建筑工程:PPP融資模式及其與其他融資方式的比較

　　這里重點介紹PPP融資模式及其與其他融資模式如BOT、ABS、TOT的比較。  
　　一、PPP的基本概念  
　　PPP（Private-Public Partnership）即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個項目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。  
　　PPP是一個完整的項目融資概念，其最原始的形式是在1985-1990年備受關(guān)注的BOT模式。較早的、比較正式的PPP模式出現(xiàn)在1992年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”（Private Finance Initiative，PFI）中。當時，PFI模式大多用于運輸部門的建設(shè)（在英國曾高達85%）。但是現(xiàn)在，作為PFI的后繼者，PPP被廣泛運用于各種基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資。  
　　確切地說，PPP不是一種固定的模式，而是一系列可能的選擇，如服務(wù)或者管理合同、計劃－建設(shè)，計劃－建設(shè)－運營，等等。這些不同的形式具有一些共同之處：（1）希望轉(zhuǎn)移更多的風險到私人部門；（2）提高工程項目的成本利用效率；（3）提高對社區(qū)使用者的收費效率和水平。  
　　二、PPP模式的結(jié)構(gòu)特點  
　　PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次和類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項目目標。  
　　PPP模式的基本結(jié)構(gòu)是，政府通過政府采購的形式與特殊目標公司簽訂特許合同（特殊目標公司一般是由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目標公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保，而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關(guān)費用。這個協(xié)議使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。由于協(xié)議內(nèi)容的不同，PPP的實施形式也有很多。一種極端形式是，私人部門提供幾乎所有的資金，承擔工程帶來的主要風險，如建筑成本風險、延期風險以及由項目收益率的下降和比預期更高的運營成本所帶來的風險。另一種極端形式是，私人部門只是設(shè)計建設(shè)一個被許多參數(shù)限定好了的項目，并且只對其中某一固定的收入進行運營。較為普遍的情況是，私人承包商承擔設(shè)計建設(shè)的風險以及延期風險，但是政府承諾的收益足以彌補工程的競價成本和運營成本。  
　　PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法。后者是讓私人部門來運營一個曾經(jīng)為公共部門運營的項目。在這種情況下，私人部門沒有提供任何資本，也沒有任何責任和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。PPP也不同于完全的私有化，在私有化的情況下，除去一些必要的規(guī)制外，是不需要政府的，或者政府在項目中的重要性應(yīng)該是最小化的。而在大多數(shù)的PPP項目中，政府一般都扮演著重要的角色。  
　　在過去的20年里，所有的工業(yè)國家都面臨著對公共服務(wù)需求的增長和巨大的財政壓力。雖然政府財政資金的缺乏是PPP模式出現(xiàn)的主要原因，但是PPP不僅意味著從私人部門融資。PPP最主要的目的是為納稅人實現(xiàn)“貨幣的價值”（Value For Money），或者說提高資金的使用效率。PPP能夠通過許多途徑來使納稅人的“貨幣”更有價值：（1）私人部門在設(shè)計、建設(shè)、運營和維護一個項目時通常更有效率，能夠按時按質(zhì)完成，并且更容易創(chuàng)新；（2）伙伴關(guān)系能夠使私人部門和公共部門各司所長；（3）私人部門合作者通常會關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟中的相關(guān)項目，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)；（4）能夠使項目準確地為公眾提供其真正所需要的服務(wù)；（5）由于投入了資金，私人參與者保證項目在經(jīng)濟上的有效性，而政府則為保證公眾利益而服務(wù)。  
　　風險分擔是PPP的一個突出特點。經(jīng)驗表明，合適的風險分攤對于一個項目的成功至關(guān)重要。PPP關(guān)于風險分擔的理念是不斷變化的。在英國早期的PFI階段，強調(diào)的是將風險全部轉(zhuǎn)移到私人部門。但是通過一段時間的實踐，人們發(fā)現(xiàn)讓各方面承擔其所能承擔的最優(yōu)風險將會更有利于項目的發(fā)展。PPP的風險分擔理念解決了傳統(tǒng)公共部門建設(shè)不能處理好項目風險的問題。  
　　簡而言之，PPP模式的最大特點是：將私人部門引入公共領(lǐng)域，從而提高了公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益，避免了公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等弊端。同時，項目建設(shè)與經(jīng)營的部分風險由特殊目標公司承擔，分散了政府的投資風險。適當有組織的PPP還能夠使政府得到更好的財政控制。利用私營合作者所擁有的專門技能，通過PPP項目，公眾可以得到設(shè)計得更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施。另外，從宏觀的角度看，PPP通過讓私人部門在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域發(fā)揮比原來更為重要的角色，刺激了經(jīng)濟活動。PPP也使得在一個市場中獲得的經(jīng)驗和技巧能夠為其他市場所共享，提高了市場的運作效率，為經(jīng)濟的長期發(fā)展提供了動力。  
　　三、BOT與PPP的比較  
　　與PPP模式相比，BOT項目融資模式很早就為國人所熟知了，在我國也有不少成功運用的例子。PPP是在BOT理念的基礎(chǔ)上進一步優(yōu)化而衍生出來的。BOT的基本模式是政府為項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，由本國或外國公司作為投資者和經(jīng)營者安排融資、承擔風險、建設(shè)項目，并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目并獲得合理的回報，最后根據(jù)協(xié)議將項目歸還給政府。了解這二者之間的異同，有利于深化對PPP模式的認識。  
　?。ㄒ唬〣OT與PPP的共同點  
　　1、這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。融資人是指為開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營某項工程而專門成立的經(jīng)濟實體，如項目公司。出資人是指為該項目提供直接或間接融資的政府、企業(yè)、個人或銀團組織等。擔保人是指為項目融資人提供融資擔保的組織或個人，也可以是政府。  
　　2、兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的。一般情況下，政府通過簽訂特許權(quán)協(xié)議，由私人企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理，并由私人企業(yè)負責成立的項目公司作為特許權(quán)人承擔合同規(guī)定的責任和償還義務(wù)。  
　　3、兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報，一般都以項目本身的資產(chǎn)作擔保抵押。
　?。ǘ〣OT與PPP的區(qū)別  
　　1、組織機構(gòu)設(shè)置不同  
　　以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的。
　　在組織機構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制，不同角色的參與各方都有各自的利益目標——自身利益最大化，這使得他們之間很容易產(chǎn)生利益沖突。根據(jù)信息經(jīng)濟學原理，由于BOT模式缺乏協(xié)調(diào)機制，參與各方之間存在信息不對稱。博弈各方在各自利益最大化的驅(qū)使下，最終達到“納什均衡”，其中一方利益達到最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價的，其社會總收益不是最大的。 　　PPP模式是一個完整的項目融資概念，但不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。  
　　在組織機構(gòu)中，參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現(xiàn)了“帕累托”最優(yōu)，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。  
綜上所述，PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的“共贏”，避免了BOT模式由于缺乏相互溝通協(xié)調(diào)而造成的項目前期工作周期過長的問題，也解決了項目全部風險由私人企業(yè)承擔而造成的融資困難問題，公共部門、私人企業(yè)合作各方可以達到互利的長期目標，實現(xiàn)共贏，能創(chuàng)造更多的社會效益，更好地為社會和公眾服務(wù)。  
　　2、運行程序不同
　　BOT模式運行程序包括：招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設(shè)、項目運營管理、項目移交等環(huán)節(jié)。而PPP模式運行程序包括：選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設(shè)、項目運行管理等環(huán)節(jié)。  
　　從運行程序的角度來看，兩種模式的不同之處主要在項目前期。PPP模式中私人企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目，而BOT模式則是從項目招標階段才開始參與項目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始終參入其中，而在BOT模式中，在特許協(xié)議簽訂之后，政府對項目的影響力通常較弱。  
　　四、其他融資方式：TOT、ABS  
　?。ㄒ唬㏕OT融資方式  
　　所謂TOT（Transfer-Operate-Transfer）方式，即將建設(shè)好的公共工程項目，如橋梁、公路，移交給外商企業(yè)或私營企業(yè)進行一定期限的運營管理，該企業(yè)組織利用獲取的經(jīng)營權(quán)，在一定期限內(nèi)獲得收入。在合約期滿之后，再交回給所建部門或單位的一種融資方式。在移交給外商或私營企業(yè)中，政府或其所設(shè)經(jīng)濟實體將取得一定的資金以再建設(shè)其他項目。這一方式在一些地方比較流行，如上海的南浦大橋和楊浦大橋。  
　　TOT多用于橋梁、公路、電廠、水廠等基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府部門或原企業(yè)將項目移交出去后，能夠取得一定資金，用以再建設(shè)其他項目。因此通過TOT模式引進私人資本，可以減少政府財政壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施運營管理效率。TOT方式與BOT方式相比具有許多優(yōu)點：TOT融資方式只涉及經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，不存在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)之爭；有利于盤活國有資產(chǎn)存量，為新建基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐；有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)管理水平，加快城市現(xiàn)代化的步伐。  
　?。ǘ〢BS融資方式  
　　ABS是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資。具體而言，它是以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項目資產(chǎn)可以帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項目融資方式。這種融資方式的特點在于通過其特有的信用等級提高方式，使原本信用等級較低的項目照樣可以進入國際高檔債券市場，利用該市場信用等級高、債券安全性和流動性高、債券利率低的優(yōu)勢，大幅度降低項目融資成本。  
　　同其他融資方式相比，ABS證券可以不受項目原始權(quán)益人自身條件的限制，繞開一些客觀存在的壁壘，籌集大量資金，具有很強的靈活性。其優(yōu)勢具體表現(xiàn)在：（1）政府通過授權(quán)代理機構(gòu)投資某些基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過特設(shè)信托機構(gòu)發(fā)行ABS證券融資，用這些設(shè)施的未來收益償還債務(wù)，可以加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度，刺激經(jīng)濟增長。這樣，政府不需用自身的信用為債券的償還進行擔保，不受征稅能力、財政預算（如發(fā)行債券）法規(guī)約束，不會增加財政負擔，緩解了財政資金壓力。（2）采用ABS方式融資，雖然在債券的發(fā)行期內(nèi)項目的資產(chǎn)所有權(quán)歸SPV所有，但項目的資產(chǎn)運營和決策權(quán)依然歸原始權(quán)益人所有。因此，在運用ABS方式融資時，不必擔心項目是關(guān)系國計民生的重要項目被外商所控制和利用。這是BOT融資所不具備的。（3）發(fā)債者與投資者純粹是債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并不改變項目的所有權(quán)益。因而，避免了項目被投資者控制，保證了基礎(chǔ)設(shè)施運營產(chǎn)生的利潤不會大幅度外流。作為業(yè)主的政府無須為項目的投資回報做出承諾和安排。（4）減輕了銀行信貸負擔，有利于優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)和分散投資風險，也為廣大投資者提供了更廣的投資渠道。  
　　五、PPP、BOT、TOT、ABS四種融資方式的適用性比較  
　　以上介紹的融資方式雖然有其各自的優(yōu)點，但是由于它們的應(yīng)用條件有別、適應(yīng)環(huán)境各異，而且政府在其中所起的作用、承擔的風險和代價也不同。下表將對這些融資方式的特點、適用性進行比較。  
　　表1：融資方式對比表  

相比較而言，PPP模式更多地適用于政策性較強的準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。這些項目有一定的現(xiàn)金流入，但無法實現(xiàn)自身的收支平衡。政府需要對這類項目給予一定的政策傾斜和必要的資金補償。由于這類項目政策性較強，要求政府對這些項目應(yīng)有較強的調(diào)控能力。

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