最高法27日發(fā)布的關(guān)于行訴法若干問(wèn)題的司法解釋(全文附后)明確，法院可在判決書中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法；另外還可向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過(guò)了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實(shí)施24年以來(lái)的第一次“大修”。針對(duì)新行政訴訟法增設(shè)的新制度、新規(guī)定，最高法及時(shí)制定了關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋，并于27日上午以召開新聞發(fā)布會(huì)的形式予以公布。
法院可闡明“紅頭文件”是否合法，并提建議
這則司法解釋明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。”
最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇對(duì)此表示，行政訴訟法這次修改增加規(guī)定，可以一并請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。
“所謂規(guī)范性文件，也就是我們?nèi)粘Ｋ追Q的‘紅頭文件’，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對(duì)不特定的公眾能夠反復(fù)適用，往往涉及面非常廣、持續(xù)的效力非常久。而且如果一旦違法，所帶來(lái)的損害是一個(gè)具體的行政行為不能和它同日而語(yǔ)的?！崩顝V宇這樣描述“紅頭文件”違法的危害性。
李廣宇注意到，實(shí)踐當(dāng)中，老百姓也對(duì)一些機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”多有垢病，比如有些沒(méi)有法律明確依據(jù)的亂收費(fèi)的規(guī)定等等，這都是對(duì)群眾的合法權(quán)益能夠產(chǎn)生直接影響的。
多年來(lái)，行政訴訟法只受理針對(duì)具體行政行為的起訴，對(duì)所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會(huì)各界，包括學(xué)術(shù)界，長(zhǎng)期以來(lái)一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。
“這次立法機(jī)關(guān)在修改行政訴訟法時(shí)也順應(yīng)了社會(huì)各界的呼聲，規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件可以一并請(qǐng)求審查。”李廣宇提醒，但是對(duì)規(guī)范性文件的審查也要有一個(gè)全面正確的解讀。
是否意味著可對(duì)“紅頭文件”提起訴訟？
對(duì)此，有記者現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)：這是否意味著對(duì)于“紅頭文件”現(xiàn)在可以提起行政訴訟了？
“首先，這不代表著就可以對(duì)抽象行政行為一律直接提起訴訟?！崩顝V宇指出。
他說(shuō)，行政訴訟法第13條在對(duì)受案范圍做排除規(guī)定時(shí)并沒(méi)有對(duì)原來(lái)的規(guī)定作出修改，也是對(duì)這些行政法規(guī)、規(guī)章，國(guó)務(wù)院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因?yàn)槌橄笮姓袨榫哂嗅槍?duì)不特定公眾能夠反復(fù)適用，不是針對(duì)某個(gè)具體的個(gè)人所作出。
李廣宇解釋稱，由一個(gè)具體的個(gè)人針對(duì)它提起訴訟，事實(shí)上是行使了公眾訴訟的權(quán)利，他自己就沒(méi)有一個(gè)“訴”的利益。從學(xué)理上講，他提起的這個(gè)訴訟就應(yīng)當(dāng)是屬于公益訴訟。
李廣宇說(shuō)，公益訴訟就是它不是一個(gè)適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規(guī)定，這次行政訴訟法修改也有有關(guān)方面、社會(huì)各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規(guī)定，但是立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究認(rèn)為公益訴訟問(wèn)題還需要作出一些探索和研究，先在實(shí)踐當(dāng)中可以探索，等時(shí)機(jī)成熟后，等積累了一定的經(jīng)驗(yàn)之后在通過(guò)修改法律時(shí)再把它納入行政訴訟管理。
李廣宇介紹，在公益訴訟還沒(méi)有正式寫進(jìn)行政訴訟法的時(shí)候，具體的個(gè)人針對(duì)抽象行政行為的起訴肯定目前無(wú)法納入進(jìn)來(lái)，但是請(qǐng)求在提起行政訴訟的時(shí)候針對(duì)一個(gè)具體行政行為起訴時(shí)，可以請(qǐng)求一并審查這個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。
“這實(shí)際上就等于通過(guò)一個(gè)依照抽象性、規(guī)范性文件作出了針對(duì)特定個(gè)人的、影響他權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，事實(shí)上就使得這個(gè)規(guī)范性文件藉由具體行政行為和單個(gè)的個(gè)人建立起了聯(lián)系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個(gè)人的利益，而不是不特定的公眾的利益了。”李廣宇解釋稱。
可請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件是指哪些？
李廣宇提醒，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可以請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件是限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章。
“因?yàn)橐?guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受《立法法》調(diào)整的，屬于廣義概念上的法律，是一個(gè)立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對(duì)它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規(guī)范性文件制定辦法等等也都對(duì)監(jiān)督的權(quán)限、監(jiān)督的機(jī)關(guān)作出了規(guī)定?！崩顝V宇說(shuō)。
具體到規(guī)范性文件怎么審查，李廣宇指出，按照行政訴訟法的規(guī)定和司法解釋進(jìn)一步的規(guī)定，法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經(jīng)過(guò)審查認(rèn)為它不合法，不把它作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。
李廣宇說(shuō)，新制度更進(jìn)一步規(guī)定，法院可以在判決書當(dāng)中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法；另外還可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并且還可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。
李廣宇對(duì)此評(píng)價(jià)稱，“這個(gè)處理也是又往前走了一步，不是說(shuō)不用就可以了，還要建議制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件在一定時(shí)間內(nèi)作出修改、廢止等等處理?！?/p>
“我們也聽到過(guò)有些方面的反映，說(shuō)為什么不能規(guī)定‘法院直接對(duì)不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行撤銷、確認(rèn)它無(wú)效’？”
李廣宇自問(wèn)自答說(shuō)到，這也是世界各國(guó)通行的做法，也是考慮到權(quán)力的分工，因?yàn)閷?duì)于規(guī)范性文件的處理，它的“立改廢”問(wèn)題，其他法律規(guī)范是有明確權(quán)限規(guī)定的，是要由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關(guān)機(jī)關(guān)提出這樣的處理建議，就體現(xiàn)了這種權(quán)力的分工。
法釋〔2015〕9號(hào)
最高法院關(guān)于適用《行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋
（2015年4月20日最高人民法院審判委員會(huì)第1648次會(huì)議通過(guò)）
為正確適用第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，結(jié)合人民法院行政審判工作實(shí)際，現(xiàn)就有關(guān)條款的適用問(wèn)題解釋如下：
第一條人民法院對(duì)符合起訴條件的案件應(yīng)當(dāng)立案，依法保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利。
對(duì)當(dāng)事人依法提起的訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第五十一條的規(guī)定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案；當(dāng)場(chǎng)不能判斷是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案；七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應(yīng)當(dāng)先予立案。
起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。
當(dāng)事人對(duì)不予立案裁定不服的，可以提起上訴。
第二條行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：
（一）請(qǐng)求判決撤銷或者變更行政行為；
（二）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)；
（三）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法；
（四）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為無(wú)效;
（五）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償；
（六）請(qǐng)求解決行政協(xié)議爭(zhēng)議；
（七）請(qǐng)求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件；
（八）請(qǐng)求一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議；
（九）其他訴訟請(qǐng)求。
當(dāng)事人未能正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。
第三條有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；
（二）超過(guò)法定起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由的；
（三）錯(cuò)列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的；
（六）重復(fù)起訴的；
（七）撤回起訴后無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的；
（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；
（九）訴訟標(biāo)的已為生效裁判所羈束的；
（十）不符合其他法定起訴條件的。
人民法院經(jīng)過(guò)閱卷、調(diào)查和詢問(wèn)當(dāng)事人，認(rèn)為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。
第四條公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起六個(gè)月內(nèi)提出。
第五條行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。
第六條行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。
行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。
第七條復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)或者復(fù)議機(jī)關(guān)的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應(yīng)當(dāng)將另一機(jī)關(guān)列為共同被告。
第八條作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。
第九條復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性。
作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議程序的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。
第十條人民法院對(duì)原行政行為作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)復(fù)議決定一并作出相應(yīng)判決。
人民法院判決撤銷原行政行為和復(fù)議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。
人民法院判決作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)判決撤銷復(fù)議決定。
原行政行為合法、復(fù)議決定違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)復(fù)議決定違法，同時(shí)判決駁回原告針對(duì)原行政行為的訴訟請(qǐng)求。
原行政行為被撤銷、確認(rèn)違法或者無(wú)效，給原告造成損失的，應(yīng)當(dāng)由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任；因復(fù)議程序違法給原告造成損失的，由復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。
第十一條行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：
（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；
（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；
（三）其他行政協(xié)議。
第十二條公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。
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