2014年11月4日，國家發(fā)改委發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》（“《投資目錄》”）修訂稿，公開征求意見。《投資目錄》作為中國政府外商直接投資管制的核心文件，明確規(guī)定了鼓勵類、限制類的外商投資項目以及禁止外商投資的領域，并就特別行業(yè)規(guī)定了外商投資的股比限制及其與中國企業(yè)的合作模式。自1995年頒布之后，《投資目錄》每隔幾年修訂一次，此為《投資目錄》的第六次修訂，也是歷次修訂中修改規(guī)模較大的一次。
自2013年7月中美重啟雙邊投資協(xié)定實質(zhì)性問題談判以來，進一步擴大中國對外投資開放領域、減少外商投資領域管制一直是雙方的重要議題。在此國際環(huán)境下，上海自由貿(mào)易區(qū)率先參考國際通行的負面清單做法，制定《外商投資準入特別管理措施》（即負面清單）以取代《投資目錄》，在負面清單中列明區(qū)內(nèi)對外商投資項目采取的限制或禁止性措施。2013年負面清單初次發(fā)布之時，幾乎涵蓋了2011年《投資目錄》中對外商投資的全部限制政策，在外國投資者對此略感失望之際，2014年7月上海自貿(mào)區(qū)再次修改負面清單，將限制類和禁止類的產(chǎn)業(yè)從190條減少至139條。但是由于放寬力度有限且負面清單僅適用于上海自貿(mào)區(qū)，市場一直期待外商投資準入領域會有更進一步的深度改革。
此次征求意見稿似乎回應了市場的期待，雖然尚未采用負面清單的形式，但《投資目錄》對外商投資準入領域的放寬力度遠超上海自由貿(mào)易區(qū)的負面清單。本次修訂鼓勵外商投資先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、科技研發(fā)等領域，對于不涉及國家經(jīng)濟安全或公共利益的行業(yè)傾向于從依賴政府調(diào)控轉(zhuǎn)為交給市場之手調(diào)節(jié)。整體而言，鼓勵類項目刪減調(diào)整幅度不大，限制類條目大幅縮減（從79條減少到35條），且諸多領域放開了外資股比限制（“合作”、“合資”條目數(shù)從43條減少到11條，“中方控股”條目數(shù)從44條減少到32條）。其中，值得關注的部分行業(yè)外商投資準入政策變化如下：
制造業(yè)
本次征求意見稿中，制造業(yè)開放的力度較為顯著?，F(xiàn)行《投資目錄》中限制類的制造業(yè)條目被大幅刪減，包括飲料制造業(yè)、化學原料及化學品制造業(yè)、化學纖維制造業(yè)、通用設備制造業(yè)、專用設備制造業(yè)（武器彈藥制造除外，屬于禁止類）、交通運輸設備制造業(yè)、通訊設備、計算機及其他電子設備制造業(yè)在內(nèi)的條目幾乎被完全刪除。前述行業(yè)由此將被調(diào)整為允許類，外國投資者將可以在這些領域進行投資，其投資方式及持股比例亦不受限制。
醫(yī)藥醫(yī)療行業(yè)
在本次征求意見稿中，醫(yī)藥行業(yè)政策也有較大變化。2011年《投資目錄》中限制類列明的產(chǎn)能過剩的藥品生產(chǎn)（如多種維生素、鈣劑）、麻醉藥品及一類精神藥品原料藥生產(chǎn)等被刪除，歸為允許類，這也是政府希望通過市場自主調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)。
但另一方面，我們注意到政府對醫(yī)療機構的監(jiān)管趨嚴。在2007年《投資目錄》中，醫(yī)療機構為限制類產(chǎn)業(yè)，投資形式亦限于合資合作，隨后在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中被調(diào)整為允許類。然而，在實踐中，設立外商獨資的醫(yī)療機構依然困難重重。雖然目前上海自貿(mào)區(qū)在此方面有所突破，允許設立外商獨資醫(yī)療機構，且行業(yè)內(nèi)放開醫(yī)療機構外資限制的熱議不斷，本次《投資目錄》修訂稿中將醫(yī)療機構再次被列入限制類，并且將其投資形式限于合作，意味著對外商投資醫(yī)療機構的限制短期內(nèi)不會放開。
汽車行業(yè)
在現(xiàn)行的2011年《投資目錄》中，汽車電子裝置制造與研發(fā)領域多屬于鼓勵類，但某些投資其方式限于合資或合作，例如汽車電子總線網(wǎng)絡技術、電動助力轉(zhuǎn)向系統(tǒng)電子控制器、嵌入式電子集成系統(tǒng)等。目前的征求意見稿已刪除了前述產(chǎn)業(yè)中關于投資方式的限制，即外資可以在上述領域成立外商獨資或合資企業(yè)，不再有中資參股或參與合作的要求。
但是征求意見稿首次將汽車整車、專用汽車和摩托車制造明確列為限制類，并規(guī)定中方股比不低于50%，同一家外商可在國內(nèi)建立兩家（含兩家）以下生產(chǎn)同類（即乘用車類、商用車類和摩托車類）整車產(chǎn)品的合資企業(yè)，但如與中方合資伙伴聯(lián)合兼并國內(nèi)其他汽車生產(chǎn)企業(yè)可不受兩家的限制。征求意見稿的上述限制幾乎與2004年頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中的相關表述完全一致，但未將農(nóng)用運輸車的制造納入限制類。
汽車整車制造在2007年的《投資目錄》中列為鼓勵類外商投資項目，而2011年版的《投資目錄》中已從鼓勵類中移出成為允許類項目，根據(jù)《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》進行管理。而此次將其明確歸為限制類，反映了監(jiān)管部門逐步收緊外商投資整車制造產(chǎn)業(yè)的趨勢以及對自主品牌汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。另一方面，從征求意見稿來看，近年來備受矚目的關于放開整車合資股比限制的問題可能將暫時擱置。
通信、互聯(lián)網(wǎng)
總體而言，國家對通信、互聯(lián)網(wǎng)等領域新興業(yè)務的發(fā)展持鼓勵態(tài)度。本次征求意見稿中取消了對增值電信領域電子商務的股權比例限制，這可能與國家主推電子商務發(fā)展的政策有關。目前，上海自貿(mào)區(qū)負面清單規(guī)定電子商務領域外商投資比例最高可達55%，上海自貿(mào)區(qū)外的地區(qū)是否亦將遵從55%的外資股比上限或是全面放開外資限制還有待《投資目錄》正式頒布并實施后檢驗。
同時，新興的物聯(lián)網(wǎng)業(yè)務，即物聯(lián)網(wǎng)技術開發(fā)與應用，也被納入鼓勵類。該等修改符合中國政府希望在移動互聯(lián)網(wǎng)時代在物聯(lián)網(wǎng)相關技術領域獲得領先地位的政策導向。對于可能屬于物聯(lián)網(wǎng)領域的技術，例如車聯(lián)網(wǎng)、可穿戴移動技術以及智能電網(wǎng)技術等，未來投資這些技術的開發(fā)與應用的外國投資者將可能享受到投資審批的便利及稅收方面的優(yōu)惠政策。
而另一方面，與之前的出版業(yè)外資政策一致，網(wǎng)絡出版服務在本次征求意見稿中被明確列為禁止類。該等調(diào)整并不令人意外，因為文化部、新聞出版署2005年頒布的《關于文化領域引進外資的若干意見》中亦明確禁止外商投資互聯(lián)網(wǎng)出版業(yè)務。
基礎設施、房地產(chǎn)
對比2011年《投資目錄》，本次征求意見稿取消了地鐵、房地產(chǎn)領域?qū)ν馍掏顿Y的限制。具體而言，鼓勵類中的城市地鐵、輕軌等軌道交通的建設和經(jīng)營不再有中方控股的限制，如果此次調(diào)整最終實施，外資有望在中國獨資建設并運營地鐵、輕軌線路。另外，征求意見稿中將房地產(chǎn)業(yè)從限制類調(diào)整為允許類，不再限制外國投資者在中國進行土地成片開發(fā)以及建設和運營高檔賓館、寫字樓、國際會展中心。
教育
與其他行業(yè)的放開趨勢相反，本次征求意見稿中，整體教育行業(yè)對外資的限制更加嚴格。高等教育機構、育幼機構均被新增為限制類，且投資模式限于合作并由中方主導；而原來屬于限制類的普通高中教育機構的投資模式同樣要求由中方主導。義務教育機構被列為禁止類，未來外國投資依然難以涉足中國基礎教育。
服務業(yè)
鼓勵類中的會計和審計在現(xiàn)行2011年《投資目錄》中有“限于合作、合伙”的投資形式要求，但在本次征求意見稿中，上述要求被刪除。這意味著外國投資者將可在中國設立獨資的會計師事務所，提供會計和審計服務。
對娛樂業(yè)的限制也進一步放開。鼓勵類中的演出場所經(jīng)營不再有中方控股的限制，而大型主題公園的建設及經(jīng)營、娛樂場所經(jīng)營也從限制類中刪除，成為允許類的項目。
但部分服務行業(yè)的外資政策卻呈現(xiàn)了相反的趨勢，比如法律咨詢和文物拍賣。在2011年《投資目錄》中，法律咨詢屬于限制類；而在本修訂稿中，中國法律事務咨詢明確被列為禁止類，將中國入世承諾和關于外國律師事務所駐華代表機構監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定明確化。此外，經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)、文物商店也被明確列為禁止類。
本次征求意見稿顯示了中國政府在改善外資準入領域管理體制方面的決心和努力，也預示著外商投資領域法律監(jiān)管近期可能將有一系列的重大改革舉措。
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