編者按：2013年12月召開的十二屆全國人大常委會第六次會議一個重要議題是審議行政訴訟法修正案草案。這也是行政訴訟法自1990年10月1日施行以來首次啟動大修。
有關專家表示，行政訴訟法頒布之初，因其首次將“民告官”作為一種法律制度確定下來，曾被認為是巨大突破。然而這部法律實施23年以來，“民告官”之路走得并不順暢，行政訴訟法在受案范圍、管轄、審理程序等方面頗有爭議，實踐過程中存在立案難、審理難、執(zhí)行難三大“頑疾”。
而盤點近年來海南的“民告官”案件也會發(fā)現(xiàn)，在這些案件中，屢戰(zhàn)屢敗的往往是老百姓一方，笑到最后的往往是政府部門。
人民網(wǎng)海南視窗3月9日電（記者寧遠）2014年的春節(jié)，瓊海市博鰲鎮(zhèn)居民萬中權是在無比沮喪的心情中度過的，因為就在年前，他收到了海南國土環(huán)境資源廳作出的《行政復議不予受理決定書》，決定不予受理他就瓊海市國土環(huán)境資源局之前作出的收回他和另外10戶人家土地使用權的文件的行政復議。從2010年開始，為了維護自己的合法權益，他已經記不清楚到底和政府部門打了多少次官司，但幾乎都是以敗訴告終。
同樣沮喪的還有昌江棋子灣瓊昌旅游開發(fā)公司的總經理陳瓊幫。為了要回棋子灣50畝土地的開發(fā)權，他和昌江縣政府及有關部門打了6年的官司并最終勝訴，也拿到了政府的賠償；但讓人想不到的是，2013年法院啟動再審程序，撤銷了之前的判決，這意味著他之前11年的的付出和努力或將付諸東流。
但萬中權、陳瓊幫并不是“倒霉”的少數(shù)派，人民網(wǎng)記者盤點海南近年來影響較大的行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，在“民告官”案件中，老百姓最終勝訴的微乎其微。
“海南行政訴訟第一案”結果被改寫
2001年5月31日，經海南省昌江縣政府批準，瓊昌公司與昌化鎮(zhèn)政府簽訂《協(xié)議書》，約定昌化鎮(zhèn)政府出讓棋子灣旅游區(qū)內的50畝土地給瓊昌公司，并給予瓊昌公司選擇部分公共用地、公共海灘開發(fā)景點的權利。作為招商引資開發(fā)棋子灣渡假休閑旅游項目，政府相關部門為瓊昌公司辦理了立項、環(huán)評等相關手續(xù)，并繪制了用地紅線圖。
隨后，瓊昌公司先后投入了300多萬資金對棋子灣景點進行了開發(fā)，將棋子灣這個不知名的地方，打造成了世界出名的風景區(qū)，并納入海南省的旅游總規(guī)。2003年，昌江縣、昌化鎮(zhèn)兩級政府單方毀約，用一份《縣長辦公會議紀要》中止了之前和瓊昌公司簽訂的棋子灣開發(fā)合同，強行拆除了瓊昌公司建設的旅游設施。
為維護自身合法權益，瓊昌公司遂依法提起行政訴訟，海南省高級人民法院終審判決確認了《協(xié)議書》的法律效力，保護了瓊昌公司依法在棋子灣享有的開發(fā)經營權，并判令昌江縣和昌化鎮(zhèn)政府共同賠償因其侵犯瓊昌公司經營權而給瓊昌公司造成的經濟損失730390元。2007年昌化鎮(zhèn)政府向昌江人民法院重新起訴請求撤銷判決被駁回；2008年昌江縣和昌化鎮(zhèn)政府在海南省一中院強制執(zhí)行下進行協(xié)調，雙方對賠償款進行了友好協(xié)商，簽訂賠償《協(xié)議》最后一次性支付賠償70余萬元。
2009年，昌江縣政府就該行政賠償案向海南省高院申請再審，省高院舉行聽證后，認為不符合立案再審條件，未予立案。同時，昌江縣政府還向海南省人民檢察院申請抗訴，但因其請求沒有法律依據(jù)，省檢察院立案審查后未提起抗訴。
這一“民告官”案因曠日持久并被媒體廣泛報道而一直被各界關注，甚至被稱為“海南行政訴訟第一案”，該案的終審判決結果曾作為政府應依法行政的典型案例，被編入中國政法大學行政法教案。
2012年5月，昌江縣政府再次以該案的判決適應法律法規(guī)錯誤、判決結果已嚴重影響該縣對棋子灣度假區(qū)開發(fā)為由，請求省高院對此案提起再審。省高院審判委員會討論后，決定由該院另行組成合議庭進行再審，并于2012年11月下達決定再審的行政裁定。
2013年下半年，海南省高院作出再審判決，撤銷了該院2006年作出的判決瓊昌公司勝訴的判決書。對于這一判決，陳瓊幫難以接受，目前，他正在通過各種途徑進行申訴，希望能夠討回一個公正的結果。
政府“先賣土地再拆遷”照樣勝訴
陳瓊幫為了討回棋子灣50畝土地的開發(fā)權和政府打官司打得身心俱疲，萬中權等為了保住自家的房屋也付出了諸多艱辛。
2010年9月，瓊海市規(guī)劃建設局發(fā)出拆遷公告，稱經瓊海市政府批準，瓊海市土地儲備整理交易中心收回萬中權等11戶居民住所所在的博鰲鎮(zhèn)教師街土地，作為博鰲鎮(zhèn)亞洲論壇綜合服務區(qū)及配套項目工程建設用地。
萬中權等居民隨后在"中國土地市場網(wǎng)"上發(fā)現(xiàn)，海南省瓊海市國土環(huán)境資源局公布的信息顯示，早在2010年2月25日，他們住所的土地使用權已由瓊海市政府批準出讓給了海南某地產投資公司，進行商業(yè)用途的開發(fā)。
這些居民認為，該地塊在未被依法收回的情況下，瓊海市有關部門就將其出讓給地產投資公司的行為，違反了相關法律法規(guī)的規(guī)定。另外，房屋拆遷補償標準還未談妥，有關部門就掛牌出讓該土地，且該土地并非用于公共用途。
在這些居民的據(jù)理力爭和媒體廣泛關注下，瓊海市有關部門暫時停止了對萬中權等人房屋的出讓及征收拆遷。但征收拆遷決定始終像達摩斯克利之劍一樣懸在他們頭上，為了維護自己的合法權益，萬中權等7戶居民將瓊海市政府告上法院，要求法院撤銷政府的行政行為。
萬中權已經記不太清楚，從2010年開始，他和其他幾戶居民為了保住自己的房子究竟打了多少次官司，跑了多少趟法院和相關行政機關，雖然法院在審理中也認為有關行政行為“有瑕疵”，但最終得到的結果卻令他們失望甚至絕望：“對于這樣明顯錯誤的行政行為，法院都要判我們敗訴，行政機關也不受理我們的行政復議，真不知道這天下哪里還有說理的地方？”萬中權說，在海南處處碰壁后，下一步他也只能向國務院申請行政復議了。
政府可以“先征收再公示”？
根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定，政府部門在做出征收決定之前，應當對補償方案進行論證并予以公布征求意見，征求意見不得少于30日。但文昌市政府在對一處房屋進行征收時，卻是先作出征收決定，而后再對拆遷補償方案進行公示。拆遷戶認為文昌市政府這樣本末倒置的做法嚴重違反了征地程序，并據(jù)此將其訴至法院。
文昌市政府本次征收的地塊位于文昌市文清大道西南側（凌村橋）地段，涉及6666.67平米國有土地使用權（國有土地使用證為文國用（2004）第W0102170號），及地上的2116.4平米廠房的產權，其所有人為李X江。2009年，因文昌市人民醫(yī)院搬遷擴建工程需要，文昌市政府作出《關于同意收回李X江土地使用權的批復》，隨后文昌市國土資源局和李X江以共同委托方式和分別委托方式先后數(shù)次委托評估機構對該塊土地進行估價，但評估價格均未得到雙方的一致認可。
2010年1月，文昌市國土局作出《關于收回國有土地使用權告知的函》，李X江對此提出異議；3月，文昌市政府作出《關于有償收回國有土地使用權及拆遷地上附著物的決定》，決定以有償方式收回李X江擁有的6666.67平米國有土地使用權，對其地上附著物進行拆遷并給予補償。
2010年5月，為了及時解決項目用地問題，文昌市將有償回收李X江土地及地上附著物的補償款提存到文昌市公證處，后公證處發(fā)文要求李X江在規(guī)定期限內領取。
李X江對此不服，為維護自己的合法權益，將文昌市政府訴至法院，2011年1月，海南省高級人民法院作出終審判決，認定文昌市政府違法行政，并撤銷了其收地文件。（詳見本網(wǎng)2011年1月19日《文昌"特事特辦"收回僑眷土地市政府被判違法》）。
2012年，文昌市政府再次決定征收這一地塊，并作出了征收補償方案。2012年12月14日，在拆遷補償方案尚未得到拆遷權益人認可的情況下，文昌市政府作出《關于國有土地上房屋征收決定的公告》（文府〔2012〕418號），決定征收文國用（2004）第W0102170號國有土地使用權及土地上的建筑物。同一天，文昌市政府又作出《關于<文昌市人民醫(yī)院搬遷擴建工程項目國有土地上房屋征收補償方案>再次修改情況的公示》（文府〔2012〕429號）。
李X江及其代理人認為，從《國有土地上房屋征收與補償條例》的相關規(guī)定來看，只有將補償方案進行公示無異議并公告后，才能作出相應的征收決定。但從文昌市政府作出的相關文件順序來看，其先是作出了征收文件（文府〔2012〕418號），而后再作出再次公示文件（文府〔2012〕429號），其行為嚴重違反了有關的征地程序。
不過，法院方面并不這么認為，2013年下半年，海南省第一中級人民法院就此案作出一審判決，以訴求無事實和法律依據(jù)為由駁回了李X江的起訴。李X江不服，向海南省高院提起上訴，海南省高院審理后作出了維持原判的終審判決。
“民告官”老百姓為何屢戰(zhàn)屢敗？
記者注意到，近年來，海南的“民告官”案件中，老百姓勝訴的比例確實很低。海南省高院發(fā)布的《2011年度海南省法院行政案件司法審查情況報告》(“行政審判白皮書”)顯示，2011年全省法院審結1000件一審行政案件，其中行政機關敗訴140件，總敗訴率為14%，較2010年下降了3個多百分點。而2010年的“行政審判白皮書”則稱，“行政機關一審敗訴率較2009年下降了近10個百分點，協(xié)調撤訴率明顯提高?！?/p>
海南海大平正律師事務所律師王琳說，在行政訴訟尤其是涉及到土地房屋征收拆遷的案件中，老百姓不僅是勝訴難，立案和執(zhí)行都非常困難，究其原因主要是體制問題，地方法院在司法上受到地方政府的嚴重干預，很難獨立、公正地行使司法權。雖然地方法院是國家設立在地方的法院，但地方法院的人事、財物都受地方制約，地方法院往往也就被視為地方的法院。為了尋求工作上的支持，法院、法官有時主動和被動地“服務”于地方各方面的關系。一些官員“官本位”、特權思想濃厚，以權壓法、以權代法，或以穩(wěn)定、發(fā)展為名干預司法審判，阻礙司法機關獨立審判，甚至使司法機關淪落為一些地方黨委、政府追求短期利益、撈取個人政績的工具。
那么，老百姓能否走出“民告官”屢戰(zhàn)屢敗的困境呢？王琳說，從目前全國人大向社會公開征求意見的《行政訴訟法修正案（草稿）》來看，新修改的行政訴訟法以維護行政訴訟制度的權威性，強調依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利，保障人民法院依法獨立行使審判權為主線，但也強調行政訴訟法的修改要堅持從實際出發(fā)，循序漸進，逐步完善。修正案草案中的很多地方，如保障當事人的起訴權利、建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度、證據(jù)制度的完善、加強人民檢察院對行政訴訟的監(jiān)督，這些規(guī)定對保障公民、法人和其他組織在訴訟中的實體和程序權利都具有重大意義，但是，要想使普通公民、企業(yè)一方在行政訴訟，包括征地、拆遷行政訴訟中獲得公正的審判，不僅依賴于行政訴訟法的修改和完善，還有賴于完善相關配套法律法規(guī)（比如修改我國的《房屋拆遷管理條例》中違反我國《憲法》和《土地法》的規(guī)定），更有賴于國家建立合理的司法體制，使地方法院在人財物上擺脫對地方黨委、人大及政府的依賴。
值得期盼的是，目前，中央已經開始著手對司法機關的人財物進行省級統(tǒng)管的改革，中央全面深化改革決定中提出：“推動省級以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。這意味著，普通公民、企業(yè)、社會組織在行政訴訟中的權益將得到不斷的改善，公平、公正的審判是行政訴訟改革的出發(fā)點和歸宿，但這也是一個循序漸進的過程。
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