張書勤何方
案情
某區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)于2012年4月20日對(duì)李某作出了限期拆除違法建設(shè)通知書，李某沒有自行拆除違法建筑。2012年5月15日對(duì)李某作出強(qiáng)制拆除決定，依據(jù)該市《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》的規(guī)定，經(jīng)某區(qū)人民政府批準(zhǔn)，決定于2012年5月17日對(duì)李某的違法建設(shè)依法實(shí)施強(qiáng)制拆除。
李某向該市城市管理綜合行政執(zhí)法局申請(qǐng)行政復(fù)議。該局依據(jù)行政復(fù)議法實(shí)施條例第十三條的規(guī)定，決定對(duì)李某的復(fù)議申請(qǐng)不予受理。
李某以某區(qū)政府為被告，對(duì)強(qiáng)制拆除決定向一審法院提起訴訟，請(qǐng)求法院撤銷強(qiáng)制拆除決定，并賠償拆除所造成的損失。
分歧
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以某區(qū)城管大隊(duì)為被告，李某起訴的被告不適格，應(yīng)裁定駁回起訴。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，某區(qū)城管大隊(duì)后續(xù)作出的強(qiáng)制拆除決定不屬于行政訴訟受案范圍，李某對(duì)其提起訴訟，應(yīng)不予支持。
評(píng)析
筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：
1.強(qiáng)制拆除違法建設(shè)決定未對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響
違法建設(shè)查處、拆除過程中存在著多個(gè)行政行為，較為完整的一般包括這樣三個(gè)環(huán)節(jié)，即城管部門作出限期拆除通知或限期拆除決定、經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)由城管部門作出強(qiáng)制拆除決定、實(shí)施強(qiáng)制拆除行為。
對(duì)于城管部門作出限期拆除通知或限期拆除決定的可訴性問題。對(duì)于違法建設(shè)行為人來(lái)說(shuō)，限期拆除通知或限期拆除決定直接決定違法建設(shè)的性質(zhì)、處理，與相對(duì)人切實(shí)利益聯(lián)系得最為密切，實(shí)際影響也最大、最直接，直接對(duì)相對(duì)人設(shè)定了不利的義務(wù)，相對(duì)人可以直接提起訴訟。
對(duì)于經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)由城管部門作出強(qiáng)制拆除決定的可訴性問題。一方面，城管監(jiān)察部門向政府申請(qǐng)實(shí)施強(qiáng)制拆除及政府批準(zhǔn)強(qiáng)制拆除決定的過程，屬于行政機(jī)關(guān)履行內(nèi)部報(bào)批程序，直接指向的是城管監(jiān)察部門，并不對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生對(duì)外的實(shí)際權(quán)利義務(wù)影響。另一方面，即使在強(qiáng)制拆除決定中同樣存在有關(guān)于違法建設(shè)的認(rèn)定和處理意見，但只不過是對(duì)前置限期拆除行為的一種重復(fù)而已，并未給相對(duì)人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)。此外，對(duì)于強(qiáng)制拆除決定二次設(shè)定的拆除期限，實(shí)際上是一個(gè)告知和督促做法，主要目的在于督促相對(duì)人積極主動(dòng)履行拆除違法建設(shè)的義務(wù)，并且對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)不予自行拆除的后果——實(shí)施行政強(qiáng)制拆除有所準(zhǔn)備，同樣未在實(shí)體上對(duì)相對(duì)人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)。因此，相對(duì)人對(duì)強(qiáng)制拆除決定提起訴訟，不屬于行政訴訟范圍。
對(duì)于按照強(qiáng)制拆除決定實(shí)施的事實(shí)性強(qiáng)制拆除行為的可訴性問題。這是行政事實(shí)行為，按照行政訴訟法和國(guó)家賠償法的規(guī)定，如果相對(duì)人認(rèn)為該行為違法，侵犯了其合法權(quán)益，完全可以直接起訴強(qiáng)制拆除行為，同樣沒有必要另行起訴行政強(qiáng)制拆除決定。
2.相對(duì)人起訴強(qiáng)制拆除決定沒有任何實(shí)際意義
對(duì)相對(duì)人而言，在違法建設(shè)查處、拆除一系列行為環(huán)節(jié)中，違法建設(shè)的定性處理和事實(shí)性強(qiáng)制拆除對(duì)其切身利益影響最大。前者主要反映在限期拆除通知或限期拆除決定中，后者問題主要出現(xiàn)在強(qiáng)制拆除行為實(shí)施過程中。相對(duì)人如果認(rèn)為這兩者存在違法侵權(quán)行為，均可通過訴訟途徑尋求實(shí)質(zhì)上的救濟(jì)，并不存在相對(duì)人權(quán)利保護(hù)的真空地帶。
此外，對(duì)人民法院來(lái)說(shuō)，允許對(duì)作為強(qiáng)制拆除過程中帶有純內(nèi)部程序性質(zhì)的強(qiáng)制拆除決定提起訴訟，還存在“可審查性”的問題，因?yàn)閺?qiáng)制拆除決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容主要反映在對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行定性處理的限期拆除通知或決定中，其實(shí)施完全體現(xiàn)在同樣可訴的事實(shí)性執(zhí)行行為中，而區(qū)政府批準(zhǔn)本身只具有程序意義，幾乎沒有可審查性，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)沒有任何實(shí)體意義。
綜上，法院以被強(qiáng)制拆除決定不屬于行政訴訟受案范圍為由裁定駁回原告起訴的結(jié)論是正確的。
（作者單位：河南省柘城縣人民法院商丘市中級(jí)人民法院）
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