許耀桐，福建福州人，國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，原科研部主任。兼任北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、政治學(xué)理論與方法專業(yè)博士生導(dǎo)師，國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目學(xué)科評(píng)審組專家，國家科技部發(fā)展戰(zhàn)略咨詢專家，馬克思主義理論研究與建設(shè)工程專家。享受國務(wù)院頒發(fā)的政府特殊津貼。
【按】中共十八屆三中全會(huì)首倡“法治中國”，十八屆四中全會(huì)以研究如何全面推進(jìn)依法治國為主題，開啟了當(dāng)代中國走向國家治理法治化的新時(shí)代。依法治國和實(shí)現(xiàn)國家治理法治化，是以法律為中心、為準(zhǔn)繩，對(duì)當(dāng)代中國社會(huì)的所有關(guān)系作出一個(gè)根本性的變革、調(diào)整。既是如此，依法治國和法治化就絕非一蹴而就，會(huì)碰到很多的難題和挑戰(zhàn)。那么，依法治國和法治化需要解決的首要問題是什么呢？
一、首要問題是黨和法的關(guān)系問題
依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理法治化，這是中國面臨的前所未有的大變局。回顧中國兩千多年來，無論是古代的封建社會(huì)、近代的半殖民地半封建社會(huì)，還是新中國成立后直至“文革”期間，其中雖也不乏有法律條文的制定、法制機(jī)構(gòu)的設(shè)置和法律制度的執(zhí)行，但都是清一色的依人治國、實(shí)行人治，即法律成為統(tǒng)治者、領(lǐng)導(dǎo)者的奴婢，成為召之即來、揮之即去的御用工具，高興時(shí)可以用一用，不高興時(shí)則甩在一邊，更多的是以言立法、蔑視法律，以權(quán)代法、踐踏法律?？上驳氖牵母镩_放后中國開始認(rèn)識(shí)法律的重要性，提出了依法治國，否定了依人治國，致力于從人治到法治的轉(zhuǎn)型。依法治國的核心在于，必須確立憲法和法律的至高無上、不可侵犯的地位，國家的各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)事業(yè)、各項(xiàng)活動(dòng)，都要按照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行治理，任何組織和個(gè)人必須遵從法律行事。這就在現(xiàn)實(shí)中觸碰到一個(gè)大問題，黨和法的關(guān)系究竟怎么認(rèn)識(shí)和處理？法律的地位提的這么高，執(zhí)政黨的位置又該往哪里擺？
過去，在我們的政治理念中，向來是重黨而不重法，一切以黨為大，黨自然要比法大。這與領(lǐng)導(dǎo)人的一些錯(cuò)誤看法也分不開的。1958年8月，毛澤東在北戴河召開的政治局?jǐn)U大會(huì)議上的講話中就曾經(jīng)說到：“民法、刑法那樣的條文誰記得?。繎椃ㄊ俏覅⒓又贫ǖ?，我也記不得。我們每個(gè)決議都是法，開會(huì)也是法，治安條例也養(yǎng)成了習(xí)慣才能遵守。主要靠決議、開會(huì)，不靠民法、刑法來維持秩序”（轉(zhuǎn)引自項(xiàng)淳一：《黨的領(lǐng)導(dǎo)與法制建設(shè)》，《中國法學(xué)》1991年第4期）。顯然，黨的會(huì)議所作的決議、領(lǐng)導(dǎo)人所作的講話，要比法律更為重要，或者說這些決議、講話、指示本身就被當(dāng)成了法律、可以任意地替代法律。
黨比法大不僅僅是觀念認(rèn)識(shí)，還為我國原有的政治體制所固化。我國長期以來形成的政治體制，就是不斷強(qiáng)化黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，一切由黨來指揮、一切由黨來管理的政治體制。這樣的政治體制，正如鄧小平早在民主革命時(shí)期就揭示的，是“黨權(quán)高于一切”（《鄧小平文選》第1卷第11頁，人民出版社1994年版）的“以黨治國”（《鄧小平文選》第1卷第10頁，人民出版社1994年版）的體制。新中國成立后，它不但沒有被消除，反而得到了延續(xù)?！耙渣h治國”體制的實(shí)質(zhì)是，“黨在國上”、“黨在法上”。而“黨在國上”、“黨在法上”歸根到底又變成了“人在國上”、“人在法上”。鄧小平說的很清楚，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷第329頁，人民出版社1994年版）這樣的“個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)際上演變成為由各級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人來主宰國家、主宰法律。
由上可知，依法治國和以黨治國形成了尖銳的沖突，關(guān)鍵就在于怎樣認(rèn)識(shí)和處理法與黨的關(guān)系問題?，F(xiàn)在要推進(jìn)依法治國，恰恰是對(duì)長期以來留存的政治觀念和政治體制的徹底顛覆。雖然說改革開放以來已經(jīng)對(duì)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的體制作出了否定，黨不能越過法律進(jìn)行活動(dòng)的觀念也日益成為共識(shí)，但是，黨權(quán)高于一切、大于一切、自然也大于法律的思想意識(shí)觀念，并沒有輕易地退出舞臺(tái)，還深深地盤旋在一些干部的頭腦里。因此，在中國的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，貫徹落實(shí)依法治國的首要問題，必須徹底解決黨和法的關(guān)系問題。通俗地說，當(dāng)前依法治國碰到的最大問題，就是要解決到底是黨大還是法大的問題。
二、執(zhí)政黨沒有超越憲法和法律的特權(quán)
中國進(jìn)入改革開放新時(shí)期之后，從鄧小平以來的中央領(lǐng)導(dǎo)人，一直不遺余力、排除萬難地宣揚(yáng)和確立法比黨大的理念。早在1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話中，通過總結(jié)“文革”教訓(xùn)深刻地指出，“必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！苯又?，鄧小平更有針對(duì)性地說：“現(xiàn)在的問題是法律很完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變。所以，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”（《鄧小平文選》第2卷第146頁，人民出版社1994年版）。在這里，鄧小平所闡述的觀點(diǎn)一改前非，明確地把法律置于領(lǐng)導(dǎo)人的看法和意見之上，領(lǐng)導(dǎo)人的話再不能當(dāng)做法律了。
法律不僅在領(lǐng)導(dǎo)人之上，而且在政黨之上。1982年通過的我國的憲法，在其序言部分莊嚴(yán)闡明，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！边@句話中所說的“各政黨”，顯然是包含了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨在內(nèi)的、所有的政黨，它們都要以憲法作為“活動(dòng)準(zhǔn)則”，維護(hù)高過于自己的“憲法尊嚴(yán)”，并要保證實(shí)施憲法。
1997年召開的十五大，迎來了依法治國得以確立的偉大時(shí)刻。中國共產(chǎn)黨在十五大報(bào)告中，首次提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。在整個(gè)80年代思考探索的基礎(chǔ)上，十五大報(bào)告以更加鮮明、準(zhǔn)確和成熟的語言論述了法比黨大的理念，“維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)，堅(jiān)持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”，“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。在十五大報(bào)告里，是用斷然否定的語言，明確地確認(rèn)了就是執(zhí)政黨也不能超越憲法和法律、自居于憲法和法律之上。
在2002年中國共產(chǎn)黨十六大報(bào)告中，執(zhí)政黨科學(xué)地闡述了依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，依法治國被提升為治理國家的基本方略。報(bào)告指出，“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不排斥依法治國，依法治國恰好體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。此后，歷次黨代會(huì)報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了依法治國是治理國家的基本方略。2007年的十七大報(bào)告更明確指出，“全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！薄案骷?jí)黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威?！?012年的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，“全面推進(jìn)依法治國。法治是治國理政的基本方式?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”執(zhí)政黨的這些報(bào)告已經(jīng)反復(fù)申明，執(zhí)政黨與憲法和法律相比處于下位的位勢，它必須自覺地接受憲法和法律的規(guī)范，自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。
依法治國基本方略的提出，從根本上徹底地解決了黨與法何者為大的問題。原全國人大常委會(huì)副委員長成思危曾撰文指出：“依法治國方略的提出可以說是從理論上解決了黨大還是法大的問題，就是說執(zhí)政黨的主張要通過法定的程序變成國家的意志，一旦變成國家意志以后，任何黨派、任何個(gè)人都必須遵守?！保ǔ伤嘉＃骸渡罨母镄枰幚砗玫乃膫€(gè)關(guān)系》，北京日?qǐng)?bào)2008年2月4日第17版）
三、依法治國絲毫無損于黨的光輝偉大
盡管經(jīng)過改革開放30多年來的積極、有效的宣傳教育，依法治國、法比黨大的理念和實(shí)踐還是遇到了不少阻力。尤其在一些官員的思想中，仍然是自覺或不自覺地認(rèn)為，法比黨大的理念是不可接受的。在成思危看來，這實(shí)質(zhì)上是官員堅(jiān)持法治還是人治的關(guān)系問題，所以，他不無感嘆地說，“只有依法治官治好了，才能夠真正實(shí)施依法治國?！保ǔ伤嘉＃骸渡罨母镄枰幚砗玫乃膫€(gè)關(guān)系》，北京日?qǐng)?bào)2008年2月4日第17版）對(duì)此，筆者亦有同感。
筆者曾在一次干部培訓(xùn)的教學(xué)中，當(dāng)講到應(yīng)該如何理解十八大報(bào)告論述黨和法律關(guān)系的兩句話：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，并為此進(jìn)行相關(guān)討論時(shí)，學(xué)員提出了不同的看法。有人認(rèn)為，這兩句話中的第一句話指出，憲法和法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，顯然表明黨為大；第二句話指出，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，顯然表明法為大。所以，黨大法大并不是絕對(duì)的，應(yīng)因時(shí)因地、隨機(jī)應(yīng)變，有時(shí)候該說黨大、有時(shí)候該說法大。這樣的理解當(dāng)然是不對(duì)的，而且是十分有害的。為此，筆者根據(jù)報(bào)告的原意做了合理的解釋。這兩句話說的，全部都是關(guān)于“法比黨大，黨要遵法守法”的意思。第一句話說黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定了憲法和法律，無非表明黨要做制定法律這樣的大事，它的成果也體現(xiàn)為制定出臺(tái)了法律，而這樣的法律是神圣的、不可侵犯的。明確了這個(gè)前提后，第二句話才好理解。因此，接下來就說，黨也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨沒有任何超越憲法和法律的特權(quán)。只有這樣理解了，在邏輯上才說的通。十八大報(bào)告闡述的這兩句話，可不是為了制造矛盾、彼此對(duì)立、相互否定的，而是一致地、堅(jiān)定地、闡明法比黨大、黨要遵法守法。
又有人擔(dān)心，如因依法治國而讓黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，明顯有損于黨的光輝的、偉大的形象。此擔(dān)憂可休矣。必須看到，憲法和法律是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，它是神圣的、不可侵犯的。中國共產(chǎn)黨遵守自己和人民制定出來的憲法和法律，這有什么丟臉的呢？正因?yàn)檫@樣，中國共產(chǎn)黨才一再申明，黨必須“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨沒有任何“超越憲法和法律的特權(quán)”。相反，如果以為黨是光輝的、偉大的，就可以不“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，就可以享有“超越憲法和法律的特權(quán)”，就可以出爾反爾地帶頭任意破壞自己領(lǐng)導(dǎo)制定的憲法和法律，那么，黨真的就一點(diǎn)也不光輝、偉大了，而變成了我們?nèi)粘Ｉ钪蟹浅Ｊ煜さ哪欠N反復(fù)無常、毫無誠信的小人了。共產(chǎn)黨人常以魯迅先生的詩句“俯首甘為孺子?！弊栽S，孺子牛是謙遜的、勤勉的，誰也不會(huì)因?yàn)榉Q“孺子?！倍械焦伯a(chǎn)黨人的形象被貶低了。“君子坦蕩蕩，小人長戚戚”，在當(dāng)今時(shí)代，只有強(qiáng)調(diào)依法治國的法治精神、法治意識(shí)、法治思維，使黨的各級(jí)干部和黨員牢固樹立法治理念并自覺地加以實(shí)踐，才能真正體現(xiàn)共產(chǎn)黨和共產(chǎn)黨人的光輝和偉大。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“三個(gè)依法、三個(gè)法治”，即“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政”，“法治國家、法治政府、法治社會(huì)”。這里，筆者提出一個(gè)建議，根據(jù)黨已經(jīng)確立的沒有超越憲法和法律的特權(quán)、必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的法比黨大的理念，應(yīng)該再加上一個(gè)“依法治黨”、“法治政黨”，成為“依法治國、依法治黨、依法執(zhí)政、依法行政”，“法治國家、法治政黨、法治政府、法治社會(huì)”的“四個(gè)依法、四個(gè)法治”。這樣就更全了，依法治國和法治化就覆蓋到一切了。
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