立案難，年底立案更難。南方周末記者隨機(jī)了解十多個(gè)基層法院，發(fā)現(xiàn)普遍存在立案難甚至不立案情況。
法院既想通過(guò)結(jié)案率提高審判效率，又希望力求消除其弊端，一些改革措施看似“科學(xué)”，最后仍滑向?qū)?shù)字的崇拜和追求，陷入“GDP式”怪圈。
司法是嚴(yán)重依賴于法官內(nèi)心判斷的職業(yè)領(lǐng)域，僅僅依賴于外部管理和控制是行不通的。
有些立案庭法官一到年底就“休假”或“出差”，當(dāng)事人或律師只好知難而退。
“年底”提前到了
每個(gè)法院都有自己的一本“日歷”。
徐偉覺(jué)得自己變成了一個(gè)“專職找茬者”。他是北京某區(qū)法院立案庭法官，但一到年底，他的工作就不再是立案，而是“擋差”——想方設(shè)法把案件拒之門外，“能不立，就不立”。
在法院內(nèi)部，立案庭本是一個(gè)“清閑”部門，類似醫(yī)院的“掛號(hào)室”。徐偉的工作也并不復(fù)雜，只需對(duì)材料作初步審查，將符合法律規(guī)定條件、應(yīng)予受理的案件按不同類型分給不同的審判庭審理即可。
不過(guò)，10月之后，各審判庭庭長(zhǎng)就陸續(xù)到立案庭打招呼，“案子太多，忙不過(guò)來(lái)，把嚴(yán)點(diǎn)兒?！?/p>
這并不是徐偉所在法院的獨(dú)有現(xiàn)象。每年離年終還有一兩個(gè)月時(shí)間，全國(guó)各地法院就不約而同地限制收案。法院系統(tǒng)內(nèi)部稱之為“掛小號(hào)”。
一年一度“年終立案難”，已持續(xù)多年，其背后主導(dǎo)因素，是法院系統(tǒng)內(nèi)部追求年終結(jié)案率。
結(jié)案率，即結(jié)案數(shù)與收案數(shù)的比例，作為法院內(nèi)部評(píng)價(jià)審判工作的主要指標(biāo)，已沿用幾十年。年終結(jié)案率被認(rèn)為可最直觀說(shuō)明全年審判任務(wù)的完成情況。
法院系統(tǒng)通常在每年12月20日統(tǒng)計(jì)全年的收案數(shù)和結(jié)案數(shù)，并計(jì)算出當(dāng)年的結(jié)案率。法院往往提前一個(gè)多月控制立案，減少作為分母的收案數(shù)，且避免新立案件來(lái)不及審結(jié)。
于是，一近年終，全國(guó)同喊立案難。
今年，有些地方法院的“年底”比往年來(lái)得更早。
剛過(guò)完“十一”，河南律師徐大富去鄭州某區(qū)級(jí)法院立案被告知，10月8日是今年立案的最后一天。律師尹富強(qiáng)去河北某法院辦案，也被告知從10月起不再受理案件。
尹富強(qiáng)打聽獲知，河北那家法院早早停止收案，是因?yàn)榻衲暌獩_擊99%的結(jié)案率，“如果10月份還立案，可能就完不成”。
河南一些法院10月8日起就不再立案，原因是該省今年的“年終結(jié)案期”提前到11月10日。相應(yīng)的，年終立案難也提前一個(gè)月到來(lái)。
民訴法規(guī)定，法院如果不立案，必須作出“不予受理”的書面裁定。但現(xiàn)實(shí)中，法院不立案只是口頭答復(fù)。有些案件等待兩個(gè)月后，就超過(guò)了訴訟時(shí)效，但沒(méi)有書面裁定，當(dāng)事人無(wú)法向法院追責(zé)。
逼出來(lái)的“被動(dòng)違法”
能勸撤就勸撤，不勸撤就想辦法調(diào)，輕易不出判。
偌大的立案庭空空蕩蕩。記者最近在北京的幾個(gè)基層法院看到，十來(lái)個(gè)立案窗口一般只開兩三個(gè)，有的只派一名法官當(dāng)班。每天立案排號(hào)的數(shù)量被嚴(yán)格控制，來(lái)立案的人非常少。
徐偉所在的法院地處首都北京，不能公開宣稱不立案。于是，他變成了“找茬者”，比如法律規(guī)定立案需有“明確的被告”，僅僅提供姓名、住址和電話還不夠，他會(huì)要求當(dāng)事人拿出被告人的身份證復(fù)印件；他還會(huì)說(shuō)，“證據(jù)不足，補(bǔ)齊再來(lái)”。
按照民訴法規(guī)定，立案審查是“形式審查”，只要符合“原告與本案有直接利害關(guān)系，有明確的被告，有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由，屬于法院受理和管轄范圍”等四項(xiàng)“形式要件”，法院就應(yīng)當(dāng)受理。
立案庭法官徐偉的所為，有些已屬“實(shí)質(zhì)審查”——證據(jù)是否充分，有無(wú)法律依據(jù)等等，這些本應(yīng)由審判法官審理調(diào)查。
“有時(shí)我覺(jué)得我已不是在審查能否立案，而是在幫原告考慮能否勝訴?！毙靷フf(shuō)。他曾因放過(guò)一個(gè)“形式審查沒(méi)有問(wèn)題”的案子進(jìn)入審判庭，審判法官認(rèn)為證據(jù)不足有可能判決駁回訴訟請(qǐng)求，而向立案庭庭長(zhǎng)投訴他“把關(guān)不嚴(yán)”。
根據(jù)法律規(guī)定，“判駁”后，當(dāng)事人可以上訴，案件很可能被上級(jí)法院發(fā)回重審，不僅將影響結(jié)案率，還影響“案件發(fā)改率”。徐偉因此被庭長(zhǎng)一頓痛斥，“你嫌審判庭的事還不夠多嗎？”
“實(shí)在無(wú)可挑剔”，法院則采取“收案不立案”，或“收案立次年案號(hào)”等辦法避開年終計(jì)算結(jié)案率。
除了“找茬”，徐偉有時(shí)還得變身調(diào)解員。他所在的立案庭，專門成立了三人調(diào)解小組。法院正在試行訴前調(diào)解，即不立案，先組織調(diào)解，若調(diào)解成功，再補(bǔ)辦立案手續(xù)。如此一來(lái)，既可緩解立案壓力，又可提高調(diào)撤率，“一箭雙雕”。
民事司法很重要的功能是通過(guò)審判確定社會(huì)行為的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)?！斑@是調(diào)解不可能做到的?！北贝蠼淌诟涤袅终f(shuō)。正在修訂的民訴法，將訴前先行調(diào)解納入，未加以嚴(yán)格條件限制，這讓她感到擔(dān)心。
立案庭清閑下來(lái)，審判庭卻空前忙碌。立案數(shù)量較多的法院，法官們都加班加點(diǎn)，突擊結(jié)案，有的法官一天開幾個(gè)庭。當(dāng)事人晚上、周末居然收到了開庭的傳票。
審理程序上能簡(jiǎn)就簡(jiǎn)。個(gè)別法官二審案件根本不開庭，只詢問(wèn)當(dāng)事人了事。某公司遭遇離奇狀況：該公司數(shù)個(gè)不相關(guān)的案件被全部合并到一個(gè)庭同時(shí)審理。
“一般能勸撤就勸撤，不勸撤就想辦法調(diào)，輕易不出判?！币晃环ü僬f(shuō)。法官以判敗訴或勝訴也拿不到賠償威脅當(dāng)事人接受調(diào)解，或以可退返訴訟費(fèi)誘使當(dāng)事人撤訴。
這樣做，一方面可提高結(jié)案率和調(diào)撤率，另一方面，即使當(dāng)事人撤訴后再次起訴，案子通常也不會(huì)回到自己手上。如作出判決，則要承擔(dān)當(dāng)事人上訴、被上級(jí)法院發(fā)回重審的風(fēng)險(xiǎn)。
執(zhí)行局也想出變通的方法：以無(wú)財(cái)產(chǎn)可執(zhí)行為由，中止執(zhí)行，強(qiáng)行結(jié)案；等結(jié)案率指標(biāo)完成后，再以當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)新的財(cái)產(chǎn)為由，重新申請(qǐng)執(zhí)行。由此帶來(lái)一個(gè)現(xiàn)象：法院每年向人大報(bào)告結(jié)案率達(dá)98%以上，執(zhí)行局卻年年都在清理積案。
一位基層法院法官坦言，年終立案難是“制度性違法”，法官其實(shí)也很無(wú)奈。
“工廠化管理”
如同GDP數(shù)字，結(jié)案率指標(biāo)基本只提高不下調(diào)
以結(jié)案率作為法院主要考核指標(biāo)，已沿用幾十年。在北大教授傅郁林看來(lái)，這體現(xiàn)了在行政化管理思維之外，中國(guó)司法管理體制的另一特點(diǎn)——工廠化管理思維。
法院將法官當(dāng)成計(jì)件生產(chǎn)的普通工人，片面追求數(shù)字和效率，意圖通過(guò)數(shù)字管理實(shí)現(xiàn)對(duì)“司法產(chǎn)品”的質(zhì)量控制。
在很長(zhǎng)一段時(shí)間，法官的收入與收案數(shù)量直接掛鉤，也在一定程度上抵消了結(jié)案率給法官帶來(lái)的壓力，刺激法官收案辦案。
上世紀(jì)90年代，傅郁林從《人民司法》的一項(xiàng)司法統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，每年第四季度因追求結(jié)案率，已出現(xiàn)立案難問(wèn)題。但當(dāng)時(shí)訴訟總量相對(duì)較小，這一問(wèn)題尚未激化。
進(jìn)入2000年之后，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇，矛盾日益激化，加上勞動(dòng)合同法、新公司法等法律相繼出臺(tái)，在社會(huì)糾紛調(diào)解分流機(jī)制欠缺的背景下，法院的訴訟壓力劇增。
徐偉所在的區(qū)級(jí)法院，是北京受案數(shù)量最多的基層法院之一，每年收案數(shù)量達(dá)3萬(wàn)件以上，平攤到每個(gè)法官，每年辦案數(shù)量在兩百件以上。在他看來(lái)，法官如果嚴(yán)格遵守法律程序，完成結(jié)案率指標(biāo)幾乎不可能。
案子數(shù)量越大，結(jié)案率指標(biāo)難度越大，不管是辦40件案子，還是辦400件案子，結(jié)案率面前，一律平等。
“這明顯不公平，”徐偉說(shuō)，“所以，法院收案越多，年終立案就越難?！狈ㄔ汉头ü僮鞒龅睦硇赃x擇是，提前關(guān)閉立案大門。
案件壓力不大的法院也不例外。
“結(jié)案率不尊重司法審判規(guī)律，”一位法官說(shuō)，“如果12月20日為年終結(jié)案期，12月19日收的案子同樣要算結(jié)案率，即使簡(jiǎn)易程序也要三個(gè)月，我怎么可能第二天就能結(jié)案？”
如同GDP數(shù)字，管理者提出的結(jié)案率指標(biāo)，只有提高而幾乎不下調(diào)，除了考核壓力，也夾雜攀比因素。在北京某區(qū)法院，一位“非法官出身”的新任院長(zhǎng)新官上任，提出了結(jié)案率100%的目標(biāo)，結(jié)果當(dāng)年該院的“年終立案難”直接變成了“年終不立案”。
結(jié)案率“難割舍”
“新指揮棒”在手，“舊指揮棒”還在用，而且更管用
2011年10月11日，河南省政協(xié)委員張弛收到了河南省高院的答復(fù)，稱今年4、5月份該省已對(duì)績(jī)效考核規(guī)定進(jìn)行了修訂，將2010年考核的“結(jié)案率”改為“法定審限內(nèi)結(jié)案率”。他在年初提交了《法院應(yīng)當(dāng)改變案件結(jié)案率考核標(biāo)準(zhǔn)，解決人為造成的立案難問(wèn)題》的提案。
可緊隨這個(gè)答復(fù)，河南省各級(jí)法院年終立案難，今年如期而至。
11月3日，河南省高院院長(zhǎng)張立勇率隊(duì)到河南南陽(yáng)視察，張弛提問(wèn)，為何不取消考核年度結(jié)案率，只考核法定審限內(nèi)結(jié)案率？旁邊一位主管審判的省高院副院長(zhǎng)起身回答，“我們兩種結(jié)案率都要考核?！?/p>
2008年，最高人民法院開始試行新的“案件質(zhì)量評(píng)估體系”，考核指標(biāo)多達(dá)33個(gè)，取代單一的結(jié)案率指標(biāo)；2011年3月修訂，考核指標(biāo)調(diào)整為31個(gè)指標(biāo)（俗稱“31率”），更取消沿用幾十年的“結(jié)案率”，代之以“法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率”，即法定正常審限內(nèi)結(jié)案數(shù)與結(jié)案數(shù)的比例。
年終結(jié)案率指標(biāo)實(shí)際上并未被否定。最高法院法官在《人民法院報(bào)》上發(fā)表釋疑文章稱，“結(jié)案率指標(biāo)本身是沒(méi)有問(wèn)題的”，對(duì)結(jié)案率指標(biāo)要“清醒、理智地對(duì)待”：一方面弱化其評(píng)價(jià)功能，避免以偏概全；另一方面，仍可作為掌握審判進(jìn)程的指標(biāo)之一，用以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)整人員、整合力量，為科學(xué)管理提供依據(jù)。
基層法院的院長(zhǎng)們，一手拿著“新指揮棒”，一手拿著“舊指揮棒”。今年年底立案難的法院，幾乎都為了保結(jié)案率。
“每個(gè)月法院通報(bào)審判工作情況，首先說(shuō)的是還有多少案子未結(jié)。”沿海某地級(jí)市中院一位法官告訴記者，該院已使用“31率”，但該省原來(lái)的14個(gè)指標(biāo)（俗稱“14率”）依舊有效，排在第一位的是“累計(jì)結(jié)案率”。
“基層的法院院長(zhǎng)不可能不關(guān)心結(jié)案率?！痹谀持性簰炻毟痹洪L(zhǎng)的華東政法大學(xué)教授游偉說(shuō)，效率被認(rèn)為也是司法公正的重要體現(xiàn)，比如久拖不決現(xiàn)象當(dāng)前依然突出，對(duì)當(dāng)事人傷害巨大。上海的法院也強(qiáng)調(diào)“一定的結(jié)案率”。
目前法官的整體職業(yè)操守和專業(yè)精神，仍難如人意。“從法院院長(zhǎng)的角度，還沒(méi)有找到更好的內(nèi)部管理辦法?！庇蝹フf(shuō)。
外部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也令結(jié)案率指標(biāo)難以被舍棄。
在考核體系中，年度結(jié)案率仍是最具標(biāo)志意義的指標(biāo)。在各級(jí)法院向人大所作的報(bào)告中，一般只有受案數(shù)、審結(jié)數(shù)以及執(zhí)結(jié)數(shù)，才會(huì)醒目地出現(xiàn)在最開頭，概述法院全年工作成績(jī)。前兩個(gè)數(shù)字形成的比例，即為年度結(jié)案率。
西部某省會(huì)一位新上任區(qū)法院院長(zhǎng)，最近向上級(jí)抱怨自己分到了一個(gè)案件較多的區(qū)，擔(dān)心結(jié)案率不保，“人大報(bào)告會(huì)不好看”，更會(huì)影響同級(jí)黨委對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)，竟整夜失眠。為此，他管轄的法院從10月15日起就提前扎緊了“立案口子”。
“結(jié)案率上不去，影響法院、法官的評(píng)先評(píng)優(yōu)，影響?yīng)劷鸶＠?，也關(guān)系法院院長(zhǎng)、法官的提拔晉升?！蔽鞑磕呈?huì)中院一位法官說(shuō)。
目前基層法院經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴地方財(cái)政。“現(xiàn)在不是說(shuō)案多人少嘛，你辛苦了，辦了多少案件就拿多少激勵(lì)的錢?！庇蝹ジ嬖V記者，一些地方政府將辦案數(shù)量與獎(jiǎng)金掛鉤，令法院難抑追求高結(jié)案率的沖動(dòng)。
針對(duì)年底人為控制收案、季末年底突擊結(jié)案現(xiàn)象，三令五申并不管用。2008年，最高法院提出“以均衡結(jié)案促進(jìn)司法公正高效的新思路”，試行三年后，今年在全國(guó)法院正式使用。其邏輯是，將年終結(jié)案率的目標(biāo)壓力分?jǐn)偟礁骷径群驮露取?/p>
10月31日，最高法院法官在《人民法院報(bào)》發(fā)文，稱不甚科學(xué)的結(jié)案率考評(píng)指標(biāo)是影響均衡結(jié)案的直接原因，法院領(lǐng)導(dǎo)和法官不重視均衡結(jié)案，是主要原因。
“為了對(duì)‘上’負(fù)責(zé)，（法院領(lǐng)導(dǎo)）想盡一切辦法提高結(jié)案率?！边@位法官說(shuō)。
走出“數(shù)字迷失”
消除數(shù)字崇拜，不是讓數(shù)字消失，而是要尊重司法規(guī)律和司法獨(dú)立，讓法官像醫(yī)生一樣，真正以其職業(yè)精神辦好案子
衡量結(jié)案是否均衡的指標(biāo)是“結(jié)案均衡度”，也被納入“31率”，有著極為復(fù)雜的計(jì)算公式。
“法官看不懂，領(lǐng)導(dǎo)也困惑，”上述西部省會(huì)中院法官告訴記者，“通俗地講，各月結(jié)案數(shù)越接近平均結(jié)案數(shù)，說(shuō)明結(jié)案均衡度越好。”他所在法院的司法統(tǒng)計(jì)人員想到一個(gè)便捷方法，即根據(jù)往年情況確定平均一年的收結(jié)案數(shù)，再均攤到每個(gè)辦案法官。
結(jié)果，法官們掉頭追平均數(shù)，有的法官想出點(diǎn)子——將已結(jié)案件預(yù)留不報(bào)，或拖延案件審結(jié)時(shí)間，以保持平衡。
強(qiáng)大的慣性讓基層法院深陷數(shù)字崇拜，即使推出“客觀、全面、科學(xué)”的新案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系（“31率”）也不例外。
上述沿海某中院的法官曾深入研究“31率”，他告訴記者，新指標(biāo)體系直接使用確實(shí)存在問(wèn)題，還需等待最高法院根據(jù)近年情況，確定評(píng)估指標(biāo)的合理值、警示值，最終才能得出綜合指數(shù)。
合理值應(yīng)是一個(gè)區(qū)間，警示值則是必須要達(dá)到的最低要求。目前，法院采取的方式是對(duì)單個(gè)指標(biāo)值進(jìn)行排名，于是出現(xiàn)追求極端數(shù)值現(xiàn)象。
記者看到，不少地方法院向人大報(bào)告工作時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“審限內(nèi)結(jié)案率”，而百分百的數(shù)字比比皆是。在審限內(nèi)結(jié)案是法律基本要求，但在目前，這樣的成績(jī)單不免讓人懷疑。
2010年年底，東北一基層法院與當(dāng)?shù)亟煌ㄊ鹿侍幚泶箨?duì)和勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)合作，將已處理的事故材料偽造成案件材料，搞假立案再撤訴，結(jié)果結(jié)案率和調(diào)撤率奇高，被中院和高院樹為先進(jìn)典型，甚至引起最高院注意，前往調(diào)研，事情敗露，相關(guān)人員被內(nèi)部處理。
數(shù)字的弊端眾所周知，但完全取消也不現(xiàn)實(shí)。徐偉也不主張取消結(jié)案率，“一旦取消，法官就更沒(méi)有辦案的動(dòng)力了”。
“現(xiàn)在是抽他鞭子，在數(shù)字高壓的情況下，好像是不得不實(shí)現(xiàn)公正和效率，這就是一個(gè)非常麻煩的局面，也是不可能長(zhǎng)久的?！庇蝹フJ(rèn)為，法院內(nèi)部的行政化管理體制需要改變，去除其行政機(jī)關(guān)和工廠色彩。“尊重司法規(guī)律，按司法規(guī)律辦事，法院院長(zhǎng)說(shuō)了很多，但研究得太少?！?/p>
北大教授傅郁林認(rèn)為，應(yīng)該放棄對(duì)法官的一切負(fù)面考核指標(biāo)，從追求司法效率回到對(duì)審判質(zhì)量的真正關(guān)注上來(lái)，通過(guò)內(nèi)部激勵(lì)，激發(fā)法官的職業(yè)良知和職業(yè)榮譽(yù)感——這正如醫(yī)生的醫(yī)德一樣重要，卻是目前法官隊(duì)伍缺乏的。
“在司法這樣一個(gè)嚴(yán)重依賴于法官內(nèi)心判斷的職業(yè)領(lǐng)域，僅僅依賴于外部管理和控制是行不通的?！备涤袅终f(shuō)。（原標(biāo)題：法院為何年底難立案，徐偉為化名）
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