【中文摘要】我國變動不居的涉農(nóng)政策常常與滯后的法律相沖突，這不僅加劇了涉農(nóng)群體性糾紛的復(fù)雜性，也使得糾紛類型呈現(xiàn)出多樣化形態(tài)。通常，可以把涉農(nóng)群體性糾紛可分為政策規(guī)范處理型、法律規(guī)范處理型以及政策規(guī)范與法律規(guī)范交匯處理型。通過對每一種類型選取的實(shí)例分析表明，多元化糾紛解決機(jī)制應(yīng)對涉農(nóng)群體性糾紛的前提條件是解決糾紛的規(guī)范必須明確、具體。只有這樣，多元化糾紛解決機(jī)制介入具體的糾紛才可能發(fā)揮效用。
【中文關(guān)鍵字】涉農(nóng)群體性糾紛；糾紛解決機(jī)制；類型化
【全文】
引言
如今，應(yīng)對敏感性、對抗性、突發(fā)性群體性糾紛必須依賴多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)，對此，學(xué)界與實(shí)務(wù)界逐漸達(dá)成共識。該種共識源于以下兩種思路：一種思路是，以社會轉(zhuǎn)型、社會管理創(chuàng)新為背景，從群體性糾紛的特點(diǎn)、產(chǎn)生原因、法律法規(guī)不完善等方面進(jìn)行分析，進(jìn)而提出建立多元化糾紛解決機(jī)制。[1]另一種思路是，通過分析當(dāng)下中國代表人訴訟的局限性，并考察國外群體性訴訟機(jī)制，在此基礎(chǔ)上提出多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。[2]這兩種思路直接針對現(xiàn)實(shí)值得肯定，可惜都是一種單向度的對策論思路，只及問題表象而未能深入問題實(shí)質(zhì)。詳言之，這兩種思路未能將多元化糾紛解決機(jī)制與具體的群體性糾紛結(jié)合起來。因?yàn)椋后w性糾紛本身包含許多類型。例如，涉及土地征收、房屋拆遷、工業(yè)污染、勞動爭議、企業(yè)破產(chǎn)、證券、知識產(chǎn)權(quán)、物業(yè)合同、預(yù)付式消費(fèi)等等，這些類型各異的群體性糾紛妥當(dāng)解決所面臨的障礙和正當(dāng)化標(biāo)準(zhǔn)不同。對糾紛解決機(jī)制的要求也不相同。這就意味著對群體性糾紛的研究應(yīng)當(dāng)深入到各類群體性糾紛的內(nèi)部，揭示出妥當(dāng)解決糾紛可能遭遇的種種難題。這種研究進(jìn)路需要從各類群體性糾紛妥當(dāng)解決所遇到的問題出發(fā)。[3]本文在研究涉農(nóng)群體性糾紛時(shí)，發(fā)現(xiàn)該類型群體性糾紛妥當(dāng)解決遇到的最重要問題是正當(dāng)性依據(jù)模糊不清。何以正當(dāng)性依據(jù)如此重要？因?yàn)?，糾紛的妥當(dāng)解決要么取決于當(dāng)事人不得不同意的權(quán)威規(guī)范；要么取決于當(dāng)事人單方同意或者雙方合意。如果缺乏明確的規(guī)范或者規(guī)范本身模糊，糾紛不但難以解決而且還可能會引起更復(fù)雜的糾紛。相反，如果糾紛所涉及的權(quán)利規(guī)范清晰明確，那么，剩下的問題就是考慮多元化群體性糾紛解決機(jī)制中的一種或者多種能否介入、介入程度以及相互之間如何銜接。
本文以涉農(nóng)群體性糾紛為例，首先，探討該類糾紛復(fù)雜性的具體表現(xiàn)；其次，根據(jù)這種表現(xiàn)將涉農(nóng)群體性糾紛類型化；再次，根據(jù)各類涉農(nóng)群體性糾紛的具體實(shí)例分析多元化糾紛解決機(jī)制如何適用。最后，綜合全文的分析得出結(jié)論，多元化糾紛解決機(jī)制應(yīng)對涉農(nóng)群體性糾紛的前提條件是解決糾紛的規(guī)范必須明確、具體。只有這樣，多元化糾紛解決機(jī)制介入具體的糾紛才可能有效。
一、涉農(nóng)群體性糾紛復(fù)雜性的具體表現(xiàn)
上世紀(jì)八十年代末，中國的改革從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。此后，蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)加快了城市化進(jìn)程，城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民差距日益明顯。不僅如此，市場經(jīng)濟(jì)引發(fā)了農(nóng)民權(quán)利意識高漲。在這種背景下，農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)問題呈現(xiàn)出來，涉農(nóng)群體性糾紛、涉農(nóng)群體性事件等成為當(dāng)下的熱點(diǎn)。涉農(nóng)群體性糾紛的群體性表現(xiàn)為兩大類型：一類發(fā)生于群體之間，直接表現(xiàn)為群體性。例如，集體土地征收、集體土地違法承包、轉(zhuǎn)讓并用于非農(nóng)建設(shè)等；另一類發(fā)生在兩造主體之間，背后卻隱藏著群體性利益。例如，“外嫁女”征地補(bǔ)償、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”引發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)糾紛等?？偠灾@些涉農(nóng)群體性糾紛的復(fù)雜性表現(xiàn)為多個(gè)層次：
第一，涉農(nóng)政策規(guī)范變動不居、與法律之間的關(guān)系模糊，甚至相互沖突。首先，涉農(nóng)政策不穩(wěn)定直接導(dǎo)致了涉農(nóng)群體性糾紛。2003年以來，中央連續(xù)以“一號文件”形式強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題，各地政府不斷推出一些惠農(nóng)政策，而這些新的惠農(nóng)政策與舊政策產(chǎn)生沖突，這就導(dǎo)致利益紛爭難以協(xié)調(diào)。例如，1992年我國東部、中部地區(qū)實(shí)行“兩田制”，實(shí)行幾年之后發(fā)現(xiàn)它的社會成本太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。1997年，國家明確要求已經(jīng)實(shí)行“兩田制”的地區(qū)必須按照中央的土地承包政策進(jìn)行整頓。[4]毫無疑問，新政策具有正當(dāng)性，但因舊政策所導(dǎo)致的損害應(yīng)由誰承擔(dān)使得糾紛復(fù)雜化了。其次，在社會轉(zhuǎn)型期，政策與法律之間的關(guān)系很微妙，不像法治國家那樣涇渭分明，政策常常給法律機(jī)制解決糾紛帶來壓力，難以實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法必嚴(yán)”、“違法必究”。在社會轉(zhuǎn)型期，國家維穩(wěn)政策不僅關(guān)注政治也關(guān)注民生，有時(shí)甚至以民眾權(quán)益為唯一價(jià)值取向。[5]這種以民生權(quán)益為價(jià)值觀的維穩(wěn)政策容易起到負(fù)面的導(dǎo)向作用——法律不如政策。于是，那些諸如“代耕農(nóng)”糾紛、土地征收、流轉(zhuǎn)費(fèi)糾紛往往就會牽涉到幾十人、幾百人，甚至造成成千上萬人聚集起來。一旦形成這種狀況后，再嚴(yán)格適用法律，糾紛可能難以妥當(dāng)解決。即便有些案件最終給出了公正的判決，在執(zhí)行方面往往也難以實(shí)現(xiàn)判決結(jié)果，執(zhí)行過程往往需要做多方面的協(xié)調(diào)工作才能達(dá)到法律效果與社會效果的統(tǒng)一。再次，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，一些地方土地改革政策突破了現(xiàn)行法律規(guī)定。譬如“股權(quán)固化”政策，[6]農(nóng)民以集體土地入股，固定后的股權(quán)“生不增、死不減”。這些地區(qū)是國家確定的改革試點(diǎn)地區(qū)，有國家的授權(quán)。當(dāng)然，為了將土地的保障功能剝離出來納入市場機(jī)制，也有基層政府在沒有授權(quán)情形下單獨(dú)推行這項(xiàng)政策。從長遠(yuǎn)來看，為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這種改革創(chuàng)新十分必要。但是，這意味著本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在一段時(shí)期內(nèi)無法參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配，在社會保障機(jī)制尚不健全的情況下將失去基本的生活保障，由此引發(fā)的利益沖突應(yīng)如何協(xié)調(diào)？如果該問題不能妥當(dāng)解決，一旦引發(fā)群體性糾紛后果不堪設(shè)想，尤其是那些沒有國家授權(quán)改革地區(qū)的做法，直接與相關(guān)法律沖突。
第二，法律自身比較粗疏、滯后、模糊。比如，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第12條、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第10條確立了農(nóng)村集體土地三級所有的制度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村內(nèi)農(nóng)民集體所有，但集體所有與具體成員之間是一種怎樣的關(guān)系，一直以來都未能確定下來，導(dǎo)致權(quán)利沒有界定清楚。直至2007年，《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第59條、第60條不僅肯定了農(nóng)村集體土地三級所有，而且還將農(nóng)村集體土地規(guī)定為“集體成員所有權(quán)”。在《物權(quán)法》之前，法律粗疏自不待言，《物權(quán)法》規(guī)定了“集體成員所有權(quán)”是否就將農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定清晰了呢？恐怕難以給出肯定的答案。首先，《物權(quán)法》確定了集體成員所有權(quán)，進(jìn)一步明確了所有權(quán)的主體，但是，集體成員對集體財(cái)產(chǎn)是共同共有還是按份共有不甚清晰。這樣，對外轉(zhuǎn)讓就難以體現(xiàn)集體成員的個(gè)人意思，引起糾紛時(shí)，成員個(gè)人往往也缺乏維權(quán)的動力。其次，隨著社會的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步抽象化，有些集體經(jīng)濟(jì)組織甚至不復(fù)存在。例如，經(jīng)營管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不存在了，只留下農(nóng)村信用合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，村民小組也逐漸取消了。[7]最后，由于法律沒有清晰界定所有權(quán)，責(zé)任承擔(dān)者不明確。這不僅給管理集體經(jīng)濟(jì)組織的管理者，也給集體經(jīng)濟(jì)組織中的個(gè)別成員侵犯集體權(quán)益留下了巨大的空間。
第三，涉農(nóng)群體性糾紛呈現(xiàn)出同質(zhì)性和區(qū)域間的差異性。首先，國家涉農(nóng)政策引發(fā)的涉農(nóng)群體性糾紛具有同質(zhì)性。2004年，中央一號文件以“兩減免、三補(bǔ)貼”為重點(diǎn)，拉開了農(nóng)村改革的序幕。緊接著，從中央到地方都開始對“三農(nóng)問題”進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，很多農(nóng)民將承包土地通過轉(zhuǎn)包、出租等形式與第三人（實(shí)際耕作人）達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)減免之后，土地升值，由這種政策引發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛開始大規(guī)模地出現(xiàn)。[8]如果繼續(xù)履行原合同，承包人無法享受農(nóng)業(yè)稅免除的利益，實(shí)際耕作人卻取得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有失公允。為了甩掉“包袱”，有的承包人甚至還自愿向?qū)嶋H耕作人支付一定的費(fèi)用或者給予一定的利益。這類糾紛在全國都很普遍。其次，地方涉農(nóng)政策引發(fā)的涉農(nóng)群體性糾紛呈現(xiàn)出地域性差異。很多地方政府土地制度改革，權(quán)力行使、權(quán)利界定都不甚清晰導(dǎo)致“三農(nóng)”問題更加復(fù)雜。這種情況在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌地區(qū)尤為明顯。2007年，成都和重慶繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)后，開始打造新的“特區(qū)”，即“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。為了改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，政府制定政策把土地對農(nóng)民的保障功能剝離出來，以市場經(jīng)濟(jì)下的社會保障取而代之，讓土地直接進(jìn)入市場交易。[9]此類由地方政策引發(fā)的糾紛可能集中在經(jīng)濟(jì)改革地區(qū)，呈現(xiàn)出區(qū)域性差異的特點(diǎn)。處理此類涉農(nóng)群體性糾紛時(shí)，地方政策和法律混合在一起，很難說法律規(guī)范比地方政策規(guī)范更加正當(dāng)。
第四，除了政策、法律方面因素以外，還有一些人為因素加劇了涉農(nóng)群體性糾紛的復(fù)雜性。比如，有些農(nóng)民法治意識淡薄，容易引發(fā)群體性糾紛。[10]有些村干部違反《農(nóng)村土地承包法》第5條，私自發(fā)包給家族成員或其他主體，發(fā)包價(jià)格明顯偏低，從而引發(fā)群體性糾紛。還有一些因?yàn)橛^念上的問題使得糾紛難以在法律框架下獲得解決。例如，“外嫁女”、“外來戶”在請求獲取土地承包經(jīng)營權(quán)、土地征用補(bǔ)償時(shí)產(chǎn)生的糾紛。[11]這些農(nóng)民即使離開也是“離鄉(xiāng)不離土”、抱著“落葉歸根”的觀念，一旦發(fā)生糾紛很多人為因素就會摻和進(jìn)來，可能影響糾紛妥當(dāng)解決。
綜上所述，涉農(nóng)群體性糾紛復(fù)雜性主要是由于法律與政策的交錯；法律自身粗疏、矛盾、滯后；不同區(qū)域和層級政策變化導(dǎo)致的同質(zhì)性和區(qū)域差異性以及人為因素等造成的不利影響。這幾大原因是客觀的、現(xiàn)實(shí)的，是解決涉農(nóng)群體性糾紛過程中必然要面對的。質(zhì)言之，群體性糾紛妥當(dāng)解決最終都還是要?dú)w結(jié)到法律規(guī)范與政策規(guī)范的明確化、具體化方向上來。只有這樣，多元化糾紛解決機(jī)制才可能有效地適用于具體的糾紛。
二、涉農(nóng)群體性糾紛的類型化
如上述，涉農(nóng)群體性糾紛既涉及法律又涉及政策。因此，有必要通過類型化分析方法將其區(qū)分開來。根據(jù)上文所述涉農(nóng)群體性糾紛的復(fù)雜性，筆者將涉農(nóng)群體性糾紛分為以下三類：政策規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛、法律規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛、政策規(guī)范與法律規(guī)范交匯型涉農(nóng)群體性糾紛。
（一）政策規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛
這類糾紛的典型是“代耕農(nóng)”群體性糾紛，該類糾紛往往是由于特定時(shí)期的政策滯后或者政策創(chuàng)新所引發(fā)的。政策滯后容易迫使越來越多的人規(guī)避政策；而政策創(chuàng)新則導(dǎo)致利益格局改變，容易超出人們的預(yù)期。兩者都可能引發(fā)人們對政府的抱怨，形成大規(guī)模的沖突。例如，經(jīng)媒體報(bào)道出來的“甘肅隴南30多名拆遷戶集體上訪沖擊市委機(jī)關(guān)”[12]就是其中一例。通常，它們被稱之為“群體性事件”或者“治安事件”。人們賦予它的政治色彩也表明了這類糾紛的性質(zhì)。不過，這類群體性糾紛也會隨著政策的改變逐漸淡出人們的視野。從表象上看，這類群體性事件不是純粹法律事件，甚至不涉及法律問題；實(shí)質(zhì)上，恰恰是因“法律問題”而轉(zhuǎn)化成“群體性事件”的。[13]
（二）法律規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛
這類糾紛的典型是涉及農(nóng)村土地承包合同群體性糾紛。盡管當(dāng)下有關(guān)“三農(nóng)”問題的法律、法規(guī)、規(guī)章等相對滯后，但國家仍在不斷地進(jìn)行調(diào)整。例如，就農(nóng)村土地承包，國家相繼出臺了《物權(quán)法》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋。因此，該類涉農(nóng)群體性糾紛基本上能夠通過適用法律獲得解決。當(dāng)然，隨著農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)政策發(fā)生變化，適用法律解決此類也具有促進(jìn)規(guī)范形成的作用。
（三）政策規(guī)范與法律規(guī)范交匯型涉農(nóng)群體性糾紛
這類涉農(nóng)群體性糾紛的典型是集體土地征收、違法處分集體土地用于非農(nóng)建設(shè)、人為因素非法干預(yù)土地承包權(quán)等。盡管這類糾紛有明確的法律規(guī)范或地方性的政策規(guī)范可資適用，但這兩類規(guī)范之間的矛盾有可能把法院置于一個(gè)尷尬的境地。法院在處理這類糾紛的時(shí)候，往往通過多種渠道、多種手段“能動司法”。也就是說，法院聯(lián)合其他機(jī)關(guān)調(diào)動各種資源，發(fā)揮多種糾紛解決機(jī)制的作用使糾紛徹底解決，達(dá)到“案結(jié)事了”，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定保駕護(hù)航。在處理這些群體性糾紛的過程中，法院系統(tǒng)也逐漸形成了處理這類糾紛的司法政策。例如，最高人民法院對一些敏感的群體性案件采取了不予受理的司法政策，以及限制立案的司法解釋。
通過上述分類，有助于發(fā)現(xiàn)不同類型涉農(nóng)群體性糾紛對政策規(guī)范與法律規(guī)范的依賴程度。在此基礎(chǔ)上，有可能發(fā)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制能否介入、介入程度以及多元化糾紛解決機(jī)制彼此之間如何協(xié)調(diào)起來使涉農(nóng)群體性糾紛妥當(dāng)解決。
三、不同類型涉農(nóng)群體性糾紛之多元化解決機(jī)制的適用
（一）政策規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛：以“代耕農(nóng)”為例
政策規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛的典型形態(tài)是“代耕農(nóng)”群體性糾紛，它所涉及的主要問題是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定。有必要首先介紹“代耕農(nóng)”糾紛產(chǎn)生的背景。20世紀(jì)80年代初，珠三角地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)開始迅速發(fā)展，吸引了一批當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)。因此，許多糧田撂荒，導(dǎo)致糧食征購任務(wù)無法完成。鑒于此，珠三角農(nóng)村基層干部從廣西、湖南、湖北、江西、四川等地及粵北、粵西等偏遠(yuǎn)山區(qū)找來代耕田地、上交公糧或支付租金的外地務(wù)農(nóng)人員，即“代耕農(nóng)”。[14]在這些人群中，有些是在當(dāng)?shù)卣兄Z解決戶口、福利及子女入學(xué)等問題而選擇成為“代耕農(nóng)”。有些是通過熟人介紹與當(dāng)?shù)卮迕窦s定承包土地，負(fù)責(zé)繳納農(nóng)業(yè)稅、承擔(dān)公購糧等義務(wù)。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村土地被征收就涉及到“代耕農(nóng)”的承包土地和住宅地。不僅如此，農(nóng)村集體土地的收益分配、股份、土地征收補(bǔ)償?shù)葐栴}使“代耕農(nóng)”與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間的利益沖突越來越明顯。原土地承包主體根據(jù)承包合同要求收回承包給“代耕農(nóng)”的耕地，而“代耕農(nóng)”則認(rèn)為政府已承諾他們擁有戶籍或者已經(jīng)實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)，從而引發(fā)了大規(guī)模的沖突。當(dāng)然，“代耕農(nóng)”所涉及的糾紛遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于這些，還包括社會保障、子女教育、就業(yè)歧視等。這些問題為大規(guī)模群體性糾紛爆發(fā)埋下了隱患。
“代耕農(nóng)”如何適用多元化糾紛解決機(jī)制獲得妥當(dāng)解決？從表面上看，這種因地方政策而引發(fā)的群體性糾紛必須依靠行政手段才能解決，司法不宜介入。實(shí)質(zhì)上，“代耕農(nóng)”能否參與這些收益分配、是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)、是否應(yīng)該享有社會保障、子女教育等權(quán)利，取決于他們是否享有集體經(jīng)濟(jì)組織資格。如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不通過法律或者政策規(guī)范確定下來，行政手段、司法手段、社會救濟(jì)手段都無法徹底解決糾紛。而“代耕農(nóng)”集體成員資格是否容易明確呢？目前，關(guān)于確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，我國沒有明確的法律規(guī)定，法院對于是否受理難以定奪。[15]直到2005年，最高人民法院出臺了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，其中第1條規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決”。這一規(guī)定表明，集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未取得土地承包經(jīng)營權(quán)而要求取得該權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織和指導(dǎo)該集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出，而不能作為民事訴訟。[16]對“代耕農(nóng)”而言，是否具有該集體經(jīng)濟(jì)組織資格比一般集體經(jīng)濟(jì)組織成員確權(quán)更復(fù)雜一些。因?yàn)椋枰紤]多種因素。例如，戶籍、政策、居住年限、代耕合同、在該集體經(jīng)濟(jì)組織以外是否享有農(nóng)村社會保障、與該集體是否存在事實(shí)上或者法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、村民自治組織的意見等等。不僅如此，有時(shí)候還必須參照地方政府的政策。例如，1992年廣東省中山市政府《關(guān)于加強(qiáng)外來代耕人員管理的通知》；1996年中山市政府《關(guān)于部分代耕農(nóng)要求入戶問題的批復(fù)》；2003年中山市政府《關(guān)于解決代耕農(nóng)問題若干意見》等。這些都是確定“代耕農(nóng)”是否有集體經(jīng)濟(jì)組織成員參考的標(biāo)準(zhǔn)。
鑒于“代耕農(nóng)”糾紛妥當(dāng)解決對政策規(guī)范依賴程度較大或者說其妥當(dāng)解決的前提是必須有明確的政策規(guī)范，其最佳選擇是把先向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請作為前置程序，之后才考慮用行政訴訟來確定“代耕農(nóng)”的集體經(jīng)濟(jì)組織資格。一旦“代耕農(nóng)”的集體成員資格明確界定之后，“代耕農(nóng)”與承包人之間的民事糾紛會更加明朗，諸如土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬糾紛、土地征收補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛，與“代耕農(nóng)”與原土地承包人之間的權(quán)益糾紛、與村集體間的安置費(fèi)用糾紛等等問題便可迎刃而解。后續(xù)的糾紛，無論是通過民事訴訟還是仲裁、調(diào)解、和解等都可以處理。只有堅(jiān)持這一處理思路，才可能實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底解決并實(shí)現(xiàn)了多元化糾紛解決機(jī)制之間的銜接。
（二）法律規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛：以土地承包經(jīng)營權(quán)為例
法律規(guī)范處理型涉農(nóng)群體性糾紛主要涉及土地承包經(jīng)營權(quán)。對于大部分農(nóng)民而言，土地具有生產(chǎn)與社會保障的功能。這類糾紛矛盾尖銳，看起來是單個(gè)或者少數(shù)村民與村委會或與其他承包人之間的糾紛，但其往往涉及整個(gè)利益群體。一方面，該類案件有明確的法律規(guī)范作為依據(jù)；另一方面，法律自身也必須不斷調(diào)整。因此，并非所有涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛都應(yīng)堅(jiān)持依法裁判的形式處理。
第一，對于有明確法律規(guī)范作為依據(jù)的糾紛，可以直接依法裁判，并可以考慮其他糾紛解決方式的適用。例如對于那些因人為因素引起的關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的群體性糾紛，法院可以直接依法裁判。我國法律對農(nóng)村土地重要承包事項(xiàng)都規(guī)定了民主議定原則，即必須根據(jù)所有權(quán)人的集體意思流轉(zhuǎn)。相關(guān)的法律依據(jù)是：《土地管理法》第14條、第15條；《村民委員會組織法》第19條；《農(nóng)村土地承包法》第18條、第27條、第34條、第48條。然而，司法實(shí)踐中，很常見的是集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)民主議定程序或者其他方式非法剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)利。例如，未經(jīng)民主議定程序僅由村委會成員決定承包方案所產(chǎn)生的群體性糾紛。因此，類似明確的法律規(guī)范決定了多元化糾紛解決機(jī)制的有效適用，可以直接依據(jù)法律裁判或者調(diào)解，也可以通過行政調(diào)解、人民調(diào)解、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仲裁、自行和解等多種糾紛解決機(jī)制解決。
第二，法律本身的滯后性或者國家法與民間觀念沖突所導(dǎo)致的群體性糾紛，很大程度上，需要法院“能動司法”。該類群體性糾紛有兩個(gè)方面的原因促使它產(chǎn)生：一方面，法律未能緊跟社會發(fā)展，嚴(yán)重滯后。例如，《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！保渲小捌渌问搅鬓D(zhuǎn)”土地是為了適應(yīng)社會的發(fā)展而采用的立法技術(shù)，至于哪些形式能歸為法律規(guī)范所規(guī)定的“其他形式”，立法本身比較模糊。所以，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)域，通過多種方式不斷地創(chuàng)造出新的流轉(zhuǎn)方式。[17]這種原因所引發(fā)的群體性糾紛使法院面臨兩難境地：法院可以依法裁判，又恐因此激化了矛盾引發(fā)新的糾紛；為了避免矛盾激化，法院可能采用聯(lián)動的方式解決糾紛。這樣，是依據(jù)法律規(guī)范還是政策規(guī)范就取決于具體的糾紛了，由此導(dǎo)致糾紛解決的不確定因素增大。另一方面，民間習(xí)慣、觀念、民意等與國家法沖突，由此而引發(fā)的群體性糾紛最突出地體現(xiàn)在“外嫁女”、“外來戶”“上門女婿”等糾紛之中?！巴饧夼笔侵?，與村外人結(jié)婚，但戶口仍留在本村的婦女。民間傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，“嫁出去的女兒，潑出門的水”。有些地區(qū)在“村規(guī)民約”中規(guī)定，“外嫁女”沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，對被征土地沒有補(bǔ)償分配請求權(quán)。甚至，有些村強(qiáng)制要求那些離婚、喪偶的婦女遷出戶口并收回土地。[18]這種村規(guī)民約、民間觀念等與法律精神相違背，侵犯了“外嫁女”的土地承包經(jīng)營權(quán)、征地補(bǔ)償款分配權(quán)及其他權(quán)益。盡管2005年8月28日修正的《婦女權(quán)益保障法》第55條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解；受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。但是，筆者認(rèn)為，這類群體性糾紛侵犯了公民的基本生存權(quán)利，與現(xiàn)代法治精神格格不入。只有通過訴訟機(jī)制解決才可能保障公民的基本權(quán)利，彰顯法治理念，促使那些陳舊的、腐朽的觀念得以改變，使國家權(quán)力向邊遠(yuǎn)的農(nóng)村滲透。針對該類糾紛，其他糾紛解決機(jī)制均不能發(fā)揮裁判所能發(fā)揮的作用。因?yàn)?，司法?quán)不僅能夠彰顯國家權(quán)力，而且能夠提高農(nóng)民的法律觀念。[19]因此，對于這類涉農(nóng)群體性糾紛，訴訟機(jī)制先行為宜，對其他糾紛解決機(jī)制應(yīng)持不提倡也不反對的態(tài)度。
第三，因“三農(nóng)”政策引發(fā)涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的群體性糾紛，堅(jiān)持以訴訟機(jī)制處理為主。毫無疑問，農(nóng)業(yè)稅全面免征給承包人帶來了更大的利益。然而，如果根據(jù)原來的流轉(zhuǎn)合同承包人就無法享受到因政策而帶來的免稅、補(bǔ)貼等實(shí)惠。如果繼續(xù)履行原合同，顯然對承包人不公平。司法實(shí)踐中就會出現(xiàn)，承包人以流轉(zhuǎn)合同顯失公平為由，主張解除合同；承包人以流轉(zhuǎn)合同未約定流轉(zhuǎn)期限為由，主張終止流轉(zhuǎn)合同；實(shí)際耕作人要求減少流轉(zhuǎn)費(fèi)而承包人要求增加流轉(zhuǎn)費(fèi)。從表面上看，這些糾紛是由政策引起，應(yīng)該歸入第一種類型，實(shí)則這種情形可以找到具體的法律依據(jù)，可以考慮參照《合同法》上情勢變更原則。如此，免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)并給予補(bǔ)貼之后，原承包人要求變更合同的，便有了正當(dāng)、明確的法律規(guī)范作依據(jù)。同時(shí)，法院還要考慮“三農(nóng)”政策的精神，即免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的受益主體應(yīng)當(dāng)是承包人。因?yàn)?，國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)政策目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)村穩(wěn)定。因此，對于該類型的涉農(nóng)群體性糾紛應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持訴訟機(jī)制解決為宜，不僅是因?yàn)樗哂袕?qiáng)制性，而且，訴訟機(jī)制具有示范作用，其他糾紛解決方式的適用應(yīng)當(dāng)限制在一定范圍內(nèi)。當(dāng)然，訴訟機(jī)制內(nèi)的調(diào)解或許更加合適。
（三）政策規(guī)范與法律規(guī)范處理交匯型涉農(nóng)群體性糾紛：以集體土地被征收、出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)為例
政策規(guī)范與法律規(guī)范處理交匯型涉農(nóng)群體性糾紛主要表現(xiàn)為集體土地被征收、出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)。
關(guān)于集體土地被征收引起的群體性糾紛，需要具體情況具體分析。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；根據(jù)《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)”。實(shí)踐中，各個(gè)地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)對此早有突破，很難說征收行為是一種違法行為。在我國，集體土地征收制度是行政主導(dǎo)，更大程度上體現(xiàn)了行政法上的制度，兼有民事行為、經(jīng)濟(jì)行為、憲法行為等性質(zhì)。[20]對集體土地征收、拆遷所引起的群體性糾紛屢見報(bào)端，主要原因是補(bǔ)償數(shù)額難以在政府與農(nóng)民之間達(dá)成共識。對于該類糾紛，訴訟機(jī)制很難發(fā)揮作用，因?yàn)槿绻幚聿缓?，可能增加局部地區(qū)的不穩(wěn)定因素。因此，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間關(guān)于征收土地沒有達(dá)成補(bǔ)償費(fèi)分配方案，集體經(jīng)濟(jì)組織成員要求對補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分配的，人民法院不予受理；如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)而提起民事訴訟，以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員就土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。
對于因征收給予的補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間等產(chǎn)生的民事糾紛較為麻煩。這些糾紛屬于自治組織內(nèi)部事情，性質(zhì)上為私權(quán)糾紛，至少公權(quán)力不能過度干預(yù)。除非在分配的過程中，對有些群體是否具有成員資格等問題，需要上述其他公權(quán)力介入。然而，確定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之后，應(yīng)該尊重村民自治組織的自治性。如果自治組織無法解決，可以通過仲裁、人民調(diào)解、行政調(diào)解、民事訴訟等糾紛解決機(jī)制解決。
對于因農(nóng)村集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)引發(fā)的群體性糾紛，可以考慮行政糾紛解決機(jī)制、訴訟機(jī)制。通常，對非農(nóng)建設(shè)用地需要政府主管部門審批，更大程度上依賴于政策規(guī)范處理，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)該由政府主管部門對違法用地和非法建筑的問題進(jìn)行處理。當(dāng)然，民事訴訟機(jī)制的作用也不可忽視，它與通過行政手段解決并不沖突，有時(shí)候，甚至需要民事訴訟機(jī)制與行政機(jī)制相結(jié)合才能處理好這類糾紛。例如，對出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)合同效力的認(rèn)定，有些合同只要在一審期間經(jīng)政府主管部門補(bǔ)辦了審批、登記手續(xù)，也可認(rèn)定合同有效。[21]因此，這類糾紛可以借助民事訴訟先確認(rèn)合同的效力。除此以外，該類糾紛也可能涉及集體成員組織資格、土地承包經(jīng)營權(quán)等法律問題，上文的討論對解決這類群體性糾紛同樣適用。
四、結(jié)論
筆者以涉農(nóng)群體性糾紛為研究對象，發(fā)現(xiàn)這類糾紛的現(xiàn)實(shí)形態(tài)常常體現(xiàn)為法律與政策的交匯，很難把政策與法律從具體的糾紛中徹底分開、隔離，企圖將涉農(nóng)群體性糾紛政策剝離或者將法律剝離出來，而找到純粹的法律處理型或者政策處理型的群體性糾紛是徒勞的。這并不意味著上文的分析對于意圖通過多元化糾紛解決機(jī)制妥當(dāng)解決涉農(nóng)群體性糾紛毫無幫助，其作用在于：第一，盡管有些涉農(nóng)群體性糾紛貌似政策規(guī)范與法律規(guī)范交錯，仍然需要堅(jiān)持政策規(guī)范處理型與法律規(guī)范處理型相區(qū)分的思路。那些完全由地方政策所引起的涉農(nóng)群體性糾紛原則上堅(jiān)持以政策規(guī)范處理為主，司法不宜介入。譬如，“代耕農(nóng)”糾紛。第二，在堅(jiān)持前述思路的基礎(chǔ)上，如果通過訴訟機(jī)制處理能夠發(fā)揮典型示范、生成規(guī)則、普及法律、強(qiáng)化國家權(quán)力的作用，就應(yīng)當(dāng)首選以訴訟機(jī)制處理為主，讓訴訟機(jī)制成為正義的第一道防線。爾后，其他糾紛解決機(jī)制才可能介入并尋求糾紛的妥當(dāng)解決。第三，在法律滯后、地方政策創(chuàng)新、人為因素復(fù)雜的情況下，是依據(jù)政策規(guī)范還是依據(jù)法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的糾紛，從妥當(dāng)解決的需要出發(fā)，不能將政策規(guī)范與法律規(guī)范對立起來。這需要糾紛解決者靈活把握。第四，應(yīng)當(dāng)廢除保守的司法政策，出臺一些積極的司法政策引導(dǎo)涉農(nóng)群體性糾紛通過多元化糾紛解決機(jī)制獲得妥當(dāng)解決，從而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)的法律治理。
總之，作為群體性糾紛的一種類型，涉農(nóng)群體性糾紛與消費(fèi)者群體性糾紛、物業(yè)服務(wù)群體性糾紛、環(huán)境侵權(quán)群體性糾紛等其他類型的群體性糾紛相比更加復(fù)雜。這種復(fù)雜性主要表現(xiàn)在糾紛解決適用規(guī)范存在政策與法律的交錯以及政策規(guī)范與法律規(guī)范本身模糊不清，由此導(dǎo)致糾紛妥當(dāng)解決的規(guī)則適用不明，而群體性糾紛的妥當(dāng)解決的關(guān)鍵在于確定明確的規(guī)則。即使把涉農(nóng)群體性糾紛類型化為政策處理型群體性糾紛、法律規(guī)范處理性群體性糾紛、政策與法律規(guī)范交匯處理型群體性糾紛，都難以準(zhǔn)確把握涉農(nóng)群體性糾紛的復(fù)雜性。但這種分類有助于發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)群體性糾紛的本質(zhì)，即涉農(nóng)群體性糾紛的妥當(dāng)解決依賴于規(guī)范的明確化、具體化、正當(dāng)化。只有規(guī)范確定，才能厘清不同多元化糾紛解決機(jī)制的功能邊界，也才能真正運(yùn)用好多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)而尋求涉農(nóng)群體性糾紛的妥當(dāng)解決。
【注釋】
[1]各地法院、政府網(wǎng)站上公布調(diào)研類文章基本上都提出了這種思路，并且也開始大力推行這項(xiàng)制度的建設(shè)。相關(guān)材料可以參見，左衛(wèi)民等：《試點(diǎn)與改革：建立和完善法院多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)證研究--以S勝C市8個(gè)基層法院的試點(diǎn)為切入點(diǎn)》，載《法學(xué)論壇》2010年第2期；陳鐫娟等：《創(chuàng)新管理的社會“樣本”--廈門市多元化糾紛解決機(jī)制立法與實(shí)踐顯成效》，載《江淮法治》2011年第15期；德州市中級人民法院：《關(guān)于建立和完善多元化糾紛解決機(jī)制的調(diào)研報(bào)告》，載《山東審判》2008年第2期。
[2]參見范愉：《集團(tuán)訴訟問題研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第440-447頁；王福華：《代表人訴訟之替代改革》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第5期；張嘉軍：《多元化：兩大法系群體性糾紛解決機(jī)制的當(dāng)代走向--兼論我國群體性糾紛解決機(jī)制的未來趨勢》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第4期。
[3]這種思路可以參見吳澤勇：《群體性糾紛的構(gòu)成與法院司法政策的選擇》，載《法律科學(xué)》2008年第5期；吳澤勇：《建構(gòu)中國的群體訴訟程序：評論與展望》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012年第3期。
[4]參見姜海、曲福田：《“兩田制”變遷的經(jīng)濟(jì)解釋》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期。
[5]參見李蘊(yùn)輝：《社會治理語境中的維穩(wěn)政策分析》，載《政法論叢》2012年第1期。
[6]參見黃寶連等：《產(chǎn)權(quán)視角下中國當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的路徑研究--以成都為例》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2012年第3期。
[7]參見李宴：《集體土地三級所有制度的應(yīng)然法解讀》，載《南京大學(xué)法律評論》2011年秋季卷。
[8]廣東省高級人民法院民一庭課題組：《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案件若干法律問題的調(diào)研報(bào)告》，載廣東法院網(wǎng)，http://www.gdcourts.gov.cn/gdcourt/front/front!content.action?lmdm=LM53&gjid=21287.訪問日期：2012年6月19日。
[9]參見陳悅：《以制度創(chuàng)新推進(jìn)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。
[10]參見陶愛萍：《對農(nóng)民法治意識及其現(xiàn)狀的再認(rèn)識--來自江蘇農(nóng)村的實(shí)證研究》，載《行政與法》2008年第12期。
[11]參見孫海龍等：《城市化背景下農(nóng)村“外嫁女”權(quán)益糾紛及其解決機(jī)制的思考》，載《法律適用》2004年第3期；劉薇：《“公共民意”讓外來戶成為二等公民》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2007年第2期。
[12]甘肅日報(bào)訊：《甘肅隴南30多名拆遷戶集體上訪沖擊市委機(jī)關(guān)》，載《甘肅日報(bào)》2008年11月18日。
[13]例如，“孟連7·19事件”原本屬于法律處理類型群體性糾紛，卻因?yàn)樘幚聿划?dāng)而演變成震驚全國的大規(guī)模群體性事件。參見伍浩等：《“孟連”實(shí)踐促干部反省》，載《瞭望》2008年第3期。
[14]參見黃育軒等：《珠江三角農(nóng)業(yè)流動人口“代耕農(nóng)”及其相關(guān)問題探討》，載《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第21期。
[15]在2005年之前，最高人民法院對其受理與否處理意見不一致。參見2001年7月9日，最高人民法院《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》（法研[2001]51號）；2001年12月31日，最高法院《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)》（法研[2001]116號）；2002年8月29日，最高法院《關(guān)于徐志珺等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛一案的請示》所作的答復(fù)（[2002]民立他字第4號）。
[16]參見李偉：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定--林俊強(qiáng)等訴土地補(bǔ)償費(fèi)及其他收益分配糾紛案件》，載《人民法院報(bào)》2007年7月2日；阮忠明：《土地補(bǔ)償費(fèi)分配案若干問題探析》，載《人民法院報(bào)》2007年7月2日；韓延斌：《對當(dāng)前涉農(nóng)糾紛疑難問題的司法解決--農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)收益分配糾紛案件的處理》載《法律適用》2008年第1、2期。
[17]參見樓惠新：《論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題》，載《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2002年第3期；王瑞全：《重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式探析》，載《重慶社會科學(xué)》2008年第2期。
[18]《外嫁女與村民權(quán)專題報(bào)道之一：38位婦女討回村民權(quán)》載《民主與法制》2007年第16期；《外嫁女與村民全專題報(bào)道之二：警惕村規(guī)民約濫用“民主”》載《民主與法制》2007年第16期。
[19]參見蘇力：《為什么“送法下鄉(xiāng)”?》，載強(qiáng)世功主編：《調(diào)解、法制與現(xiàn)代性：中國調(diào)解制度研究》，中國法制出版社2001年版，第502-532頁。
[20]參見鄒愛華等：《論土地征收的性質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》2010年第5期；陳小君：《農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2012年第1期。
[21]最高人民法院《關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答（法發(fā)[1996]2號）》；《合同法解釋（一）》第9條也對此作了肯定。
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