行政合同是現(xiàn)代行政管理中的重要方式，是行政行為和契約關(guān)系的結(jié)合。從本質(zhì)上講行政合同與調(diào)整民事財產(chǎn)合同具有共同的屬性，需要雙方當(dāng)事人的合意。行政主體以實現(xiàn)行政管理目標(biāo)為目的，與行政相對人就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議，它是行政權(quán)力關(guān)系和契約關(guān)系的結(jié)合，是一種非常靈活的行政管理方法。
現(xiàn)代行政管理中需要行政合同，社會實踐中存在大量的行政合同，行政合同已成為行政主體實現(xiàn)其管理目標(biāo)不可缺少的必要手段，遺憾的是，目前，我們沒有一部統(tǒng)一的行政合同法，這就給我們從事行政審判工作的法官帶來了極大的不方便，1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國合同法》這部以調(diào)整民事財產(chǎn)合同為主的法律的頒布與實施對于我們學(xué)習(xí)行政合同，區(qū)分行政合同與民事合同具有一定的意義。我們在審理行政合同糾紛時，可以把合同法作為一個參考。
如何區(qū)分與掌握行政合同及民商合同的糾紛，這是我們審判實踐中常遇到的課題，例如，1999年9月10日，滴道河鄉(xiāng)政府與曲某簽訂的荒山承包協(xié)議，雙方在合同中約定：（1）曲某承包位于某地的荒山一座，承包期為20年，曲某應(yīng)在所承包的荒山上植樹造林，也可以種植有經(jīng)濟(jì)價值的果樹；（2）曲某應(yīng)保持荒山的生態(tài)環(huán)境不被破壞，荒山的林木面積應(yīng)逐年增長，不能減少；（3）如曲某違反合同的約定，鄉(xiāng)政府有權(quán)收回荒山并對曲某進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰。2003年，鄉(xiāng)政府對曲某承包的荒山進(jìn)行檢查時，鄉(xiāng)政府發(fā)現(xiàn)曲某所承包的荒山林木面積有所減少，曲某將荒山土的部分土地改為耕地，種植了其它農(nóng)作物。鄉(xiāng)政府認(rèn)為曲某已違反荒山承包協(xié)議約定的條款，對曲某所承包的荒山應(yīng)依法收回，于是鄉(xiāng)政府在2003年8月作出收回曲某承包荒山的決定，荒山種植的農(nóng)作物歸曲某所有，并對曲某處以罰款3000元。曲某對鄉(xiāng)政府作出的決定不服，雙方就此產(chǎn)生糾紛，本案的問題是，曲某與鄉(xiāng)政府簽訂的荒山承包協(xié)議屬于行政合同還是屬于一般的民商合同，該承包協(xié)議在行政訴訟中是否具有可訴性，對此爭議存在兩種意見，第一種意見認(rèn)為：對于曲某與鄉(xiāng)政府產(chǎn)生的糾紛，屬于一般合同糾紛，應(yīng)通過民事、經(jīng)濟(jì)法律途徑解決；另一種意見認(rèn)為：鄉(xiāng)政府作為行政主體與曲某簽訂的協(xié)議，屬于行政合同的范疇，應(yīng)具有行政訴訟的可訴性。
本案中，鄉(xiāng)政府與曲某簽訂的這份荒山承包協(xié)議屬于行政合同。與民事合同相比，行政合同具有如下法律特征：第一，行政合同的當(dāng)事人必有一方是行政主體，享有行政權(quán)力；第二，行政主體簽訂行政合同的目的是為了實現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益，而不是為了自身的利益；第三，行政主體對于行政合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)；第四，行政合同雙方當(dāng)事人因為履行合同發(fā)生的爭議，受行政法調(diào)整，通過行政救濟(jì)的方式予以解決。本案中，與曲某簽訂荒山承包協(xié)議的對方當(dāng)事人是鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府是行政主體，該承包協(xié)議符合行政合同的形式特征。因此，曲某與鄉(xiāng)政府簽訂的這份荒山承包協(xié)議屬行政合同，應(yīng)通過行政救濟(jì)的方式予以解決?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟，根據(jù)新的司法解釋，行政合同屬于行政主體作出的行政行為，行政合同屬于行政訴訟的受案范圍，相對人因履行行政合同引發(fā)的爭議可以向人民法院提起行政訴訟。
行政主體簽訂行政合同的目的是為了實現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益。因此，行政主體在行政合同的履行中所享有的權(quán)利與一般的民事合同主體在合同中所享有的權(quán)利不同。行政主體在行政合同的履行中除了享有合同法規(guī)定的一般權(quán)利和合同中約定的權(quán)利外，還享有一般民事合同主體所不享有的行政優(yōu)益權(quán)，具體表現(xiàn)在對合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更和解除權(quán)。當(dāng)然，行政主體在行使這些行政優(yōu)益權(quán)時，必須符合依法行政的原則。具體而言，行政主體行使單方變更或解除權(quán)時必須符合以下條件：一是在合同訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的調(diào)整致使行政合同的履行不必要或不可能，或需要變更的客觀情況；二是行政機(jī)關(guān)單方變更和解除合同對相對人造成損失的，應(yīng)予以補(bǔ)償。而一般民事、經(jīng)濟(jì)合同的變更、解除必須經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致后方能實施，否則，單方變更、解除或違反合同的約定不履行合同等給另一方當(dāng)事人造成的經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國合同法》第一百零七條的規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。就上述而言，概括為行政合同的特殊性與民事合同的區(qū)別所在。筆者的粗淺見解，有待于同仁予以指正。
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