在征地拆遷糾紛中，爭(zhēng)議根本原因大多為補(bǔ)償問題，對(duì)于不服征地補(bǔ)償安置方案如何解決，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款作出如下規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施?！?/span>
由于實(shí)施條例規(guī)定的不夠明確，很多人認(rèn)為對(duì)補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)當(dāng)政府通過特殊的“協(xié)調(diào)”“裁決”程序處理，被征收人訴至法院或申請(qǐng)行政復(fù)議往往被拒之門外，現(xiàn)筆者根據(jù)多年的工作經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)此事予以解析，希望能夠?qū)μ幚磉@類爭(zhēng)議有所幫助。
筆者認(rèn)為，對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)當(dāng)首先以批準(zhǔn)該補(bǔ)償安置方案的人民政府為被申請(qǐng)人，申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)于行政復(fù)議決定不服，可以向人民法院提起行政訴訟。
如果沒有申請(qǐng)行政復(fù)議直接向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)告知先經(jīng)過行政復(fù)議后，再提起行政訴訟，這里的行政復(fù)議即《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的“裁決”， 這種案件屬于行政復(fù)議前置類型，理由及法律依據(jù)如下：
第一、 土地管理法實(shí)施條例規(guī)定的裁決，實(shí)質(zhì)為行政復(fù)議。
1、對(duì)于裁決的含義進(jìn)行解釋，要結(jié)合土地管理法制定的背
景及行政復(fù)議相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行，行政復(fù)議屬于政府裁決范圍。
很多人將“裁決”理解為與行政復(fù)議相不同的程序，是屬于對(duì)于法律理解的錯(cuò)誤，實(shí)質(zhì)上裁決是對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的給類決定的統(tǒng)稱，其中包含：土地確權(quán)決定、行政復(fù)議決定、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛裁決、專制強(qiáng)制許可使用費(fèi)裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁等各種，行政復(fù)議決定即屬于其中一種類型。
如：現(xiàn)行《行政復(fù)議法》明確將行政復(fù)議決定歸納到“裁決”的范圍,如《行政復(fù)議法》第三十條第二款就規(guī)定“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決?！?/p>
《土地管理法實(shí)施條例》制定于1998年，正處于國務(wù)院《行政復(fù)議條例》施行期間，《行政復(fù)議法》尚未出臺(tái)，《土地管理法實(shí)施條例》實(shí)施條例二十五條所使用的“裁決”一詞，正是當(dāng)時(shí)行政復(fù)議的同義表述?！缎姓?fù)議條例》將“行政復(fù)議”與“裁決”是作為同一概念加以使用的?！缎姓?fù)議條例》第四條明確規(guī)定：“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。”該條例其他條文還多次出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議事項(xiàng)作出裁決的表述。
可見，行政復(fù)議與裁決并非相互不同的概念，而屬于包含與被包含的概念，即行政復(fù)議決定屬于裁決的類型之一。
2、對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案不服，申請(qǐng)裁決的，應(yīng)當(dāng)通過申請(qǐng)行政復(fù)議這一類型的裁決處理。
在2011年5月18日《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（ 國法[2011]35號(hào)）進(jìn)一步作出明確解釋，全文如下：
各省自治區(qū)直轄市人民政府法制辦公室：
近年來，一些地方因不服市、縣人民政府征地補(bǔ)償、安置方案引發(fā)的行政爭(zhēng)議有所增多，部分爭(zhēng)議未能得到及時(shí)處理，影響了社會(huì)和諧穩(wěn)定，為了進(jìn)一步依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的行政復(fù)議工作，經(jīng)征求全國人大法工委和最高人民法院的意見，并報(bào)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同意，現(xiàn)通知如下：一、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款規(guī)定，“因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受理范圍，可以通過行政復(fù)議或者訴訟等方式解決”?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第十三條第一款規(guī)定，“對(duì)地方各級(jí)人民政府的具體行政行為不符的，向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議”；第四十二條規(guī)定，“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)”?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十三條規(guī)定，“下級(jí)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出的具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人”。依照上述規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)。
二、有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效才措施，積極受理，依法審理，公正裁決征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議案件，及時(shí)化解行政爭(zhēng)議，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
國務(wù)院法制辦公室
二〇一一年五月十八日
依據(jù)上述國務(wù)院法制辦公室的解釋和復(fù)函可知，市縣政府批準(zhǔn)征地補(bǔ)償、安置方案的行為，屬于一種具體行政行為，對(duì)此不服申請(qǐng)裁決的應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)行政復(fù)議，實(shí)際上土地管理法實(shí)施條例第二十五條所稱的“裁決”是指行政復(fù)議，筆者認(rèn)為根據(jù)《行政復(fù)議法》及《行政訴訟法》， 針對(duì)這種關(guān)系到公民切身利益的具體行政行為也屬于人民法院受案范圍。
之后安徽等省已經(jīng)按照國務(wù)院法制辦公室上述文件的精神廢止了《征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》，并規(guī)定了對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案不服可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。
筆者以為，根據(jù)國務(wù)院的解釋，不服征地補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)政府申請(qǐng)行政復(fù)議，而一些人理解的“裁決”屬于對(duì)裁決程序的誤解。
二、關(guān)于是否屬于人民法院受案范圍的問題。
我國行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍基本是一致的，符合行政復(fù)議的要求，應(yīng)該符合行政訴訟受案范圍，只要《行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定的要求，案件就應(yīng)該屬于行政訴訟受案范圍。
《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟?！?/p>
第二十五條第二款“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告”。
根據(jù)上述規(guī)定可見，只要符合行政訴訟法關(guān)于在管轄、利害關(guān)系、訴訟期限等方面要求，應(yīng)該屬于受案范圍。
但《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定：“土地權(quán)利人對(duì)土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決?！笨梢娫擃惏讣儆谛姓?fù)議前置，只有經(jīng)過行政復(fù)議之后才可以提起訴訟。
綜上所述，不服征地補(bǔ)償安置方案，應(yīng)當(dāng)首先向批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，在復(fù)議決定作出后，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。
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