城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的實(shí)體要件

一、一個(gè)案例引發(fā)的思考

地處福州市臺(tái)江區(qū)的樣坂小學(xué)有著一百多年的歷史，原有的校舍破舊不堪，在幾屆人大代表的不斷奔走呼吁下，得到了政府的規(guī)劃批準(zhǔn)，耗資1500萬，歷時(shí)兩年于2008年9月建成了嶄新的現(xiàn)代化小學(xué)。但是在祥坂小學(xué)的教師和學(xué)生搬進(jìn)新校舍僅僅一年多之后，就面臨著被拆遷的命運(yùn)，理由是要為“中央商務(wù)中心”讓路。2009年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》出臺(tái)之后，福州市政府決定打造閩江北岸中央商務(wù)中心，祥坂小學(xué)正好在這一規(guī)劃的核心區(qū)域，要與其一同搬遷的，還有附近多個(gè)開盤不到十年的商品房住宅小區(qū)。

這一案例是城市規(guī)劃變更導(dǎo)致“短命建筑”的典型代表，近年來，這樣的情況比比皆是：湖北武漢馬湖新村小區(qū)有400多套的住房面臨整體拆除，而入住尚不足5年，稱因土地有限，要建高樓以安置更多人；[1]無錫市第一人民醫(yī)院2000年交付使用的22層的綜合樓于2008年4月爆破拆除，[2]市值一個(gè)億，因地塊規(guī)劃由醫(yī)療用地調(diào)整為商業(yè)用地。以祥坂小學(xué)為例，對(duì)于城市規(guī)劃的變更，有以下幾個(gè)問題值得思考：第一，根據(jù)《福州城市總體規(guī)劃》（1995-2010年），閩江北岸商務(wù)中心規(guī)劃區(qū)近3/4占地面積的用途為居住用地，而在2009年變更為商業(yè)用地，什么情況導(dǎo)致了規(guī)劃變更的發(fā)生？第二，在對(duì)該區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃變更時(shí)，改變了土地用途的性質(zhì)，屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃修改，根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，[3]如果需要修改批準(zhǔn)后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，“應(yīng)當(dāng)采用多種方式征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織聽證”；[4]祥坂社區(qū)雙福新村和鴻祥苑兩個(gè)小區(qū)的業(yè)主集體聯(lián)合簽名，向福州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局申請(qǐng)商務(wù)中心部分規(guī)劃的聽證，一直未得到答復(fù)。第三，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》[5]第25條第3款規(guī)定：“對(duì)符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除?！倍谏鲜霭咐?，建筑壽命較長(zhǎng)的建筑物幾年就被拆除，嚴(yán)重地浪費(fèi)了社會(huì)資源。誰(shuí)為這幾千萬買單，國(guó)家，地方政府，還是納稅人？同時(shí)，城市規(guī)劃變更中的公共利益又應(yīng)如何界定？

經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨[6]曾經(jīng)預(yù)言：“中國(guó)的城市化和以美國(guó)為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀(jì)的兩件大事”。改革開放30多年來，我國(guó)的城市化建設(shè)取得了輝煌的成就，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率在1978年為17.92%，而截至2009年這一數(shù)字已經(jīng)增長(zhǎng)為46.59%，并且預(yù)計(jì)在2030年會(huì)達(dá)到65%。[7]隨著城市化進(jìn)程的高速發(fā)展，一系列矛盾隨之而來，其中，城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更產(chǎn)生的問題尤為突出?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是指“以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。”[8]控制性詳細(xì)規(guī)劃的隨意變更，不僅造成城市資源的分配不公與浪費(fèi)，也使得政府的公信力降低，對(duì)公民的權(quán)益也造成了直接的影響或者侵害。“具有一定的不確定性是行政規(guī)劃的基本特征，從法律關(guān)系穩(wěn)定的角度出發(fā)，應(yīng)嚴(yán)格限制已確定的行政規(guī)劃的變更與廢止?！盵9]本文主要對(duì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的實(shí)體要件進(jìn)行探討，通過法律上對(duì)變更要件的明確和完善，可以減少城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的隨意性，保障利害關(guān)系人的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)城市規(guī)劃變更的實(shí)體控制。

二、我國(guó)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更實(shí)體要件的法律規(guī)定

（一）國(guó)家層面的立法

1.《城市規(guī)劃條例》未對(duì)規(guī)劃變更進(jìn)行規(guī)定。在我國(guó)城市規(guī)劃的立法之初并沒有重視城市規(guī)劃的修改，1984年施行的《城市規(guī)劃條例》[10]帶有濃厚的管理色彩，將規(guī)劃作為城市管理的一種手段，用大量的篇幅對(duì)城市土地使用和城市建設(shè)的規(guī)劃進(jìn)行規(guī)定，并對(duì)公民的義務(wù)做了大量的規(guī)定，[11]并未對(duì)城市規(guī)劃變更進(jìn)行規(guī)制。

2.《城市規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃變更要件的原則性規(guī)定。1989年制定的《城市規(guī)劃法》將城市規(guī)劃的制定和實(shí)施的具體情況作為立法的主要調(diào)整對(duì)象；沒有對(duì)城市規(guī)劃的修改進(jìn)行專章規(guī)定，只對(duì)城市總體規(guī)劃的修改進(jìn)行了原則性規(guī)定，即“城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行‘局部調(diào)整’，需要報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案”；“如果涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局‘重大變更’的，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批?！盵12]這樣的規(guī)定顯然無法起到規(guī)制城市規(guī)劃變更的作用：首先，對(duì)城市總體規(guī)劃的規(guī)定過于原則，沒有規(guī)定城市規(guī)劃變更的法定事由，即什么情況下才能啟動(dòng)變更程序，增加了變更的隨意性和偶然性；其次，規(guī)定的備案程序較難發(fā)揮實(shí)際的監(jiān)督作用，對(duì)于總體規(guī)劃的局部調(diào)整，只規(guī)定了向同級(jí)人大常委會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案即可，而事實(shí)上，對(duì)城市總體規(guī)劃的修改的程序控制甚至應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格于城市規(guī)劃的編制程序，采用事后的備案制無法保證變更的合法性；最后，在城市規(guī)劃中，與總體規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的還有一類規(guī)劃，即控制性詳細(xì)規(guī)劃，因其對(duì)規(guī)劃地區(qū)的土地使用性質(zhì)等具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定而直接影響著利害關(guān)系人的權(quán)益，而在該法中并沒有對(duì)這種類型的變更進(jìn)行法律上的規(guī)定。

3.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)規(guī)劃變更要件的具體規(guī)定。直到2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》才首次在立法中對(duì)城市規(guī)劃的修改進(jìn)行了詳細(xì)而系統(tǒng)規(guī)定。該法首先確定了城市規(guī)劃的法律地位，“經(jīng)依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改?！盵13]并用列舉和兜底式條款并用的方式規(guī)定了引發(fā)總體規(guī)劃進(jìn)行變更的法定事由。[14]對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃修改的法定事由，該法沒有進(jìn)行列舉式的規(guī)定，只是從程序上進(jìn)行了限制，比如組織編制機(jī)關(guān)需要對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證；征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見等。

（二）地方性立法的規(guī)定

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》公布后，為了配合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在地方上的實(shí)施，隨之出臺(tái)了大量的各地方的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，或者是實(shí)施辦法。這些條例或者實(shí)施辦法基本上是以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，根據(jù)該行政區(qū)域的實(shí)際情況作了細(xì)化或者變通性的規(guī)定。對(duì)我國(guó)各地方的城鄉(xiāng)規(guī)劃條例或者實(shí)施辦法逐一梳理，可以發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分都直接照搬《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于規(guī)劃變更法定事由的規(guī)定，但是也有部分對(duì)于城市規(guī)劃的變更有著不同的規(guī)定，通常是具有建設(shè)性且因地制宜的。應(yīng)當(dāng)對(duì)這些規(guī)定的實(shí)施效果予以調(diào)研和評(píng)估，如果這些創(chuàng)新性的規(guī)定在實(shí)踐中得到了良好的反饋，則應(yīng)當(dāng)予以推廣，擴(kuò)大其使用范圍；反之，則應(yīng)當(dāng)在修改的時(shí)候進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。

1.對(duì)城市規(guī)劃變更法定要件立法模式的選擇。城市規(guī)劃根據(jù)層次不同，可以分為總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)總體規(guī)劃的修改采取的是以實(shí)體性控制為主，而對(duì)其他種類規(guī)劃的修改則偏重程序性的控制。《河北省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定頗具突破性，對(duì)各種規(guī)劃都做了實(shí)體上的規(guī)制，以列舉的方式分別對(duì)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃規(guī)定了進(jìn)行修改的情況。這種對(duì)每一種規(guī)劃分別規(guī)定法定變更要件的立法技術(shù)，給實(shí)踐中城市規(guī)劃的變更工作增加了極強(qiáng)的可操作性，簡(jiǎn)化了判斷一項(xiàng)城市規(guī)劃是否需要變更的流程，提高了城市規(guī)劃變更的可預(yù)見性。鑒于這一地方性法規(guī)自2012年1月1日起施行，在實(shí)踐中運(yùn)行的時(shí)間不長(zhǎng)，具體的社會(huì)效果可能難以衡量，但是應(yīng)當(dāng)引起足夠的關(guān)注，以期對(duì)我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設(shè)起到參考作用。與之相類似的還有《青海省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》，也采取這種分類規(guī)定的方法，同樣的，也是從2012年3月1日起施行，效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

2.對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃變更要件的規(guī)定?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)作出規(guī)劃行政許可、實(shí)施規(guī)劃管理的依據(jù)，也是國(guó)有土地使用權(quán)的劃撥、出讓的依據(jù)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未對(duì)其變更的法定條件進(jìn)行規(guī)定，部分地方性立法對(duì)其進(jìn)行了嘗試性的規(guī)定，主要有以下幾種情形：其一，以“公共利益的需要”為要件，如《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》；其二，以“總體規(guī)劃修改”為要件，如《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》和《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》；其三，“控制性規(guī)劃的主要內(nèi)容在實(shí)施中發(fā)現(xiàn)明顯不適當(dāng)?shù)摹?，如《湖南省?shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》的規(guī)定。

3.對(duì)城市規(guī)劃變更無效情形的規(guī)定。一般情況下，法律法規(guī)對(duì)規(guī)劃修改的法定事由進(jìn)行的是正面規(guī)定，但是也有地方性的立法著重從反面列舉修改無效的情形。如《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃修改無效的情形的規(guī)定是：“不符合法定修改條件的；超越審批權(quán)限、違反審批程序的”。主要是從程序上進(jìn)行規(guī)制，用以保障城市規(guī)劃變更的嚴(yán)肅性和合法性。

三、我國(guó)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更法定事由的檢討與完善

（一）完善控制性詳細(xì)規(guī)劃變更實(shí)體要件的必要性

在我國(guó)的城市規(guī)劃發(fā)展之初，只有總體規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃這兩種主要形式，但是城市總體規(guī)劃主要以土地的使用功能為控制對(duì)象，對(duì)土地開發(fā)量的控制不足；而由政府負(fù)責(zé)主持的修建性詳細(xì)規(guī)劃又由于過于具體和微觀，無法及時(shí)回應(yīng)政府對(duì)建設(shè)單位在城市設(shè)計(jì)、公共配套設(shè)施等方面進(jìn)行控制的需求。在這種情況下，政府必須采納一種新的手段介入城市規(guī)劃，用以保證可以提供完備而充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種新的手段就是控制性詳細(xì)規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃上承總體規(guī)劃，下啟修建性詳細(xì)規(guī)劃，既細(xì)化了總體規(guī)劃，又為規(guī)劃的實(shí)施過程中的變更預(yù)留了空間?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃同樣實(shí)現(xiàn)了公共政策的具體化，也是各種利益集團(tuán)交涉的平臺(tái)，在這個(gè)調(diào)整的過程中，必須要嚴(yán)格控制調(diào)整的隨意發(fā)生和變更，避免出現(xiàn)權(quán)力尋租的情況。

（二）現(xiàn)行法律控制性詳細(xì)規(guī)劃變更實(shí)體要件的缺失

建設(shè)部于1991年通過的《城市規(guī)劃編制辦法》提出了控制性詳細(xì)規(guī)劃，首先將編制城市規(guī)劃一般性地分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，又將后者分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，將控制性詳細(xì)規(guī)劃的功能定位于“控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境”，并“指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制”。自此，我國(guó)的城市規(guī)劃法律體系更為完備，在宏觀與微觀、整體與局部的銜接上有了較好的處理方式。自2005年起施行的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的地方性法規(guī)，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、修改都進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的變更，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只采取了程序上的規(guī)制，未就法定事由進(jìn)行任何規(guī)定。盡管較之完全忽視控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的《城市規(guī)劃法》已有進(jìn)步，但仍存在商榷的空間。根據(jù)立法體例來講，對(duì)變更的法定事由進(jìn)行實(shí)體上的規(guī)定，可以增加操作的可行性和可預(yù)測(cè)性，使得城市規(guī)劃主管部門和利害關(guān)系人對(duì)變更的發(fā)生有一定的認(rèn)識(shí)。鑒于控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的重要性，新出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的地方性法規(guī)紛紛對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的法定事由予以規(guī)定，嘗試著補(bǔ)足《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在這方面的留白。

（三）完善控制性詳細(xì)規(guī)劃變更實(shí)體要件的具體路徑

1.明確規(guī)劃評(píng)估引起控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的事由。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)城市規(guī)劃變更的法定事由規(guī)定得較為詳細(xì)且系統(tǒng)，具有一定的借鑒作用?！叭粢浴抖际杏?jì)劃法》為例，都市計(jì)劃之變更有三種：一為土地關(guān)系人之申請(qǐng)變更（第24條）。二為至少每五年通盤檢討一次時(shí)之必要變更（第26條）。三為因應(yīng)特定事故之隨時(shí)變更（第27條第1項(xiàng)）。”[15]其中第二種引發(fā)變更的情形就是定期評(píng)估引發(fā)的變更。根據(jù)相關(guān)法律的要求，擬定計(jì)劃的機(jī)關(guān)在每三年內(nèi)或者每五年內(nèi)至少需要做一次“通盤檢討”，也就是要對(duì)城市規(guī)劃的實(shí)施情況作定期評(píng)估，根據(jù)實(shí)施情況參考公眾的意見對(duì)需要修改的規(guī)劃作“必要之變更”，“對(duì)于非必要之公共設(shè)施用地，應(yīng)變更其使用”。

我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了評(píng)估制度，對(duì)于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，“應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和原審批機(jī)關(guān)提出評(píng)估報(bào)告并附具征求意見的情況。”[16]而且，“對(duì)經(jīng)評(píng)估確需變更的”，可以對(duì)總體規(guī)劃進(jìn)行修改。但是，對(duì)于與人民利益息息相關(guān)的控制性詳細(xì)規(guī)劃沒有規(guī)定評(píng)估制度。結(jié)合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)際情況，在以下情況發(fā)生時(shí)，可以考慮進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的變更。

第一，客觀形勢(shì)發(fā)生變更?！坝?jì)劃大多預(yù)定其實(shí)施，且是長(zhǎng)期性的。并且，在這期間，政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等發(fā)生了變化，當(dāng)初的計(jì)劃不得不變更或者中止?？梢哉f變更、中止是計(jì)劃的‘生理現(xiàn)象’?！盵17]“規(guī)劃確定裁決生效后，因法律或者事實(shí)狀況發(fā)生更大變化，需要對(duì)規(guī)劃做實(shí)質(zhì)性變更的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新開始規(guī)劃程序?！盵18]

第二，規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城市的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定和審批都由政府負(fù)責(zé)，這“與城市規(guī)劃的公共性、不確定、協(xié)商性相違背”，[19]這種“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的情況使得城市規(guī)劃?rùn)?quán)得不到監(jiān)督和及時(shí)的糾錯(cuò)。由于我國(guó)并沒有賦予其他組織和個(gè)人以城市規(guī)劃變更的申請(qǐng)權(quán)，因此只能寄希望在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃編制的不科學(xué)之處，按照法定程序予以糾正。

第三，規(guī)劃之間相互矛盾。不同的規(guī)劃因?yàn)橹贫ㄖ黧w的不同，對(duì)于同一地區(qū)同一地段的規(guī)劃，可能會(huì)發(fā)生矛盾。另外，先制定的規(guī)劃和后制定的規(guī)劃之間也可能規(guī)定不甚一致，對(duì)于跨區(qū)域、需要幾個(gè)地方政府牽頭編制的專項(xiàng)規(guī)劃，更容易出現(xiàn)這個(gè)問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》并未進(jìn)行這方面的規(guī)定，而從實(shí)踐的需求來講，如果規(guī)劃出現(xiàn)矛盾，規(guī)劃的執(zhí)行者和利害關(guān)系人都會(huì)無所適從。因此，在評(píng)估中不僅要注重已生效的規(guī)劃在實(shí)踐中的實(shí)施效果，也要對(duì)各項(xiàng)交叉的規(guī)劃進(jìn)行梳理，及時(shí)對(duì)出現(xiàn)矛盾的規(guī)劃予以修改或清理。

2.增加公共利益作為引起控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的要件。

（1）我國(guó)城市規(guī)劃法律法規(guī)中關(guān)于公共利益的規(guī)定。學(xué)者H.Gans認(rèn)為，城市規(guī)劃是“一種建立在專家權(quán)力或者建立在有關(guān)事物發(fā)生的知識(shí)基礎(chǔ)上的，用以調(diào)解相關(guān)的不同利益的工具”。[20]對(duì)于公共利益的追求，應(yīng)當(dāng)貫穿城市規(guī)劃的始終，包括城市規(guī)劃的編制、實(shí)施及變更的整個(gè)過程。我國(guó)目前關(guān)于城市規(guī)劃公共利益的規(guī)定較為零散，在不同效力等級(jí)的規(guī)范性文件中都有相關(guān)的規(guī)定。比如在《憲法》中將公共利益作為對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的目的要件：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》并沒有直接使用“公共利益”一詞，而試圖進(jìn)行描述性的規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要”。[21]既然城市規(guī)劃的目的就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，那么“為了公共利益的需要”也應(yīng)當(dāng)成為城市規(guī)劃變更的要件。在地方立法層面，《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》都將公共利益納入了規(guī)劃變更的實(shí)體要件。

（2）規(guī)劃變更中提出并明確公共利益的必要性。公共利益有著一張普羅透斯的臉（aProteanface），難以描述和把握。公共利益由兩個(gè)概念構(gòu)成，即“公共”和“利益”，對(duì)于二者的界定，學(xué)界眾說紛紜，[22]在立法上的規(guī)定也各有不同。正如德國(guó)學(xué)者所言：“公共利益概念的特點(diǎn)是其概念內(nèi)容的不確定性，表現(xiàn)在內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性上?！盵23]這種模糊性和不確定性使得法律在對(duì)公共利益進(jìn)行界定時(shí)只能使用一些“標(biāo)準(zhǔn)”（Standard），而無法使用“明線規(guī)則”（Brightlinerule）。[24]但是，“部分行政機(jī)關(guān)在做出行政行為時(shí)，對(duì)所涉及到的公益條款進(jìn)行任意的解釋，使侵害相對(duì)人合法權(quán)益的活動(dòng)合法化”。[25]公共利益的難以確定性容易造成概念應(yīng)用的泛化，公共選擇理論對(duì)于政府經(jīng)紀(jì)人的假設(shè)及有限理論的分析，說明政府在推行改革和利益分配過程中容易以公共利益之名為違法行為之實(shí)，容易造成政府公信力的缺失。所以，不應(yīng)當(dāng)由于公共利益的模糊性和不確定性而回避使用，而是應(yīng)當(dāng)試圖通過對(duì)公共利益的探討，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益及其他利益共贏的局面。

（3）城市控制性詳細(xì)規(guī)劃變更中公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其一，數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。1884年德國(guó)學(xué)者洛厚德（Leuthold）在《公共利益與行政法的公共訴訟》中將“公共利益”界定為“一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益”，主張“地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公益”。不管公共利益是否與一定的地域基礎(chǔ)（TerritorialeGrundlage）相關(guān)，“量廣”都是公共利益應(yīng)有之義。對(duì)于數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)更容易從相對(duì)的角度去理解，即在一定的利益相關(guān)群體范圍內(nèi)，以一個(gè)理性人的標(biāo)準(zhǔn)來看，受益的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是多數(shù)人。其二，公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于公共產(chǎn)品（Publicgood），世界銀行的定義是：“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。”抽象的公共利益在現(xiàn)實(shí)生活中以一種具體的形態(tài)出現(xiàn)，這種具體的形態(tài)就是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的重要概念，借由對(duì)公共產(chǎn)品的判斷，可以推知某項(xiàng)利益是否屬于公共利益的范疇。其三，法定標(biāo)準(zhǔn)。盡管對(duì)公共利益的界定較為困難，但是通過立法對(duì)公共利益予以界定，仍然是對(duì)實(shí)踐最直接有效的指導(dǎo)，通過具體的法律規(guī)則對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)定，一方面有助于公共利益的維護(hù)，另一方面更是對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)。在立法體例的選擇上，可以考慮采取列舉加兜底式的規(guī)定，輔以排除性事項(xiàng)。

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梁開貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會(huì)陽(yáng)光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會(huì)青工委委員，中國(guó)人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號(hào)：lkg-lawyer，微信號(hào)：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國(guó)征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473

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