《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次全體會議審議通過《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》，同意最高人民法院設立第一、第二巡回法庭，作為改革試點。為貫徹落實中央改革部署，明確最高人民法院巡回法庭（以下簡稱巡回法庭）的案件受理范圍和審判權(quán)力運行機制，最高人民法院審判委員會于2015年1月5日審議通過《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕3號，以下簡稱《規(guī)定》），并將于2015年2月1日起施行。

《規(guī)定》共13條，對巡回法庭的設置地點、巡回區(qū)域、機構(gòu)性質(zhì)、受案范圍、人員配置、辦案機制、審判管理、廉政監(jiān)督和當事人提交案件材料的程序等問題作出規(guī)定，擇要說明如下。

一、關于巡回法庭設置

《規(guī)定》第一條第一款明確了第一、第二巡回法庭的設置地點和巡回區(qū)域，即：最高人民法院設立巡回法庭，受理巡回區(qū)內(nèi)相關案件。第一巡回法庭設在廣東省深圳市，巡回區(qū)為廣東、廣西、海南三省區(qū)；第二巡回法庭設在遼寧省沈陽市，巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省。

案件方面，《規(guī)定》使用了“受理”巡回區(qū)內(nèi)相關案件的表述，而非“管轄”相關案件。這是因為，“管轄”一詞主要用來確定法院之間受理案件的分工和權(quán)限，明確由哪一層級、哪一地區(qū)的法院對進入訴訟程序的案件享有管轄權(quán)。而巡回法庭是最高人民法院的組成部分，其管轄范圍應當與最高人民法院的管轄范圍一致。也就是說，屬于最高人民法院管轄范圍的案件，巡回法庭都應當有管轄權(quán)。同理，為避免“管轄區(qū)域”和“轄區(qū)”等表述引起歧義，《規(guī)定》使用了“巡回區(qū)”這一概念，側(cè)重從地理區(qū)域上界定巡回法庭審理或辦理案件的范圍。

《規(guī)定》第一條第二款明確：“最高人民法院根據(jù)有關規(guī)定和審判工作需要，可以增設巡回法庭，并調(diào)整巡回法庭的巡回區(qū)和案件受理范圍?！弊罡呷嗣穹ㄔ何磥韺⒃诳偨Y(jié)試點經(jīng)驗基礎上，根據(jù)審判工作需要，決定是否增設巡回法庭，并調(diào)整巡回區(qū)域和受案范圍。在巡回法庭的設置上，需要綜合考慮全國各類案件的數(shù)量、類型和分布情況，以及各省、自治區(qū)、直轄市的地理位置、區(qū)域面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和國家發(fā)展戰(zhàn)略等綜合因素。因此，確定巡回區(qū)域時，不一定要與華北、東北、華東、中南、西南和西北等原大行政區(qū)對應。

二、關于巡回法庭機構(gòu)性質(zhì)

考慮到外界對巡回法庭的機構(gòu)性質(zhì)和職能定位存在多種解讀，《規(guī)定》第二條明確了巡回法庭的機構(gòu)性質(zhì)，強調(diào)巡回法庭是最高人民法院的重要組成部分。巡回法庭是最高人民法院派出的常設審判機構(gòu)，不是一個獨立的法院，巡回法庭的審級就是最高人民法院審級。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，就是最高人民法院的判決、裁定和決定，蓋最高人民法院印章。作為一個常設機構(gòu)，巡回法庭的庭長、副庭長應當由全國人大常委會任命，辦公地點相對固定，綜合行政、司法調(diào)研、后勤事務、政工監(jiān)察工作統(tǒng)一歸綜合辦公室負責，不單設機構(gòu)。

為進一步方便群眾訴訟，強化監(jiān)督指導，《規(guī)定》第九條進一步提出，巡回法庭可以根據(jù)審判工作需要，在巡回區(qū)內(nèi)巡回審理案件、接待來訪。

需要注意的是，巡回法庭是一項全新的事物，與建國初期的最高人民法院大區(qū)分院和基層人民法院巡回審判都存在區(qū)別：

（一）與最高人民法院大區(qū)分院的區(qū)別。1950年代初期，對應當時的各大行政區(qū)，最高人民法院分別設立了東北分院、西南分院、西北分院、中南分院、華東分院和華北分院。1954年，隨著大行政區(qū)的撤銷，大區(qū)分院也相繼撤銷。巡回法庭與大區(qū)分院存在以下不同：一是機構(gòu)地位不同。最高人民法院分院是同級大行政區(qū)政府的組成部分，受其領導和監(jiān)督。而巡回法庭是最高人民法院的組成部分，沒有對應的地方同級政府。二是巡回區(qū)域不同。大區(qū)分院依托的大行政區(qū)是革命戰(zhàn)爭時期全國戰(zhàn)區(qū)劃分的結(jié)果，而巡回法庭是根據(jù)地理區(qū)域、案件數(shù)量、國家戰(zhàn)略需要等多種因素確定巡回區(qū)的。三是工作職能不同。大區(qū)分院除審判案件外，還可以制定司法解釋、監(jiān)督指導下級法院審判工作、管理下級法院少部分司法行政事務等。而巡回法庭的主要職能是辦案，不負責制定司法解釋和管理司法行政事務。

（二）與基層人民法院巡回審判的區(qū)別。基層人民法院的巡回審判是落實司法便民利民、深入鄉(xiāng)間地頭化解矛盾的一種審判方式，而最高人民法院巡回法庭是一個常設性的派出機構(gòu)，職能定位上更側(cè)重于依法公正審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事等案件，推動審判工作重心下移，確保國家法律適用統(tǒng)一，方便群眾訴訟只是其中一個重要方面。

三、關于巡回法庭受案范圍

《規(guī)定》第三條和第四條分別從受理的案件和暫不受理的案件兩個方面，明確了巡回法庭受案范圍。

確定巡回法庭的受案范圍，主要依照以下幾個原則：

一是依法原則。巡回法庭作為最高人民法院的派出機構(gòu)，審理或辦理的案件必須是根據(jù)人民法院組織法、行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法等法律應當由最高人民法院受理的案件。所謂受案范圍，也只是在最高人民法院內(nèi)部進行的職能分工。

二是價值平衡原則。哪些案件適宜放到巡回法庭審理，哪些適宜由最高人民法院本部辦理，與巡回法庭的功能定位、價值取向和辦案保障等存在密切關系。對于由巡回法庭審理更有利于減輕群眾訴累，節(jié)約司法成本的，可以放到巡回法庭審理，免去當事人奔波勞苦；對于統(tǒng)一法律適用具有重大指導意義的，或者不宜由巡回法庭審理的，仍應當由最高人民法院本部審理或辦理。

三是穩(wěn)妥有序原則。改革既要積極探索，又要穩(wěn)妥有序，必須充分考慮最高人民法院的職能定位、案件數(shù)量和類型、審判資源配置和內(nèi)設機構(gòu)設置等情況，合理確定本部與巡回法庭的分工，并逐步在改革過程中完善。

關于巡回法庭的受案范圍，有以下幾個問題需要說明：

（一）關于行政和民商事一審案件?！兑?guī)定》起草過程中，一種意見認為，由最高人民法院審理一審案件應當特別慎重。最高人民法院作為最高審判機關，作出的第一審判決、裁定就是終審的判決、裁定。自最高人民法院建院以來，由最高人民法院審理的第一審案件屈指可數(shù)，未來也不宜過多。第二種意見認為，在短期內(nèi)很難設立跨行政區(qū)劃高級人民法院的情況下，由巡回法庭審理在全國有重大影響的第一審行政和民商事案件，符合訴訟法規(guī)定，也有利于配合省級以下地方法院人財物統(tǒng)管改革，依法及時公正審理跨省級行政區(qū)劃或涉及省級利益的重大案件，確保國家法律統(tǒng)一正確實施。《規(guī)定》采納了第二種意見，在第三條第一款第（一）、（二）項對巡回法庭受理的第一審行政、民商事案件范圍作出規(guī)定。當然，巡回法庭是否受理這類第一審案件，必須綜合案件重大復雜程度、社會關注程度、受地方保護主義影響程度等多種因素綜合判斷，從嚴掌握。

（二）關于行政和民商事二審、申請再審案件?！兑?guī)定》起草過程中，一種意見認為，按照四中全會《決定》的表述，巡回法庭應側(cè)重審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。多數(shù)意見認為，跨行政區(qū)域案件總體數(shù)量較少，標準也很難確定，試點階段不宜將受案范圍定得過緊?！兑?guī)定》采納了多數(shù)意見，在第三條第一款第（三）、（四）項明確：巡回法庭受理對巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；對巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調(diào)解書申請再審的案件。

（三）關于刑事案件。死刑復核案件自2007年統(tǒng)一收歸最高人民法院辦理以來，對貫徹寬嚴相濟刑事政策、依法嚴格控制死刑適用發(fā)揮了重要作用。根據(jù)四中全會《決定》精神，綜合考慮死刑案件審理現(xiàn)狀、刑事法律統(tǒng)一適用情況、巡回法庭審判力量配置等各方面因素，《規(guī)定》第四條明確巡回法庭目前暫不辦理死刑復核案件，也不審理刑事一審、二審案件、高級人民法院報請核準的在法定刑以下量刑的刑事案件和高級人民法院報請核準的特殊假釋案件等刑事案件。

但是，為了方便當事人及其法定代理人、近親屬申訴，及時糾正冤假錯案，《規(guī)定》第三條第一款第（五）項明確規(guī)定巡回法庭受理刑事申訴案件。這里的刑事申訴案件必須是依法應當由最高人民法院受理的。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第三百七十三條，刑事申訴案件由終審人民法院審查處理。對未經(jīng)終審人民法院審查處理的申訴，巡回法庭可以告知申訴人向終審人民法院提出申訴，或者直接交終審人民法院審查處理，并告知申訴人。案件疑難、復雜、重大的，巡回法庭也可以直接審查處理。根據(jù)刑訴法解釋和《最高人民法院關于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》，巡回法庭原則上僅受理當事人對刑事生效判決、裁定不服已向巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院提出申訴且高級人民法院已作出書面復查（審查）或再審結(jié)論仍不服的案件。對未經(jīng)巡回區(qū)內(nèi)終審人民法院及其上一級人民法院審查處理，直接向巡回法庭申訴的，巡回法庭可以告知申訴人向下級人民法院提出。

（四）關于依照職權(quán)提起再審的案件?！兑?guī)定》第三條第一款第（六）項為依職權(quán)啟動審判監(jiān)督程序的案件，是指根據(jù)三大訴訟法的規(guī)定，最高人民法院對巡回區(qū)內(nèi)地方各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，按照審判監(jiān)督程序依職權(quán)主動提審或指令下級人民法院再審的案件。

（五）關于涉外和涉港澳臺案件?！兑?guī)定》起草過程中，一種意見認為，涉外案件對統(tǒng)一法律適用意義重大，應統(tǒng)一由最高人民法院本部審理。另一種意見認為，涉外案件目前已比較普遍，多數(shù)不涉及重大、復雜法律問題，可以由巡回法庭審理。我們認為，普通的涉外民事案件如涉外婚姻、涉外繼承等在巡回法庭審理，更有利于便利群眾訴訟，而涉外商事案件往往要考慮相關法律規(guī)則的統(tǒng)一適用，更適宜由最高人民法院本部審理。因此，《規(guī)定》第四條明確涉外商事案件由最高人民法院本部審理。

需要強調(diào)的是，《規(guī)定》所指的涉外商事案件是指涉外國的商事案件，并不包括涉港澳臺商事案件。為了方便港澳臺居民訴訟，便于開展區(qū)際司法協(xié)助，向港澳臺地區(qū)展示最高人民法院的司法形象，《規(guī)定》第三條第一款第（十）項將辦理涉港澳臺民商事案件和司法協(xié)助案件列入巡回法庭工作范圍。其中，涉港澳臺司法協(xié)助案件主要包括涉及港澳臺的文書送達、調(diào)查取證、罪贓移交、裁判認可和罪犯移管（接返）等。

（六）關于程序性事項?！兑?guī)定》第三條第一款第（八）、（九）項主要涉及適宜由巡回法庭辦理的一些程序性事項，包括巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院報請指定管轄的案件、巡回區(qū)內(nèi)跨省級行政區(qū)劃的法院之間的管轄權(quán)爭議案件、巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院報請批準管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的案件、巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院報請批準延長審限的案件等。需要注意的是，由巡回法庭受理的法院之間管轄權(quán)爭議案件，雙方必須在同一個巡回區(qū)內(nèi)，比如廣東省廣州市中級人民法院和廣西壯族自治區(qū)桂林市中級人民法院之間的管轄權(quán)爭議，可以報請最高人民法院第一巡回法庭指定管轄；如果雙方不在一個巡回區(qū)，如廣東省廣州市中級人民法院和江蘇省南京市中級人民法院之間的管轄權(quán)爭議，則應由最高人民法院本部指定管轄。

（七）關于依法辦理來信來訪事項。從落實中央關于巡回法庭就地化解矛盾糾紛、及時回應群眾關切的角度考慮，巡回法庭應當依法辦理巡回區(qū)內(nèi)向最高人民法院提出的來信來訪事項?！兑?guī)定》起草過程中，多數(shù)意見認為，在實行“訴訪分離”和涉訴信訪制度改革后，不應突出巡回法庭辦理信訪事項的功能。因此，《規(guī)定》強調(diào)了“依法辦理”，并且把傳統(tǒng)意義上的信訪案件表述為“來信來訪事項”。同時需要強調(diào)的是，雖然巡回法庭可以接待來訪，但必須是按照有關規(guī)定和程序應當由最高人民法院處理的來訪事項。根據(jù)《人民法院涉訴信訪依法終結(jié)工作辦法》依法終結(jié)的信訪事項，巡回法庭不再辦理。

《規(guī)定》第三條第一款第（十一）項為兜底條款，供最高人民法院進一步擴大或收縮巡回法庭的受理案件范圍使用。

四、關于當事人向巡回法庭提交材料的程序

《規(guī)定》第五條至第七條就當事人向巡回法庭提交材料程序等問題作出規(guī)定。

（一）關于立案工作?！兑?guī)定》第五條明確巡回法庭應當設立訴訟服務中心，為當事人提供訴訟咨詢、材料收轉(zhuǎn)、立案登記等服務。對于屬于巡回法庭受案范圍的案件材料，巡回法庭訴訟服務中心應當接收并登記。經(jīng)審查符合法律規(guī)定的立案條件的，在最高人民法院辦案信息平臺統(tǒng)一編號立案。如果該案件應當由最高人民法院本部審理或辦理，當事人應當直接將案件材料遞交或郵寄至最高人民法院本部。為最大限度便利當事人，如果當事人要求巡回法庭轉(zhuǎn)交給最高人民法院本部的，巡回法庭應當轉(zhuǎn)交。

（二）關于上訴程序?！兑?guī)定》第六條規(guī)定，對于當事人不服巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的，上訴狀應當通過原審人民法院向巡回法庭提出。當事人直接向巡回法庭上訴的，巡回法庭應當在五日內(nèi)將上訴狀移交原審人民法院。原審人民法院收到上訴狀、答辯狀，應當在五日內(nèi)連同全部案卷和證據(jù)，報送巡回法庭。

（三）關于申請再審和申訴。當事人對巡回區(qū)內(nèi)高級人民法院作出的已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定申請再審或申訴的，應當向巡回法庭提交再審申請書、申訴書等材料。如果當事人直接向最高人民法院本部遞交再審申請書、申訴書等材料的，最高人民法院本部應當告知其向巡回法庭提交。如果當事人堅持要求最高人民法院本部為其轉(zhuǎn)交的，最高人民法院本部也可以為其轉(zhuǎn)交。當事人向最高人民法院本部郵寄再審申請書、申訴書等材料的，最高人民法院本部應當及時將相關材料移交巡回法庭。

五、關于巡回法庭與最高人民法院本部的關系

巡回法庭是最高人民法院的組成部分，巡回法庭工作接受最高人民法院的監(jiān)督指導?！兑?guī)定》第八條、第十二條、第十三條分別從案件移送、審判管理、廉政監(jiān)督三個方面對巡回法庭與本部的關系作出規(guī)定。

（一）關于特定類型案件的移送。巡回法庭普遍設立后，最高人民法院本部應當將工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督指導上，主要審理一些對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義、具有重大示范價值、能夠作為指導性案例的案件?！兑?guī)定》第八條第一款規(guī)定了最高人民法院本部要求巡回法庭將對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件移送本部審理的情形；第二款規(guī)定了巡回法庭主動將對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件報請最高人民法院本部審理的情形。這一機制有利于最高人民法院本部及時發(fā)現(xiàn)和審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件，推動建立將最高人民法院的裁判直接轉(zhuǎn)化為指導性案例的機制。

（二）關于巡回法庭的審判管理工作?！兑?guī)定》第十二條明確巡回法庭受理的案件統(tǒng)一納入最高人民法院審判信息綜合管理平臺進行管理。當事人通過中國法院審判流程信息公開網(wǎng)，即可查詢到由巡回法庭受理的案件信息，及時了解和監(jiān)督案件進展情況。巡回法庭作出的裁判文書應當上傳至中國裁判文書網(wǎng)，依法向當事人和全社會公開。

（三）關于巡回法庭的廉政監(jiān)督機制。巡回法庭遠離最高人民法院本部，社會各界普遍關心對巡回法庭的廉政監(jiān)督問題，《規(guī)定》第十三條對這一問題作出回應。首先，每個巡回法庭都配備了廉政監(jiān)察員，負責巡回法庭的日常廉政監(jiān)督工作。其次，巡回法庭也將加強自律，依托現(xiàn)代信息化手段和司法公開舉措，建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與庭長、副庭長行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必擔責。最后，最高人民法院監(jiān)察局將通過受理投訴、查處違紀案件、開展司法巡查和審務督察等方式，對巡回法庭及其工作人員進行廉政監(jiān)督。

六、關于巡回法庭的審判權(quán)力運行機制

巡回法庭作為新生事物，應當充分反映改革創(chuàng)新精神。特別是在建立新型法院模式，構(gòu)建科學的審判權(quán)運行機制等方面，巡回法庭應當探索扁平化管理，全面體現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責”原則，成為法院司法改革的“試驗田”和“樣板間”。因此，《規(guī)定》第十條、第十一條就巡回法庭的審判力量配置、合議庭組成、主審法官辦案機制和裁判文書簽發(fā)機制作出原則規(guī)定。

（一）關于主審法官的界定。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善主審法官、合議庭辦案責任制”。四中全會《決定》對此進一步作出要求，明確要“落實誰辦案誰負責”。但實踐中對于“主審法官”如何界定，存在不同認識，先后有獨任法官、承辦法官和審判長等不同理解。有的法院認為“主審法官”就是合議庭的審判長，但在權(quán)力配置上又將辦案責任全部賦予審判長，違背了合議庭內(nèi)部的平權(quán)原則。

《規(guī)定》第十條明確，最高人民法院選拔辦案能力突出、審判經(jīng)驗豐富的審判人員擔任巡回法庭主審法官，巡回法庭的合議庭由主審法官組成。這就意味著，巡回法庭不設置固定的合議庭，不設固定的審判長職位，法官人人平等，皆可擔任審判長。每名主審法官都配備相對固定的法官助理和書記員，法官本人集中精力行使判斷權(quán)和裁決權(quán)。這種人力資源配置模式，是法院人員分類改革的方向，也符合法官員額制改革的目的。

（二）關于合議庭辦案機制?！兑?guī)定》第十一條明確了巡回法庭合議庭的辦案機制。根據(jù)《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》，巡回法庭設庭長1名、副庭長2名。但是，與某些法院的院、庭長“只批案、不辦案”的工作模式相比，《規(guī)定》明確要求巡回法庭庭長、副庭長參加合議庭直接審理案件，這也是落實司法責任制改革的重要舉措。

按照《中華人民共和國人民法院組織法》第九條第四款，“院長或者庭長參加審判案件的時候，自己擔任審判長?！币虼耍不胤ㄍネラL或者副庭長參加合議庭審理案件時，應當擔任審判長。庭長、副庭長同時參加合議庭審理案件時，庭長擔任審判長。合議庭審理案件時，則由承辦案件的主審法官擔任審判長。巡回法庭作出的判決、裁定，合議庭成員依次簽署后，由審判長簽發(fā)。庭長、副庭長原則上不再簽發(fā)未參審案件的裁判文書。未來，巡回法庭還可以參照域外上訴法院的“滿席聽審”制度，探索由全體主審法官組成大合議庭審理重大、疑難案件，建立完善主審法官聯(lián)席會議制度，借助主審法官集體智慧，及時研究解決問題，統(tǒng)一法律適用。

總之，巡回法庭是新一輪深化司法體制改革的重要產(chǎn)物，在審判權(quán)力運行、人員分類管理、內(nèi)設機構(gòu)設置、法律統(tǒng)一適用、涉訴信訪終結(jié)等方面都具有重大的改革創(chuàng)新意義，將在司法實踐中不斷發(fā)展與完善。

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