法律是時代的一面鏡子。1989年《行政訴訟法》的制定，是上個世紀八十年代政治改革熱潮的產(chǎn)物；此后實施中的艱難窘迫，則折射了政治體制改革的停滯和國家治理方式的徘徊。2014年《行政訴訟法》的修改，恰逢中共中央決意全面推進依法治國。這一次修改將會在多大程度上解決行政訴訟的難題？它又反映了行政法治什么樣的發(fā)展局面呢？
在《行政訴訟法》修改之前，眾多學者表達了他們的愿望，并起草了多個版本的建議稿。[1]在我與一些年輕學者共同起草的《理想的行政訴訟法》中，我們提出，《行政訴訟法》的修改應當實現(xiàn)如下三個目標：
首先，著力突破行政訴訟面臨的體制性、機制性障礙，切實解決“立案難、判決難、終了難”的問題，擺脫目前行政訴訟的困頓局面；
其次，適當擴大行政訴訟受理范圍，改革原、被告制度，更好發(fā)揮行政訴訟保護公民權(quán)利、監(jiān)督依法行政和完善法律制度的功能；
第三，調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，重述法條文字，使法律規(guī)定更加清晰和嚴謹。[2]
這三點修法目標有著優(yōu)先次序：第一點為當下急務，第二點為擴充發(fā)展，第三點則屬于立法技術(shù)問題。
現(xiàn)在，《行政訴訟法》的修改已經(jīng)落幕。像多數(shù)法律出臺后的情況一樣，業(yè)界對此褒貶不盡一致。多數(shù)學者認為，這次修改對行政訴訟中的問題基本上做了回應，為行政審判解決了不少問題。但也有學者深表失望，認為“2014年《行政訴訟法》只是屈辱地記錄了現(xiàn)實?！毕旅妫覀儗φ涨笆鋈齻€目標，回顧法律修改的理想與現(xiàn)實。
一著力解決困擾行政審判的主要問題
立法者注意到，行政訴訟中存在立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，人民群眾反映強烈。[3]相應地，修法的重點也落在解決這些問題上。應當說，這一判斷找準了行政訴訟的病癥?！叭y”不扭轉(zhuǎn)，行政訴訟就無法贏得民眾的信心；如果這些問題還未解決就擴大受案范圍、引入公益訴訟，不但法院“審不動”，行政訴訟也將更加窘迫。
（一）行政訴訟“三難”的應對之策
這次行政訴訟法修改，把解決“立案難”作為頭等事情來抓。一是把依法立案規(guī)定為法律原則，要求法院保障起訴權(quán)利，強調(diào)行政機關(guān)不得干預受理。二是增加列舉了可以起訴的行政行為類型，明確了征地決定等幾類棘手的行政案件屬于行政訴訟受案范圍。三是改立案審查制為立案登記制，“對當場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！彼氖且?guī)定了對不立案的救濟。法院拒絕立案的，原告可以視情況提起上訴或者到上一級法院起訴；法院拒收起算材料的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員還可以給予處分?？梢哉f，在立案問題上有精神、有規(guī)則、有保障，其口氣之強硬、措施之嚴厲在中國法律中前所未有。雖然上法院起訴還不會像上醫(yī)院掛號一樣容易，但法院既不立案也不出具憑證的情況可望大為減少，行政案件的數(shù)量預計大幅增加。
為解決判決難，這次行政訴訟法修改也想了好多辦法。一是程序保障。原則要求行政機關(guān)負責人出庭應訴，至少要求行政機關(guān)工作人員出庭應訴；行政機關(guān)拒不到庭或者中途退庭，將受相應制裁。二是給法院配備了更加強大的審查手段。特別是，行政行為“明顯不當?shù)摹?，法院可以判決撤銷。第三，法院的處理方式也更多樣。大大擴展了法院可以調(diào)解的范圍，稍微擴大了法院可以判決變更的范圍，授權(quán)法院對相關(guān)的民事爭議一并判決，以求案結(jié)事了。新法施行后，法院判決結(jié)案的比例和判決原告勝訴的比例，可能會有一個明顯上升。
為解決執(zhí)行難，《行政訴訟法》修改也下了猛藥。法院可以通知銀行從行政機關(guān)賬戶內(nèi)劃撥的對象，從應當歸還的罰款和賠償金擴大到“應當給付的款額”。行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的按日處50-100元罰款，罰款對象從原先的行政機關(guān)改為“該行政機關(guān)負責人”。這不但在法理上更圓通，在實踐中也將更可行。對行政機關(guān)主管人員和其他直接責任人員予以拘留、判刑的規(guī)定，很可能備而不用。但將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告，以及向有關(guān)部門提出司法建議，可能會對行政機關(guān)起到有效督促。行政機關(guān)公然抗拒執(zhí)行的情形，今后應屬罕見。
（二）行政審判體制的局部調(diào)整
與上述行政審判機制層面的完善相比，行政審判體制的改革可能更具有決定意義。行政審判體制，即由什么樣的司法機構(gòu)來審理行政案件，被認為是《行政訴訟法》修改的“1號問題”。這一條不改好，法官沒有獨立性和權(quán)威性，《行政訴訟法》的修改將事倍功半，一些條款也可能淪為擺設。[4]
在《行政訴訟法》修改過程中，各方曾有多種設想。最終立法保留四級法院都設行政庭的現(xiàn)有體制，但做了多處微調(diào)，屬于各種方案的混搭。首先是提級管轄。告縣政府的案子一律提到中級法院管轄；上級法院還可以審理下級法院管轄的案件，但禁止把上級法院管轄的案件交由下級法院審理。其次，下級法院管轄的案件可以報請上級法院，由其指定其他法院審理。這為異地管轄留了口子。最后，經(jīng)最高法院批準，高級人民法院可以確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。這為集中管轄提供了依據(jù)，也為今后設立專門的行政法院留了口子。
上述規(guī)定體現(xiàn)了四中全會“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的精神，對于提高行政審判的抗干擾能力會有幫助。但由于立法者沒有對審判體制做出決斷，在具體方案的選擇上留有很大余地，許多問題將留待今后的實踐進一步探索。法院人財物省以下統(tǒng)管等司法改革措施的整體推進，也將影響行政審判體制改革的走向。
（三）法院的審判權(quán)仍有局限
雖然《行政訴訟法》修改總體上加強了司法權(quán)力，但即使在解決糾紛的層面上，法律修改仍然有一些遺憾。
其一是法規(guī)審查。法律、行政法規(guī)高于地方性法規(guī)；但地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)不一致的，法院能否直接排除地方性法規(guī)的適用，法律沒有明確規(guī)定，各方有不同意見。有一種意見認為，法院不能逕自排除地方性法規(guī)的適用，而應當中止案件的審理，依照規(guī)定報請有權(quán)機關(guān)裁決。多數(shù)學者主張，法院在個案裁判中，對于地方性法規(guī)應當有自主選擇適用的權(quán)力。立法部門似乎也認為，《立法法》關(guān)于效力層級的規(guī)定，法院在行政審判中也可以適用。但由于《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定，這個問題今后仍有可能發(fā)生爭議。隨著今后地方性法規(guī)的制定權(quán)下放到所有地級市，法條沖突的問題必將更加突出。這次沒有明確是個遺憾。
其次是民行交叉?！缎姓V訟法》規(guī)定法院在行政訴訟中可以一并解決相關(guān)民事爭議，有助于糾紛的實質(zhì)性解決。但問題是，許多當事人是先提起民事訴訟，在民事訴訟過程中才引出行政行為的效力爭議，《行政訴訟法》的規(guī)定仍不足以解決這個問題。曾經(jīng)設想過，在《行政訴訟法》中專設一條規(guī)定這個問題，但因為《行政訴訟法》不宜規(guī)定民事訴訟問題而作罷。
其三是再審制度?！缎姓V訟法》限制了二審法院發(fā)回重審的次數(shù)，有助于減少訟累。對于再審制度，這次修改談不上任何實質(zhì)性的改革?？梢陨暾堅賹彽那樾我廊幌喈攲挿?，再審的啟動機制和審理法院依然疊床架屋，再審次數(shù)依然沒有限制，案件不?！胺瓱灐钡那樾谓窈罂峙逻€是不能避免。
二有限擴大行政訴訟制度的功能
行政訴訟法的功能不僅在于保障法院公正、及時地審理手頭的案件，它還應當更多地吸納和解決行政糾紛，更有效地督促行政機關(guān)依法行政。擴大受案范圍，引入公益訴訟，激勵行政復議，都是擴大行政訴訟功能的重要機制。
（一）受案范圍的擴大比較謹慎
《行政訴訟法》在擴大受案范圍的問題上也做了一些努力。首先是增列了幾種可以起訴的案件類型，原來的8項規(guī)定擴大到了12項。其中，行政機關(guān)的合同行為以“協(xié)議”的名稱納入受案范圍，確屬難得。其次，作為前述列舉情形的兜底條款，從“其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”有限地擴大到了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的合法權(quán)益。第三，通過描述行政行為的概念，把“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”也納入法律的調(diào)整范圍和法院的受案范圍。這些規(guī)定，為今后行政訴訟受案范圍的拓展提供了依據(jù)、預留了空間。
盡管如此，《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定仍然沿襲原先的列舉模式，而法院不予受理的條款一字未動。規(guī)范性文件依然沒有納入受案范圍，公務員招錄、開除、辭退等管理行為的可訴性沒有得到肯定，勞動權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利的可訴性依然有待解釋。與最高法院原有司法解釋相比，行政訴訟受案范圍在法律規(guī)范層面并沒有實質(zhì)性擴大。
這一切說明，“所有法律糾紛都可以上法院解決”這樣一條法治原則，并沒有被接受。實際上，四中全會的決定關(guān)于行政訴訟的表述，也更強調(diào)“解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”，而不是充分發(fā)揮行政訴訟在依法治國中的重要作用。在現(xiàn)階段，對行政訴訟的功能還不能抱太大期望。
（二）缺失的行政公益訴訟
行政公益訴訟本來可以成為行政訴訟功能的延伸，讓行政訴訟更好地擔負起監(jiān)督行政機關(guān)、維護公法秩序的作用；甚至，讓行政訴訟成為一個推動制度變革的公共論壇。學界對行政公益訴訟呼聲很高。一些學者曾經(jīng)設想由社會組織提起行政公益訴訟，但沒有被采納。一方面，社會組織在中國還不成熟、不發(fā)達；另一方面，官方對社會組織的發(fā)展仍有保留，一些人對社會組織參與公益訴訟仍有疑慮。
四中全會決定曾提出，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。雖然檢察機關(guān)對此熱情很高，但一些部門反對檢察機關(guān)做行政訴訟的原告，一些學者也不看好檢察機關(guān)提起公益訴訟的想法。由于各方對這個問題分歧太大，法律最終沒有規(guī)定。
（三）復議機關(guān)當被告
規(guī)定復議機關(guān)當被告，可能是這次《行政訴訟法》修改沖擊最為顯著、影響最為深遠的一個條款。它不但影響到行政訴訟的運作，還將對行政復議制度產(chǎn)生巨大影響。
就行政訴訟的運作來說，復議機關(guān)當被告將直接影響行政訴訟的管轄。在級別管轄上，由于法律規(guī)定“縣級以上地方人民政府所作的行政行為”引起的案件由中級法院管轄，而行政復議決定在《行政訴訟法》中也被認為是一種行政行為，因此，只要當事人向縣、市人民政府申請復議，對復議結(jié)果不服的，就可以向中級法院提起訴訟。老百姓出于對中級法院更多的信任，會傾向于選擇中級法院。這將導致大量行政糾紛經(jīng)過復議后進入中級法院，一些基層法院的行政案件有可能出現(xiàn)萎縮。[5]在地域管轄上，經(jīng)過復議的行政案件，當事人都可以在作出初始行政行為的行政機關(guān)所在地法院起訴。這可能導致許多行政案件不在復議機關(guān)所在地法院審理。
就復議制度的運作來說，復議機關(guān)當被告將很有可能提升復議制度的成效。首先，如前所述，只要當事人向縣、市人民政府申請復議，對復議結(jié)果不服的，就可以向中級法院提起訴訟。這可能會鼓勵老百姓在起訴前先行申請復議（主要是向縣、市人民政府申請復議）。其次，原來《行政訴訟法》規(guī)定，復議機關(guān)維持原行政行為就不當被告、改變行政行為要當被告。這一條款誘使復議機關(guān)甘當“維持會”，以致全國范圍內(nèi)復議決定維持率高達六成以上、改變率不足一成。復議機關(guān)一律當被告的規(guī)定，有可能促使復議機關(guān)認真履行復議職責，從而提升復議決定支持申請人的比例。[6]第三，行政復議成功率的提高，將會進一步鼓勵老百姓利用復議制度，導致復議案件的數(shù)量大幅度增加。
復議機關(guān)當被告的規(guī)定，在短期內(nèi)，將給復議機關(guān)在辦案、應訴等方面造成較大壓力。從長遠看，它將有可能重塑行政糾紛解決機制的格局，做大做強行政復議制度。
三立法技術(shù)的改進和缺憾
法律的生命在于經(jīng)驗，法典的生命在于邏輯。一部完善的法典，除了內(nèi)容得當，還應當體系和諧、文字精良。
（一）立法技術(shù)的改進
與25年前相比，《行政訴訟法》在立法技術(shù)上有很大的提升。首先，原先條文中不準確的語詞、不通順的句子，基本上改過來了。“具體行政行為”這個頻繁出現(xiàn)的冗長的術(shù)語，被改成了“行政行為”。其次，法律條文大量采取在列舉之后加“等”、“其他”等予以概括或者補充的技術(shù)，較好地兼顧了法條的明確性和概括力。例如，“政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”、“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”就是，參照民事訴訟法條文的寫法也是如此。第三，行政訴訟的審查標準和判決方式，得到拆分、細化、充實。原來內(nèi)容龐雜、層次繁復的第54條，被拆成了10個條文（69-78條），不但內(nèi)容更明晰，條理也更分明。
（二）立法技術(shù)的缺憾
《行政訴訟法》在立法技術(shù)上可以改進的地方似乎也很多。
在文字方面，第二條“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，這句話是在人大常委會最后一次審議過程中改的，改得有些莫名其妙，還不如原稿“前款所稱行政機關(guān)”的句式來得合理。再舉一個例子，《行政訴訟法》多次使用“適用法律、法規(guī)錯誤（正確）”的措詞，既不簡潔也不嚴謹。“適用法律錯誤（正確）”的說法簡單明白、約定俗成，但這次修改沒有改過來。
在法條擬寫方面，人們可能見仁見智、眾說紛紜。個人認為，原來《行政訴訟法》第54條所規(guī)定的幾條審查標準（主要是撤銷行政行為的理由），在邏輯上比較混亂，需要重新擬寫。[7]但立法機關(guān)著眼于解決實際問題，對這種比較玄奧又缺乏共識的理論問題，不大可能費心處理。另一個例子是，依法行使公共職能的社會組織也作為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，含含糊糊地受到《行政訴訟法》的調(diào)整。在我看來，這類組織在自治管理過程中與其成員發(fā)生的爭議，有別于法律授權(quán)組織行使行政職權(quán)引發(fā)的行政爭議，不宜照搬行政法律規(guī)范來處理。但現(xiàn)在只能套用法律授權(quán)組織，按照行政行為的審查方式來審查了。
最后，就整個法典體系而言，立法者當然要根據(jù)內(nèi)容的需要來編排。由于歷史的原因，《行政訴訟法》的體系過多地因循《民事訴訟法》，既不是按照行政訴訟受理條件、審查標準、救濟方式、訴訟程序等訴訟環(huán)節(jié)展開，也不是按照行政處理、行政不作為、行政合同、行政賠償、附帶民事訴訟等訴訟類型展開。這樣的編排方式?jīng)]有突出行政訴訟的關(guān)鍵問題，不能很好地體現(xiàn)行政訴訟法“程序規(guī)范與實體規(guī)范相結(jié)合”的特點。但對于這一次修改來說，在法典體系上完全推倒重來，實在超出了立法者的想象。
結(jié)語
這次《行政訴訟法》的修改，對行政訴訟立案難、判決難和執(zhí)行難做了比較有力的回應，但其效果在很大程度上仍取決于今后行政審判體制改革的進展。對行政訴訟功能的擴充不是這次修法的重點；但復議機關(guān)當被告的規(guī)定，有可能對行政糾紛解決機制產(chǎn)生深遠影響。在立法技術(shù)上，這次修法大有改進，但受制于現(xiàn)有的立法體例而難稱完美。總的來說，這一次《行政訴訟法》的修改反映出這個時代推進法治的努力，但也折射了中國法治進程的階段性和局限性。
對法律修改評頭論足，并不表示我們比立法者更高明。就像學者寫文章，自己寫起來很困難，而挑剔他人總是很容易。何況，立法者需要兼顧各方意見，遠不像學者寫文章那么隨性?！傲⒎ㄊ浅錆M遺憾的作品”，這句話既包括制度選擇上的妥協(xié)和無奈，也包括文字上的拘泥和疏失。據(jù)我有限的觀察，立法部門每寫一個條文都字斟句酌、瞻前顧后。學界提出的幾乎所有問題，他們都曾想到過、考慮過；學界沒有提出的許多問題，他們也想到了、考慮了。如果說法律與我們的期待還有落差，那是因為我們身處的這個時代與我們想望的未來存在落差。我們批評，是因為我們還心存理想。
不管還有多少期待或者不滿，立法程序結(jié)束，修法的討論暫時終結(jié)；法律一經(jīng)頒布，就將委身于法官之手。我期待著法官們創(chuàng)造性地運用。當然，我也期待下一次修法不是24年之后。
【注釋】
[1]馬懷德主編《司法改革與行政訴訟制度的完善：<行政訴訟法>修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學出版社2004年；江必新主編《中國行政訴訟制度的完善：行政訴訟法修改問題實務研究》，法律出版社2005年；胡建淼主編《行政訴訟法修改研究：<中華人民共和國行政訴訟法>法條建議及理由》，浙江大學出版社2007年；楊小君主編《行政訴訟法問題研究與制度改革》，中國人民公安大學出版社2007年；莫于川主編《建設法治政府需要司法更給力：行政訴訟法修改問題研究及專家建議稿》，清華大學出版社2014年。
[2]何海波等《理想的行政訴訟法：〈中華人民共和國行政訴訟法〉學者建議稿》，《行政法學研究》2014年第2期。
[3]信春鷹《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）〉的說明》，在十二屆全國人大常委會第六次會議上，2013年12月23日。
[4]何海波《行政審判體制改革芻議》，《中國法律評論》創(chuàng)刊號（2014年3月）。
[5]“縣級以上地方人民政府所作的行政行為”是否包括它們所作的行政復議決定，可能有不同理解，這里存而不論。需要強調(diào)的是，基層法院行政案件出現(xiàn)萎縮也不一定是壞事。一方面，基層法院可以通過廣開大門、公正審理來擴大案源；另一方面，一些基層法院也可以不審理案件，當?shù)氐陌讣梢酝ㄟ^集中管轄、提級管轄等辦法來解決。從根本上講，行政訴訟不是為了法院而存在，法院卻是為了公正、及時解決行政糾紛而存在。
[6]何海波《復議機關(guān)當被告》，《法治周末》2010年7月15日。
[7]何海波《行政行為的合法要件：兼議行政行為司法審查根據(jù)的重構(gòu)》，《中國法學》2009年第4期。
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