拆遷單位存在偷拆房屋的故意；
2、房屋作為一種固定的財產(chǎn)無論是其體積還是價值，都不可能成為被“認(rèn)錯”“拆錯”的對象；
3、誤拆事件發(fā)生如此之多，而誤拆事件拆錯的對象沒有一例屬于拆遷用地范圍之外的房屋即拆遷紅線周邊的房屋，說明拆遷單位并不是誤拆事件中那樣疏忽大意；
4、從以上案例拆遷單位給予的“誤拆”的理由來看嚴(yán)重違背社會常理，不合乎邏輯。
“誤拆”現(xiàn)象根源的探析
根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理條例》（注：2011年1月22日失效）、《國有土地上房屋征收和補償條例》《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，如果被拆遷人無理拒絕政府實施的拆遷行為，可以通過下達行政裁決、責(zé)令交出被征土地決定等法律程序處理，在法律文件生效后則可以縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。
既然有法定程序來保障拆遷單位實施拆遷，為何還會頻頻發(fā)生“誤拆”，而不肯通過合法的強制程序來拆遷呢？筆者認(rèn)為主要原因為以下幾點：
1、由于地方政府大搞土地財政，部分項目沒有辦理拆遷審批手續(xù)或者審批手續(xù)違法，無法啟動合法程序。
筆者查閱資料發(fā)現(xiàn)，近年來地方政府為招商引資、追求政績、擴大財政收入都進行這樣一個行動——土地財政。根據(jù)資料顯示，一個縣級行政區(qū)一年的用地指標(biāo)一般在五百余畝，而實際上多數(shù)縣級政府招商引資的項目用地需求遠遠超過現(xiàn)有用地指標(biāo)，所以為盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，多數(shù)地方政府只能采取各種辦法多占土地，甚至有些用地呈報和審批都存在違法，更有甚者連征地拆遷的審批手續(xù)不存在的情況便開始實施拆遷。這些違法項目不僅僅是地方企業(yè)和政府開發(fā)，甚至某些國家重點項目如修建鐵路、公路工程都存在非法拆遷。
此外，由于開發(fā)用地以郊區(qū)居多，而郊區(qū)的土地屬于集體土地，使用集體土地需要經(jīng)省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)將其轉(zhuǎn)為國有，部分地方由于不符合征地呈報條件采取了非法征地的方式。
由于審批違法或者非法的情形，很多項目由于不具備通過司法、行政等法律程序強制拆遷的法定條件，故無法啟動合法的強制執(zhí)行程序，所以只能采取別的方式來進行拆遷，如“誤拆”。
2、非法強拆將承擔(dān)刑事責(zé)任，為規(guī)避刑罰，制造“誤拆”。
根據(jù)《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，故意毀壞公私財物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，判處3年以下有期徒刑、拘役或者罰金。故意毀壞公私財物，數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，判處3年以上7年以下有期徒刑。
故若不經(jīng)過合法程序故意強拆房屋，將涉嫌犯罪，對于刑法的嚴(yán)厲處理，任何人不敢輕易觸犯，但是如果是由于過失造成財物損失，并不承擔(dān)刑事責(zé)任。所以為了躲避嚴(yán)厲的刑事處罰，很多拆遷單位利用“失誤”“過失”等理由，拆毀公民房屋，這樣即達到了目的又不用承擔(dān)刑事責(zé)任，頂多是賠點錢而已。
3、由于司法機關(guān)對于“誤拆”事件，從不深入調(diào)查，導(dǎo)致實施“誤拆”的單位有恃無恐。
拆遷，是一個非常敏感的名詞，它與地方政府存在千絲萬縷的關(guān)系，可以說絕大多數(shù)的拆遷都是由政府來動員、實施。由于牽涉政府，公安部門接到群眾關(guān)于拆遷過程中拆遷單位存在的暴力、野蠻的行為的舉報，一般不會予以回應(yīng)，就是肯到現(xiàn)場調(diào)查也很少深入調(diào)查、公正辦理。
所以實施“誤拆”的人，由于知道自己的行為有地方政府的保護而有恃無恐。如果被拆遷人追究民事、行政責(zé)任，則需要漫長的法律程序，而開發(fā)商往往財力雄厚，根本不在乎賠償?shù)臄?shù)額。加之司法程序受到地方政府的干預(yù)，人民法院未必會立案受理或者依法審判，故被拆遷人一旦房屋被拆毀，將很難來維護自己的合法權(quán)益。
綜上所述，地方保護、土地財政、司法公正等一系列原因?qū)е铝恕罢`拆”事件的泛濫，也使“誤拆”成為對付“被拆遷戶”的絕招。
改革監(jiān)督司法機關(guān)的體制是解決 “誤拆”案件的重要措施
目前，違法拆遷如火如荼，由于拆遷引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)相當(dāng)激烈。為此，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，國務(wù)院、國土資源部，中央紀(jì)委、監(jiān)察部從2010年到2011年一年時間連續(xù)下達四次緊急通知，而且2011年1月22日改革拆遷法律，出臺新拆遷法。筆者據(jù)悉，針對集體土地上的拆遷問題，不久將再次修訂《土地管理法》。但是新拆遷法出臺后，對拆遷中存在的“誤拆”現(xiàn)象和其他違法現(xiàn)象并沒有得到較大的改善。
從目前我國的法律規(guī)定來看，對于各類違法現(xiàn)象均有相對應(yīng)的規(guī)定?？梢哉f，不管是新拆遷法還是舊拆遷法，只要能夠完全按照其執(zhí)行，就足夠了，就完全可以保障被拆遷人的合法權(quán)益，而問題的關(guān)鍵是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，所以如果沒有一個有效的監(jiān)督體制，再完善的法律也只能相當(dāng)于給老百姓打“白條”。筆者認(rèn)為，依法治國重點在于治理司法機關(guān)，對司法機關(guān)的不作為應(yīng)當(dāng)建立行之有效的監(jiān)督體制。
1、必須修改對拆遷案件的信訪屬地管轄原則。
絕大多數(shù)被拆遷人，在房屋“誤拆”以后選擇上訪，甚至不遠萬里來到首都北京上訪。國家信訪局能作的僅僅是開一張信函“回當(dāng)?shù)亟鉀Q處理”，而拆遷案件不同于其他案件，其他信訪案件僅僅是針對某個人、某個部門，而拆遷用地往往是地方政府全力推進的，拆遷項目的推進都是政府及其各個部門共同的行為。如：各地拆遷中，往往由區(qū)縣委、區(qū)縣級政府成立指揮部，區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，抽調(diào)各部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任成員，即使不成立指揮部，拆遷用地也是地方政府的頭等大事，甚至某些拆遷項目，不僅僅是縣級政府主導(dǎo)，連市級政府都是非常支持的。在這種客觀環(huán)境下，由地方政府自己來處理違法拆遷事件，簡直是“與虎謀皮”，所以在市縣政府信訪局，違法拆遷的問題是不可能解決的。
所以，為解決拆遷這類敏感、阻力大的案件，必須將改革信訪管轄。即將拆遷中涉及的違法問題重大問題應(yīng)提升到省級人民政府信訪部門，如省級政府信訪結(jié)果不服，可以向國家信訪局申請復(fù)核，而國家信訪局應(yīng)當(dāng)加大對于地方信訪案件的人力、物力等各方面的投入。
此外，建立異地管轄也是可行的制度，但是異地選擇至少應(yīng)該不屬于同一個地級市。
2、針對司法機關(guān)的不作為應(yīng)加強監(jiān)管，建立有效的監(jiān)督體系。
“誤拆”現(xiàn)象之所以如此嚴(yán)重，拆遷單位固然難逃其咎。但筆者認(rèn)為，關(guān)鍵問題還是在于司法機關(guān)的不作為?？梢栽囅胍幌?，如果違法犯罪行為沒有人監(jiān)管，僅僅受到道德和輿論這些不可執(zhí)行的因素的約束，是多么的可怕。在利益的驅(qū)動下，有多少人能夠恪守道德的底線?相反如果司法機關(guān)有案必查，從不姑息，又有誰敢以身試刑法嗎？在筆者接觸的“誤拆”事件中，幾乎沒有一起經(jīng)過警方的深入細(xì)致調(diào)查?！缎谭ā返谋Ｗo對于被拆遷戶來講相當(dāng)于一紙“白條”。不僅如此，在個別地方甚至連人民法院都不會受理有關(guān)拆遷的行政案件。
根據(jù)現(xiàn)有法律，對于行政機關(guān)不作為可向法院起訴，但是對于司法機關(guān)的不作為我們能向誰起訴？筆者認(rèn)為，司法機關(guān)的不作為，也是導(dǎo)致“誤拆”事件頻繁發(fā)生重要原因之一。由于缺乏對司法機關(guān)有效的監(jiān)督制度，司法機關(guān)不作為無人問津，如此形成了一個惡性循環(huán)，故治理違法拆遷的關(guān)鍵在于監(jiān)督司法機關(guān)。
雖然人民代表大會是司法機關(guān)的監(jiān)督部門，但是人大的監(jiān)督不像法院審判或者行政復(fù)議那樣，能夠作出有效的、直接處理問題的判決決定。筆者認(rèn)為對于這類地方保護事件，光靠人大監(jiān)督還遠遠不夠，應(yīng)建立由上級司法機關(guān)管轄的針對司法不作為的裁決制度。如建立一個由上級司法機關(guān)針對下級司法機關(guān)的有案不辦、壓案不查等行為，通過聽證、開庭等方式進行審理，由裁決機關(guān)根據(jù)雙方舉證、質(zhì)證、意見進行裁決，裁決之后下級司法機關(guān)必須執(zhí)行。針對上級司法機關(guān)袒護下級，不肯做出裁決的應(yīng)當(dāng)規(guī)定，可以向更上級司法機關(guān)裁決。以此類推，而訴至最高級別的機關(guān)時，必須作出處理決定，以此成立一個真正的行之有效的、有別于人大監(jiān)督的有法律程序保的障剛性監(jiān)督制度，只有這樣才能使對司法機關(guān)的監(jiān)督落實到實處。
此外，筆者還認(rèn)為除了健全司法機關(guān)的監(jiān)督外，還通過適當(dāng)?shù)姆绞阶尞?dāng)事人了解事實真相也是非常有必要的。為解決這一問題可以將民間司法機構(gòu)律師的調(diào)查取證權(quán)予以加強，要求各單位、個人從以前的可以配合，改為應(yīng)當(dāng)配合，這樣當(dāng)事人可以通過委托律師調(diào)查真相。其他監(jiān)督力量如記者，如果也可以享有對所承辦事件調(diào)查取證的權(quán)利也是非常必要的，這樣一方面對拆遷單位是一種約束，而且有效避免司法機關(guān)的不作為，促進司法監(jiān)督體系的良性循環(huán)。
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