黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），明確提出：“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！睓z察機關督促糾正違法行政行為，是充分發(fā)揮檢察職能、強化對行政權的監(jiān)督、推進法治政府和法治國家建設的重要制度安排。
何謂督促糾正違法行政行為的法律監(jiān)督
行政機關享有廣泛的社會事務管理權，涉及到社會治理的方方面面，具有覆蓋面廣、權力先定、自由裁量度大、易膨脹和強制力保障等特性。行政權是最容易擴張和被濫用的權力。黨的十一屆三中全會以來，特別是黨的十八大以來，我國法治政府建設穩(wěn)步推進，行政機關和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強。不過，行政執(zhí)法領域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴等問題。法治政府的基本要求是依法行政，為強化對行政權的制約和監(jiān)督，《決定》確立了包括司法監(jiān)督在內的八種監(jiān)督方式，法律監(jiān)督是司法監(jiān)督的一種重要而有效的方式。
對違法行政行為的法律監(jiān)督是指由專門的法律監(jiān)督機關，對行政機關違法行使職權或者不行使職權進行監(jiān)督和糾正的司法活動。違法行政行為法律監(jiān)督的目的是監(jiān)督行政機關及時糾正違法行為、正確履行職責，維護公民、法人和其他社會組織的合法權益，進而化解社會矛盾。
為什么要由檢察機關督促糾正違法行政行為
《決定》提出由檢察機關督促行政機關糾正違法行政行為，是根據(jù)檢察機關的憲法定位、職責性質以及法治進程的現(xiàn)狀，作出的一種制度性安排。
檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，具有法定性和專門性。作為專門的法律監(jiān)督機關，檢察機關承擔起對行政法律實施的監(jiān)督作用，既是依憲治國、依憲執(zhí)政的實際落實，也是法律監(jiān)督立法本意的回歸。檢察機關督促行政機關糾正違法行政行為，符合檢察權能夠監(jiān)督行政執(zhí)法權的憲法精神。
檢察機關能夠依職權主動開展法律監(jiān)督活動。檢察權與審判權同屬司法權，但兩者在權力運行等方面存在明顯的區(qū)別，檢察機關依職權監(jiān)督違法行政行為，可以有效發(fā)揮行政行為背后的“法律之眼”和“有效控權”職能，防止違法行政行為侵權，具有糾偏和預防作用。
檢察機關具有監(jiān)督糾正違法行政行為的優(yōu)勢。監(jiān)督糾正違法行政行為，需全面了解違法行政行為的違法所在，所侵犯的公民合法權益以及國家和社會公共利益，糾正違法行政行為的法律依據(jù)，等等，這就需要一定的調查核實權和專業(yè)人員。根據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，檢察機關享有完整的三種訴訟監(jiān)督權力?！稕Q定》也指出：“完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。”檢察機關在履行法律監(jiān)督職責過程中，具有發(fā)現(xiàn)行政違法行為的職權優(yōu)勢。
從世界范圍的法治實踐來看，授權檢察機關（檢察官）監(jiān)督糾正違法行政行為是許多國家和地區(qū)的通行做法。近年來，我國也有類似的有關規(guī)定和法律實踐，中辦、國辦轉發(fā)《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》，最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，部分省份的人大常委會以地方立法的形式規(guī)定檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督并明確行政機關相應的義務等等，這都為檢察機關監(jiān)督糾正違法行政行為提供了制度依據(jù)和參考。從實踐情況來看，一些地方的監(jiān)督糾正違法行政行為的案例都取得了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。
檢察機關督促糾正違法行政行為的方式
檢察機關監(jiān)督糾正違法行政行為，涉及到檢察權與行政權的制度安排，在當前法律沒有明確授權的情況下，檢察機關對行政機關違法行使職權或者不行使職權行為的法律監(jiān)督，要嚴格按照《決定》要求和習近平總書記《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》，主要從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手，探索開展試點工作。
督促起訴制度。該制度主要針對行政機關不作為或者作為不夠，為保護國有資產和公共利益免受損失和侵害，檢察機關督促有關行政機關提起民事訴訟，通過法院判決侵害國有資產、公共利益的行為無效，或者是判令有關單位、公民或者社會組織依法履行義務，給予受侵害的國有資產、國家和社會公共利益法律上的救濟渠道。督促起訴是一種協(xié)作、提醒、督促性質的監(jiān)督方式，“目的就是要使檢察機關對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正”。
檢察建議制度。檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要手段。作為法律監(jiān)督手段，檢察建議在民事訴訟法和行政訴訟法中已得到確認。完善檢察建議工作機制，可以考慮劃分三種類型。一是提醒式檢察建議。主要針對一般違法行政行為，包括行政作為、不作為和事實行為，督促行政主體自行啟動糾錯程序。二是糾正式檢察建議。主要針對嚴重違反法律程序、行政行為錯誤或者嚴重不適當以及涉及面廣、社會影響大的違法行政行為，提出具體糾正意見。三是處分式檢察建議。主要針對檢察機關在履行職責中，認為行政機關主管人員、直接責任人員違法違紀但又不構成犯罪的，可以向監(jiān)察機關或者作出違法行為機關的上一級行政機關，提出依法給予相關責任人員處分的檢察意見。
另外，應完善和暢通行政機關與檢察機關在督促糾正違法行政行為方面的溝通、交流和協(xié)商渠道?？山梃b行政訴訟法和民事訴訟法中有關檢察監(jiān)督的規(guī)定，賦予檢察機關相應的調查核實權，因履行法律監(jiān)督職責的需要，有權向相關行政機關調閱行政執(zhí)法檔案、卷宗以及其他與被監(jiān)督行政行為相關的材料。
在探索中應注意把握四點
督促糾正違法行政行為，是黨的十八屆四中全會有關司法體制改革的一項重要制度安排，對優(yōu)化檢察職權配置、強化法律監(jiān)督、促進依法行政具有重要的現(xiàn)實意義。檢察機關應全面理解和正確對待《決定》提出的這一重大司法改革舉措，積極試點、敢于擔當，切實加強對人權的司法保障，實現(xiàn)社會公平正義。在探索中應注意把握四點：
堅持有限監(jiān)督原則。行政行為種類繁多，檢察機關不可能監(jiān)督每個行政行為，鑒于對行政違法行為的檢察監(jiān)督還僅僅處于探索階段，更涉及到檢察權與行政權的關系問題，在憲法和法律沒有充分、明確授權的情況下，應該科學、嚴格限制監(jiān)督范圍。當前試點工作范圍不宜過寬，應同時滿足兩個基本條件：一是檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為，二是社會關注度高、影響面大的土地房屋征收拆遷、食品藥品執(zhí)法、限制、剝奪人身自由等方面的違法行政行為。
堅持行政權自行救濟原則。在充分遵循行政管理規(guī)律、行政權運行特點的前提下，檢察機關要恪守權力邊界，一般不能介入具體行政過程，只能監(jiān)督和督促行政機關依法行使職權，不能代替、直接撤銷或者變更行政行為。要注意掌握一個度：行政主體依然是行政機關，監(jiān)督不是干涉，要尊重行政機關行使行政權力的職能，尊重行政機關自我監(jiān)督和糾錯機制，對行政機關違法行政或者不作為的，先提出提醒式檢察建議，對不采納檢察建議或者采納建議仍不能達到要求的，再提出糾正式和處分式檢察建議。
堅持有效銜接原則。注意把督促起訴和提出檢察建議等監(jiān)督手段與行政機關內部監(jiān)督、行政復議、行政訴訟等行政救濟和司法救濟等措施有效銜接，發(fā)揮各種糾錯機制的集合作用。
落實好行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。完善案件移送標準和程序，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。對涉嫌貪污受賄、濫用職權、玩忽職守等職務犯罪的，要及時移送職務犯罪偵查部門查處。
此外，檢察機關應按照《決定》的要求，探索督促糾正違法行政行為的范圍、條件，完善督促起訴制度和檢察建議工作機制?？偠灾?，要恪守檢察機關的法律監(jiān)督職能定位，審慎穩(wěn)妥地行使監(jiān)督權，避免濫用檢察權。要注意總結經驗，需要先行先試的，按照《決定》部署要求，積極探索。實踐證明行之有效的，及時上報立法機關，待條件成熟后，及時將監(jiān)督糾正違法行政行為通過立法的方式加以確認。
：
關注微信“梁開貴律師”(微信號lkg-lawyer)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側二維碼添加關注。
（聲明：本文僅代表作者觀點，不代表法邦網立場。本文為作者授權法邦網發(fā)表，如有轉載務必注明來源“梁開貴律師網”）
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務所
咨詢電話： 15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復議訴訟網：http://user.qzone.qq.com/187473
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務所
咨詢電話：15811286610
梁開貴律師，北京京平律師事務所專職律師，北京市律師協(xié)會陽光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會青工委委員，中國人民大學律師學院校友。執(zhí)業(yè)領域：土地征收、房屋拆遷、土地爭議、行政復議、行政訴訟、法律顧問。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號：lkg-lawyer，微信號：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國征地拆遷行政復議訴訟網：http://user.qzone.qq.com/187473
使用微信掃描二維碼
關注梁開貴律師
