近年來，人民法院在執(zhí)行過程中，經(jīng)常會遇到當(dāng)事人沒有其他財產(chǎn)可供執(zhí)行，但住房公積金賬戶上卻存有公積金余額的情形，由此引發(fā)對當(dāng)事人繳存的住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行的問題，并引發(fā)一系列爭議，住房公積金能否被強(qiáng)制執(zhí)行，住房公積金管理中心應(yīng)否協(xié)助執(zhí)行?鑒于我國法律目前尚無明確的規(guī)定，加之《住房公積金管理?xiàng)l列》對住房公積金的用途、提取等設(shè)定了一系列的限制條件，給人民法院強(qiáng)制執(zhí)行住房公積金帶來了諸多法律障礙，實(shí)踐中操作也不盡相同，亟需通過立法或者出臺相關(guān)司法解釋予以完善。
一、住房公積金可執(zhí)行性的法理基礎(chǔ)
司法實(shí)踐中對于住房公積金能否被強(qiáng)制執(zhí)行主要有兩種截然不同的意見，一種意見認(rèn)為住房公積金具有很強(qiáng)的人身屬性和專用性，不能被強(qiáng)制執(zhí)行，另一種意見認(rèn)為住房公積金屬于公民的個人合法收入，可以被強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)為，住房公積金可以被強(qiáng)制執(zhí)行：
1、住房公積金屬于公民的個人收入，可以成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的物?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國婚姻法>若干問題的解釋(二)》第11條第2項(xiàng)也明確規(guī)定住房公積金屬于夫妻共同財產(chǎn)，這也從一個側(cè)面說明住房公積金屬于公民的個人財產(chǎn)。因此，住房公積金本質(zhì)上仍屬于個人收入，只是其提取、使用受到限制。
2、住房公積金不屬于執(zhí)行豁免范疇。所謂執(zhí)行豁免是指在民事執(zhí)行過程中，出于對被執(zhí)行人基本人權(quán)的保護(hù)，以及對社會公共利益的維護(hù)，由債務(wù)人享有的在一定財產(chǎn)和時間范圍內(nèi)免受強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。它是為保護(hù)被執(zhí)行人的基本人權(quán)，維護(hù)社會公共利益而作出的制度設(shè)計，豁免的財產(chǎn)范圍僅限于保障公民的基本生存權(quán)利。我國《民事訴訟法》第二百四十三條、第二百四十四條及《最高人民法院關(guān)于查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》對于執(zhí)行豁免財產(chǎn)的范圍有明確的規(guī)定，而住房公積金并不包含在上述規(guī)定的豁免財產(chǎn)范圍內(nèi)，《住房公積金管理?xiàng)l例》及其他法律、法規(guī)、司法解釋也無住房公積金豁免執(zhí)行的相關(guān)條款，因此住房公積金理應(yīng)屬于可供強(qiáng)制執(zhí)行的財產(chǎn)范圍。
二、住房公積金可執(zhí)行性的現(xiàn)實(shí)障礙
雖然住房公積金在理論上可以被強(qiáng)制執(zhí)行，但現(xiàn)行的公積金立法卻給法院的執(zhí)行工作帶來了不少障礙。
1、住房公積金管理部門的法律地位不明確?！睹袷略V訟法》規(guī)定的扣劃協(xié)助對象限于金融機(jī)構(gòu)和收入發(fā)放單位，但公積金管理部門并非金融機(jī)構(gòu)也不是收入發(fā)放單位。由于法律沒有明確規(guī)定其為扣劃協(xié)助對象，大多數(shù)地方的公積金管理部門據(jù)此認(rèn)為自身沒有協(xié)助法院執(zhí)行義務(wù)，并以此為由拒絕法院的扣劃要求。
2、住房公積金提取的條件不充分。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定，“住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。”第二十四條還專門規(guī)定了職工提取住房公積金的六種情形，包括：(1)購買、建造、翻建、大修自住住房的;(2)離休、退休的;(3)完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關(guān)系的;(4)出境定居的;(5)償還購房貸款本息的;(6)房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。導(dǎo)致在實(shí)踐中，有的地方公積金管理部門因此規(guī)定只有達(dá)到提取條件后方可以扣劃;有的規(guī)定只有住房消費(fèi)類的案件才可以扣劃;有的規(guī)定在離婚析產(chǎn)執(zhí)行案件中，公積金作為夫妻共有財產(chǎn)可以扣劃。這已成為司法實(shí)踐中制約公積金強(qiáng)制執(zhí)行的最主要障礙。
筆者認(rèn)為，《住房公積金管理?xiàng)l例》是2002年頒布的，由于法本身的滯后性，條例中的許多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會形勢，如果僵硬的適用條例的規(guī)定，不僅不利于維護(hù)申請執(zhí)行人的合法權(quán)益，也不利于被執(zhí)行人及時償還債務(wù)。
另外，《民事訴訟法》規(guī)定除了保留被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需費(fèi)用外，公民的合法收入都可以依法被強(qiáng)制執(zhí)行，如前所述，住房公積金亦屬于公民的合法收入，從法律效力來講，民事訴訟法屬于法律而且是上位法，《住房公積金管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)是下位法，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，住房公積金管理部門不能依據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》將住房公積金排除在強(qiáng)制執(zhí)行的范圍之外。為使法律與行政法規(guī)之間不沖突，筆者認(rèn)為應(yīng)在可提取住房公積金的情形中增設(shè)兜底條款，增加第七項(xiàng)“其它可以提取的情形”，或者直接明確表示為“人民法院裁定扣劃的”。
三、住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)具備的條件
以上已論證住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行無論是法理上還是法律依據(jù)上都不存在障礙，但并不等于說住房公積金就可以被隨意執(zhí)行。司法實(shí)踐中，部分法官認(rèn)為只要當(dāng)事人的住房公積金賬戶上有余額就可以強(qiáng)制執(zhí)行被執(zhí)行人的住房公積金，筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是不可取的，住房公積金與公民的個人存款有本質(zhì)上的區(qū)別，它是職工及其單位按規(guī)定繳納的長期住房儲備金，具有生存保障的“生活必需品”性質(zhì)，因此在執(zhí)行上應(yīng)該有嚴(yán)格的限制性條件并區(qū)別不同情形具體分析。
(一)住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)遵循的原則。
1、以窮盡執(zhí)行為原則。要求法院在強(qiáng)制執(zhí)行住房公積金時必須已經(jīng)窮盡一切強(qiáng)制執(zhí)行措施，即只有在被執(zhí)行人無金錢給付能力，也沒有查找到被執(zhí)行人有便于執(zhí)行的其他財產(chǎn)時，才能執(zhí)行被執(zhí)行人的住房公積金。否則，法院執(zhí)行住房公積金將會成為一些當(dāng)事人通過虛構(gòu)債務(wù)來惡意套取公積金的工具。
2、以適度執(zhí)行為原則。要求對被執(zhí)行人的執(zhí)行必須控制在合理的限度內(nèi)，在執(zhí)行目的與執(zhí)行措施之間、申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人利益之間保持合理的平衡。這與《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》中規(guī)定的應(yīng)當(dāng)保留被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品是相契合的。
(二)住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行的分類條件。
1、因購買、建造、大修、租賃住房等產(chǎn)生的債務(wù)糾紛以及因離婚糾紛需要強(qiáng)制執(zhí)行住房公積金的，應(yīng)無條件納入強(qiáng)制執(zhí)行的范疇。
2、因侵權(quán)、普通借貸等糾紛而引發(fā)住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行的，則應(yīng)在滿足以下條件時方能強(qiáng)制執(zhí)行：(1)申請執(zhí)行人因該債務(wù)生活陷入困境;(2)被執(zhí)行人無其他可供執(zhí)行的財產(chǎn);(3)保留被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。
四、住房公積金的執(zhí)行方式
由于我國目前對住房公積金的強(qiáng)制執(zhí)行程序缺乏可操作性的程序規(guī)定，實(shí)踐中一般是比照普通債權(quán)的執(zhí)行程序進(jìn)行，而且普遍的做法是，先向住房公積金管理中心發(fā)送公積金查詢函，在確定被執(zhí)行人有公積金存儲余額后，作出劃撥裁定，并向住房公積金管理中心發(fā)送協(xié)助執(zhí)行通知書，要求協(xié)助辦理劃撥手續(xù)。
筆者認(rèn)為：
首先，住房公積金管理部門不是金融機(jī)構(gòu)，對住房公積金僅僅具有管理的權(quán)限，并不具備扣劃的權(quán)限，因此不能向其發(fā)放協(xié)助凍結(jié)、扣劃的通知書，但由于公積金管理部門是公積金的管理部門，公積金的執(zhí)行又必須要有其的批準(zhǔn)，故還應(yīng)向公積金管理部門發(fā)放協(xié)助支取的執(zhí)行通知書，待公積金管理部門出具支取通知書后，再由執(zhí)行部門向相關(guān)銀行出具協(xié)助凍結(jié)、扣劃的執(zhí)行通知書。
其次，鑒于住房公積金的特殊性質(zhì)，在對住房公積金采取強(qiáng)制措施時，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人執(zhí)行異議的權(quán)利，當(dāng)事人提出異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)予以審查，經(jīng)審查認(rèn)為執(zhí)行住房公積金可能影響當(dāng)事人的居住條件時，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定終止執(zhí)行，否則予以駁回。
最后，在對住房公積金進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行時要注意遵循抵押權(quán)等物權(quán)優(yōu)先原則，對已經(jīng)用住房公積金抵押貸款的，應(yīng)在保證抵押權(quán)人、質(zhì)押權(quán)人優(yōu)先受償后，對其余額部分予以執(zhí)行。
至于具體的執(zhí)行方式，筆者認(rèn)為可以根據(jù)不同的糾紛單獨(dú)或結(jié)合使用凍結(jié)、轉(zhuǎn)存、提取、扣劃等方式進(jìn)行。值得一提的是，對于離婚糾紛中一方要求分割住房公積金的，如果一方?jīng)]有公積金賬戶，提取另一方公積金余額又會對其貸款、還貸等產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)允許一方采用“折抵”的辦法執(zhí)行。
來源：中國法院網(wǎng)新余頻道
作者：黃衛(wèi)
附：最高人民法院關(guān)于強(qiáng)制劃撥被執(zhí)行人住房公積金問題請示的答復(fù)
(2013)執(zhí)他字第14號函
安徽省高級人民法院：
你院(2012)皖執(zhí)他字第00050號《關(guān)于強(qiáng)制劃撥被執(zhí)行人住房公積金問題的請示報告》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
根據(jù)你院報告中所述事實(shí)情況，被執(zhí)行人吳某某已經(jīng)符合國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定的提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額的條件，在保障被執(zhí)行人依法享有的基本生活及居住條件的情況下，執(zhí)行法院可以對被執(zhí)行人住房公積金賬戶內(nèi)的存儲余額強(qiáng)制執(zhí)行。
此復(fù)
最高人民法院
2013年7月31日
以往最高人民法院對住房公積金是否可以強(qiáng)制執(zhí)行，持有較為保守的態(tài)度，最高人民法院在(2006)執(zhí)他字第9號對福建省高級人民法院的請示答復(fù)、在(2012)執(zhí)他字第5號對山東省高級人民法院的請示答復(fù)中既沒有明確住房公積金可以強(qiáng)制執(zhí)行，但也未明確表示禁止。(2013)執(zhí)他字第14號批復(fù)，明確了在被執(zhí)行人符合《住房公積金管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定事由，及不影響被執(zhí)行人基本生活、居住條件的情況，可以對住房公積金強(qiáng)制執(zhí)行。
來源│鄭州中院 《執(zhí)行工作指導(dǎo)》總第49輯
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