現(xiàn)行《行政訴訟法》于1989年4月制定，1990年10月開(kāi)始實(shí)施，現(xiàn)運(yùn)作已逾20年。行政訴訟法的制定和實(shí)施，對(duì)于中國(guó)社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)型，從公權(quán)力行使不受制約向受法律制約轉(zhuǎn)型，從民不能告官，人權(quán)無(wú)司法救濟(jì)向民可以依法告官，人權(quán)受法律保障轉(zhuǎn)型起了奠定制度基礎(chǔ)和開(kāi)辟行進(jìn)道路的作用。但是，由于行政訴訟法制定之時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未人憲。時(shí)代的局限使該法當(dāng)時(shí)確立的規(guī)則、制度存在諸多缺陷和不足，使行政訴訟在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)種種困難和障礙：立案難、審理難、執(zhí)行難，整個(gè)制度運(yùn)行舉步維艱，以至于其本應(yīng)發(fā)揮的作用十之八九難以發(fā)揮出來(lái)。受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織寧信訪不信法，大量的官民矛盾不能通過(guò)法治方式有效化解，這種情況嚴(yán)重威脅著社會(huì)的安寧、穩(wěn)定。有鑒于此，全國(guó)人大常委會(huì)決定修改現(xiàn)行行政訴訟法，使之適應(yīng)建設(shè)法治中國(guó)和平安中國(guó)的需要。去年歲末，行政訴訟法修改終于提上了第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議的議程。這次全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《修正案（草案）》）進(jìn)行初審。筆者認(rèn)為，現(xiàn)在擺在我們面前的這個(gè)《修正案（草案）》大體上是符合人們預(yù)期的，在不少問(wèn)題上有一定突破。但是，毋庸諱言，這個(gè)《修正案（草案）》現(xiàn)在還很不成熟，還存在不少不完善之處。人們對(duì)《修正案（草案）》設(shè)計(jì)的許多規(guī)則和制度方案，還存在異議，認(rèn)為沒(méi)有能有效解決現(xiàn)實(shí)中的相關(guān)問(wèn)題，改革的幅度似乎小了一點(diǎn)。本文就《修正案（草案）》涉及的主要爭(zhēng)議問(wèn)題，闡述筆者的有關(guān)觀點(diǎn)和看法。
一、關(guān)于受案范圍
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，全面推進(jìn)法治中國(guó)、平安中國(guó)建設(shè)。怎么實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？一個(gè)重要途徑是擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，加大法治方式解決糾紛力度，盡量把更多的行政爭(zhēng)議納入行政訴訟這一法治渠道解決?！缎拚福ú莅福穼?duì)現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍有所擴(kuò)大，在加大法治方式解決行政爭(zhēng)議力度方面做出了一定努力。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）將行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，行政機(jī)關(guān)違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付最低生活保障待遇或社會(huì)保險(xiǎn)待遇的具體行政行為明確納入了受案范圍。[1]（2）將現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的保障行政相對(duì)人權(quán)利的范圍由“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)大至“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。[2]這意味著今后行政相對(duì)人受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)利等被行政機(jī)關(guān)侵犯亦均可向人民法院起訴。（3）明確將部分抽象行政行為納入了行政訴訟“附帶審”的范圍，即行政相對(duì)人今后在對(duì)具體行政行為起訴時(shí)，可一并請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。[3]
但是，《修正案（草案）》在這方面做出的努力相較于十八屆三中全會(huì)決定提出的要求還很不夠，相差甚遠(yuǎn)，其對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定受案范圍的擴(kuò)大甚為有限。許多本可以納入行政訴訟受案范圍的行政爭(zhēng)議尚未納入進(jìn)去，許多因行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公權(quán)力組織侵權(quán)行為引發(fā)的“官民矛盾”仍實(shí)際被排除在行政訴訟門外，不能進(jìn)入法治方式解決的渠道，行政相對(duì)人仍只能依賴信訪或其他非法治途徑解決。
現(xiàn)行《行政訴訟法》采取正面列舉和負(fù)面排除相結(jié)合的方式確定行政訴訟受案范圍，這種方式?jīng)Q定了大量的行政爭(zhēng)議進(jìn)人不了行政訴訟渠道，被擋在行政訴訟門外。行政訴訟法正面列舉的可訴具體行政行為僅7種，但具體行政行為何止7種，70種也不可能窮盡。雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》第11條正面列舉時(shí)最后單列了一項(xiàng)概括性的兜底條款，即行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為亦可提起行政訴訟，但公民、法人和其他組織的權(quán)利亦不止人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，即使限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)也遠(yuǎn)不止列舉的7種?！缎拚福ú莅福穼⑿姓V訟法列舉的7種可訴具體行政行為擴(kuò)大為9種，這種擴(kuò)大顯然只是一種形式上的擴(kuò)大，實(shí)質(zhì)上其列舉的涉土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，違法集資、征收征用財(cái)產(chǎn)、攤派費(fèi)用，不依法支付最低生活保障待遇或社會(huì)保險(xiǎn)待遇等具體行政行為并沒(méi)有超出現(xiàn)行《行政訴訟法》概括性規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的兜底條款范圍。而且，這樣擴(kuò)大列舉也遠(yuǎn)沒(méi)有窮盡涉人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，像行政裁決、行政確認(rèn)、行政命令、行政獎(jiǎng)勵(lì)等均沒(méi)有列入；至于第10項(xiàng)概括性規(guī)定的“等合法權(quán)益”，如憲法規(guī)定的公民受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、政治權(quán)利（如平等權(quán)，選舉與被選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社權(quán)，人格尊嚴(yán)不受侵犯權(quán)，通信自由和通信秘密權(quán)，批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)等）有幾十項(xiàng)之多，《修正案（草案）》沒(méi)有列舉一項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)具體行政行為侵犯公民這些權(quán)利，立法原意是讓法院受理還是不受理？如果讓法院受理，正面清單為什么一項(xiàng)也不列入？如果不讓法院受理，法律中加上這個(gè)“等合法權(quán)益”兜底條款還有什么意義？
現(xiàn)行《行政訴訟法》采取“正面清單”和“負(fù)面清單”相結(jié)合的方式規(guī)定行政訴訟受案范圍在我國(guó)上世紀(jì)90年代的背景下也許是必要的，當(dāng)年“民告官”的行政訴訟制度剛剛建立，法官大多對(duì)“具體行政行為”的概念不甚明了，法院列舉一些具體行政行為的例子，對(duì)于幫助法官明確受案范圍和防止過(guò)多行政爭(zhēng)議進(jìn)入司法渠道是很有幫助的。而現(xiàn)在我國(guó)的國(guó)情與上世紀(jì)90年代的國(guó)情已大不一樣：行政訴訟制度在我國(guó)已運(yùn)作20多年，今天的行政法官不僅法律素質(zhì)大為提高（很多行政法官已具有法律碩士、法學(xué)碩士或法學(xué)博士的學(xué)歷），而且有豐富的行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；另外，現(xiàn)在我們修法的目的是要擴(kuò)大行政訴訟范圍，而不存在當(dāng)年立法時(shí)害怕過(guò)多行政案件一下子涌入法院，法院承受不了的擔(dān)心。因此，《修正案（草案）》規(guī)定受案范圍的方式完全沒(méi)有必要沿襲現(xiàn)行《行政訴訟法》的“正面清單”和“負(fù)面清單”結(jié)合的方式，而應(yīng)只列“負(fù)面清單”，即允許法院受理除“負(fù)面清單”以外的所有行政爭(zhēng)議。遍查各國(guó)行政訴訟法或行政程序法，尚未發(fā)現(xiàn)哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)以“正面清單”的形式規(guī)定行政訴訟的受案范圍。
另外，《修正案（草案）》在“受案范圍”（第14條）中規(guī)定行政相對(duì)人今后在對(duì)具體行政行為起訴時(shí)，可一并請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，即人民法院今后可對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行“附帶審”。這在表面上看，似乎擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，但實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍有任何真正意義的擴(kuò)大，甚至還有可能有所縮限。因?yàn)椋谝?，現(xiàn)行《行政訴訟法》第53條規(guī)定人民法院審理行政案件參照規(guī)章?！皡⒄铡本陀小案綆彙钡囊馕叮涸嫫鹪V具體行政行為時(shí)如果認(rèn)為具體行政行為依據(jù)的規(guī)章違法，必然會(huì)對(duì)所訴具體行政行為依據(jù)的規(guī)章提出異議，請(qǐng)求法院不予“參照”；法院也必然會(huì)審查規(guī)章的合法性，然后再?zèng)Q定是否參照。第二，最高人民法院早在1999年就通過(guò)《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》，該解釋第62條規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。法院如何認(rèn)定規(guī)章及其他規(guī)范性文件“合法有效”，必然要“附帶審”。只有通過(guò)“附帶審”，才能確定相應(yīng)規(guī)章及其他規(guī)范性文件是否“合法有效”，從而決定是否在裁判文書中加以引用?？梢?jiàn)，現(xiàn)在《修正案（草案）》規(guī)定行政相對(duì)人可對(duì)具體行政行為起訴時(shí)一并請(qǐng)求法院對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，人民法院可對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行“附帶審”，對(duì)行政訴訟的受案范圍并沒(méi)有任何擴(kuò)大，而且可能使人產(chǎn)生疑義：今后行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為起訴時(shí)，認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章違法時(shí)，是否就不能向法院提出異議了，就不能請(qǐng)求法院對(duì)之進(jìn)行審查了？
在世界各國(guó)，幾乎沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)規(guī)章和其他規(guī)范性文件做嚴(yán)格的區(qū)分。它們能否被訴，關(guān)鍵不在于它們是規(guī)章還是其他規(guī)范性文件，而在于它們是否侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益或?qū)π姓鄬?duì)人產(chǎn)生“不利影響”：如果它們尚未侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益或?qū)π姓鄬?duì)人產(chǎn)生“不利影響”，相對(duì)人起訴時(shí)機(jī)就不“成熟”（Ripeness），相對(duì)人只能等待行政機(jī)關(guān)依據(jù)這些規(guī)范性文件（通常統(tǒng)稱Rules或Regulations）實(shí)施具體行政行為時(shí)再一并請(qǐng)求對(duì)之“附帶審”。如果這些規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為就直接侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益或?qū)π姓鄬?duì)人產(chǎn)生了“不利影響”，相對(duì)人起訴時(shí)機(jī)就“成熟”了，其就可以“直接訴”而無(wú)需“一并訴”，法院可以“直接審”而無(wú)需“附帶審”。[4]筆者一直認(rèn)為，只有有條件地、一定限度地允許相對(duì)人“直接訴”和法院“直接審”，才算真正將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，才實(shí)際在這一領(lǐng)域擴(kuò)大了行政訴訟的范圍。所謂對(duì)規(guī)范性文件（包括規(guī)章和其他規(guī)范性文件）“有限直接訴”，即指在一般情形下，行政相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件只能“一并訴”（或稱“附帶訴”），但如果相應(yīng)規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人則可直接對(duì)該規(guī)范性文件提起訴訟。例如，有這樣一個(gè)案例：某商品包裝箱有中英兩種文字，其英文字體稍大于中文字體。某日，一行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體，否則，每件商品罰款若干。對(duì)于這種規(guī)范性文件，如果采“一并訴”的方式，只有當(dāng)商店購(gòu)買商品后出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之科處罰款時(shí)，商店方可對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，所有商店即不進(jìn)使用這種包裝箱的商品了，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉(cāng)庫(kù)，賣不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重作和更換，其損失巨大。但是該企業(yè)卻因沒(méi)有受到行政處罰（沒(méi)有具體行政行為）而不能提起行政訴訟。該規(guī)范性文件沒(méi)有讓相對(duì)人賣掉原有商品就生效，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失。這種“有限直接訴”主張即對(duì)這種情形為相對(duì)人提供了一個(gè)救濟(jì)途徑：如果相應(yīng)規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為就可能造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害，相對(duì)人可直接對(duì)該規(guī)范性文件提起訴訟，請(qǐng)求人民法院撤銷該規(guī)范性文件或確認(rèn)該規(guī)范性文件違法，以避免實(shí)際損害的發(fā)生。
此外，現(xiàn)行《行政訴訟法》和《修正案（草案）》均將行政訴訟客體限于“具體行政行為”，這在很大程度上限制了行政訴訟的受案范圍，使得下列幾類行政爭(zhēng)議難以進(jìn)人法院獲得司法救濟(jì)：（1）因行政合同、行政協(xié)議（如國(guó)有土地有償出讓合同、政府購(gòu)買服務(wù)合同、政府與公共企事業(yè)單位簽訂的公共服務(wù)提供合同等）的簽訂、履行、解除引發(fā)的行政爭(zhēng)議；（2）因行政事實(shí)行為（如行政決定實(shí)施過(guò)程中的暴力行為，超越?jīng)Q定范圍、條件、方式實(shí)施的行為等）引發(fā)的行政爭(zhēng)議；（3）社會(huì)公權(quán)力組織（如基層群眾自治性組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、高等學(xué)校等）對(duì)其組織成員實(shí)施的管理性行為引發(fā)的行政爭(zhēng)議；（4）國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公職人員實(shí)施開(kāi)除公職或辭退處分而引發(fā)的行政爭(zhēng)議。引發(fā)這些爭(zhēng)議的行為均不是具體行政行為，但也不是平等主體之間的民事行為。因此，合法權(quán)益因這些行為受到侵害的當(dāng)事人既不能向法院提起民事訴訟，也不能向法院提起行政訴訟。故而，這些種類行政爭(zhēng)議的解決往往進(jìn)人不了正式的法治渠道，導(dǎo)致許多社會(huì)矛盾長(zhǎng)期得不到解決，甚至最終導(dǎo)致矛盾激化，引發(fā)群體性事件或其他社會(huì)不穩(wěn)定事件，不利于平安中國(guó)、法治中國(guó)的建設(shè)。
有鑒于此，筆者建議，我們?cè)谛抻啲F(xiàn)行《行政訴訟法》時(shí)，思想再解放一點(diǎn)，不要再受“特別權(quán)力關(guān)系”之類陳舊觀念和理論的影響（最早形成這種觀念和提出這種理論的德國(guó)和一些西方國(guó)家都早已放棄這種觀念和理論了），[5]將行政訴訟受案范圍再擴(kuò)大一點(diǎn)。
二、關(guān)于體制與管轄
我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定的我國(guó)行政訴訟體制模式是：人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件。這種模式既不同于英美法系由普通法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的模式，也不同于大陸法系專設(shè)行政法院審理行政案件的模式。
普通法院模式和行政法院模式各有利弊。一般認(rèn)為，普通法院模式之利有三：其一，獨(dú)立性強(qiáng)，至少在形式上不像法國(guó)行政法院，從屬于行政系。其二，強(qiáng)調(diào)官民平等，對(duì)官民爭(zhēng)議與普通民事?tīng)?zhēng)議適用基本同樣的規(guī)則審理和裁判。其三，有利于降低司法成本，沒(méi)有兩套法院系統(tǒng)，可減少開(kāi)支，還可為當(dāng)事人減少管轄爭(zhēng)議（普通法院和行政法院都主張管轄或二者都推諉管轄）的麻煩。普通法院模式之弊有二：其一，專業(yè)性弱，行政爭(zhēng)議多涉及專業(yè)性問(wèn)題，普通法院法官缺少解決相關(guān)問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。其二，不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，行政爭(zhēng)議雙方在實(shí)體法律關(guān)系中法律地位不平等。訴訟規(guī)則的設(shè)定如果完全與民事訴訟規(guī)則一樣（如舉證責(zé)任規(guī)則等），就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不利。而行政法院模式則有四利：其一，專業(yè)性強(qiáng)，行政法院是審理行政案件的專門法院，故其法官具有解決行政爭(zhēng)議的專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。其二，行政法院適用專門的行政訴訟程序規(guī)則，有利于相對(duì)人權(quán)益保護(hù)和行政管理效率兩種價(jià)值的兼顧與平衡。其三，有利于發(fā)現(xiàn)行政管理過(guò)程中的瑕疵和不當(dāng)行為，通過(guò)行政審判推進(jìn)善治良政。其四，救濟(jì)途徑更為多樣化，如賠償、補(bǔ)償、責(zé)令行政主體履行職責(zé)、為相對(duì)人作出一定行為或禁止其作出一定行為，等等。行政法院模式亦有三弊：其一，易產(chǎn)生管轄爭(zhēng)議（特別是民事、行政交叉的案件），可能給當(dāng)事人導(dǎo)致不便。其二，行政法院在形式上不及普通法院獨(dú)立性強(qiáng)。其三，兩套法院系統(tǒng)，司法成本較大。
我國(guó)在建立行政訴訟制度時(shí)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均曾展開(kāi)過(guò)采用兩種模式中何種模式之爭(zhēng)。但最后立法既沒(méi)有完全采用英美普通法院模式，也沒(méi)有完全采用歐洲大陸的行政法院模式，而是創(chuàng)立了一種介于二者和兼顧二者特征的在普通法院設(shè)立專門行政審判庭的模式。創(chuàng)立這種新型模式的初衷是想收兩種模式之利，而避兩種模式之弊。但到目前，我國(guó)這種行政訴訟體制模式的實(shí)際效果卻并不盡如人意。這是為什么呢？是制度設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題，還是制度運(yùn)作外部條件存在問(wèn)題？恐怕兩種因素都存在。
目前行政審判實(shí)踐存在的最大問(wèn)題是行政審判獨(dú)立性差，受干預(yù)太多，以至于當(dāng)初行政訴訟制度建立時(shí)確立的目的（保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)）在很大程度上沒(méi)有能夠?qū)崿F(xiàn)。筆者認(rèn)為，此中的原因，應(yīng)該既有體制設(shè)計(jì)本身的問(wèn)題，也有體制運(yùn)作的環(huán)境和條件問(wèn)題；而且體制運(yùn)作的環(huán)境、條件問(wèn)題可能是更根本的原因。如何創(chuàng)造行政訴訟制度良性運(yùn)作的環(huán)境，避免地方當(dāng)局對(duì)行政審判的干預(yù)，以保障行政審判的獨(dú)立、公正？科學(xué)設(shè)計(jì)行政訴訟體制無(wú)疑是重要的，但更重要的恐怕還是要進(jìn)一步推進(jìn)政治體制改革、司法體制改革和行政管理體制改革，保證各級(jí)黨委、政法委在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，保證各級(jí)政府依法行政；將各級(jí)黨委及其政法委、各級(jí)政府的權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而保證各級(jí)人民法院能夠根據(jù)憲法和法律獨(dú)立行使審判權(quán)。至少應(yīng)在這次修改行政訴訟法中，恢復(fù)“五四憲法”中關(guān)于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的表述：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律?！睘榇?，應(yīng)將現(xiàn)行《行政訴訟法》第3條第1款有關(guān)“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的規(guī)定修改為“人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”。因?yàn)楝F(xiàn)在法院受到的干預(yù)不只是來(lái)自行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，很多情況下還來(lái)自其他方面，如地方黨委、政法委、地方人大常委會(huì)主任會(huì)議等。如果法律只排除行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，而為其他方面的干預(yù)留下一個(gè)口，那么即使行政審判體制改變了，地方干預(yù)的問(wèn)題仍不能完全解決。
與此同時(shí)，這次行政訴訟法修改還應(yīng)根據(jù)中共十八屆三中全會(huì)的決定，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，以保證法院不因人、財(cái)、物受制于地方當(dāng)局而難以依法獨(dú)立行使審判權(quán)?！缎拚福ú莅福吩谔剿鹘⑴c行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度方面做了一定的嘗試，其第16條規(guī)定“高級(jí)人民法院可以確定若干基層人民法院管轄第一審行政案件”。這一規(guī)定對(duì)于打破地方當(dāng)局對(duì)行政訴訟的干預(yù)，保障人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)無(wú)疑會(huì)起到一定的作用，但作用將較為有限。因?yàn)?，第一，這種指定管轄不是普遍性的，范圍有限；第二，這種指定管轄并未完全與行政區(qū)劃分離，所指定受理若干其他基層法院管轄案件的法院并不排除其仍受理本行政區(qū)劃的案件；第三，即使各基層法院相互交叉管轄，由于各區(qū)縣政府、法院之間的往來(lái)頻繁、相互聯(lián)系，有可能使這種機(jī)制的作用隨著時(shí)間的流逝而逐步流失。
在《修正案（草案）》上全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議前，筆者和其他一些學(xué)者曾提出我國(guó)行政訴訟可實(shí)行專門行政法院體制（不同于法國(guó)等歐洲國(guó)家完全獨(dú)立于普通法院的行政法院體制），即在最高人民法院之下設(shè)置作為專門人民法院的地方行政法院。地方行政法院不按行政區(qū)域設(shè)置，幾個(gè)區(qū)縣設(shè)一個(gè)初級(jí)行政法院，幾個(gè)地市設(shè)一個(gè)中級(jí)行政法院，幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)一個(gè)高級(jí)行政法院（或?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ旱姆衷海?，最高人民法院為?shí)際的最高行政法院。高級(jí)行政法院的法官由全國(guó)人大常委會(huì)任命，初、中級(jí)行政法院的法官由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)任命，各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家預(yù)算和省級(jí)預(yù)算單列。這個(gè)方案的優(yōu)勢(shì)在于：第一，行政法院不從屬于所在地方，人、財(cái)、物基本脫離地方控制，可較大程度擺脫地方當(dāng)局干預(yù)；第二，整個(gè)系統(tǒng)仍在人民法院體系內(nèi)，性質(zhì)上屬于專門人民法院，故無(wú)須修改現(xiàn)行憲法；第三，可為今后的整個(gè)司法體制改革探路。
當(dāng)然，在當(dāng)下條件下，實(shí)行專門行政法院體制會(huì)存在諸多困難，且成本較大。據(jù)此，筆者曾經(jīng)提出可行性較大的“提級(jí)管轄”方案，即將第一審行政案件一般由基層人民法院管轄改為由中級(jí)人民法院管轄；基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件。[6]筆者多年來(lái)一直鼓吹這種方案。筆者之所以青睞這一方案，其緣由如下：第一，區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門的案件特別難以擺脫地方干預(yù)，難以公正。第二，中級(jí)法院管轄第一審行政案件，可減少一個(gè)審級(jí)，一審可擺脫縣級(jí)地方干預(yù)，二審直接到省高院，可擺脫地、市級(jí)干預(yù)（這是《修正案（草案）》設(shè)計(jì)的“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的方案做不到的）。第三，基層法院行政案件太少（每個(gè)基層法院每年受案約30件，平均每月不到3件），既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗(yàn)。第四，基層法院行政案件太少，一些行政法官無(wú)活干而被借調(diào)去其他審判庭辦案，甚至去搞非訴執(zhí)行，如征收、拆遷等，這使行政相對(duì)人對(duì)民告官訴訟失去信任和信心。當(dāng)然，實(shí)行中級(jí)法院管轄第一審行政案件的方案，有人會(huì)擔(dān)心這可能給訴訟當(dāng)事人帶來(lái)不便。其實(shí)，這種擔(dān)心是完全不必要的，因?yàn)榻窈笾屑?jí)法院集中管轄一審行政案件，可設(shè)置多個(gè)巡回審判庭。而巡回審判庭受案、審案并非一定在大中城市，而是主要在區(qū)縣基層法院，甚至可在原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，可能更便于當(dāng)事人訴訟。
三、關(guān)于規(guī)范性文件的審查與適用
在國(guó)外，對(duì)法律以下的規(guī)范性文件一般沒(méi)有明確和嚴(yán)格的等級(jí)區(qū)分，而在我國(guó)，對(duì)法律以下的規(guī)范性文件是有明確和嚴(yán)格的等級(jí)區(qū)分的。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議通過(guò)的規(guī)范性文件叫“行政法規(guī)”，省和較大的市的人大和人大常委會(huì)通過(guò)的規(guī)范性文件叫“地方性法規(guī)”，國(guó)務(wù)院部門和省、較大的市的人民政府制定的規(guī)范性文件叫“規(guī)章”，較大的市以下的政府或政府部門制定的規(guī)范性文件叫“具有普遍約束力的決定、命令”或“規(guī)章以外的規(guī)范性文件”（俗稱“紅頭文件”）。在一般情況下，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，法規(guī)、規(guī)章的效力高于規(guī)章以外的規(guī)范性文件。而在特定情況下和特定法律關(guān)系中，法律還會(huì)賦予三六九等的規(guī)范性文件以各種不同的法律地位。
就行政訴訟而言，現(xiàn)行《行政訴訟法》賦予法規(guī)（本文以下所使用“法規(guī)”，均包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例）、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的地位是這樣的：（1）根據(jù)其第12條第2項(xiàng)，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起異議的訴訟；（2）根據(jù)其第53條第I款，人民法院審理行政案件，以法規(guī)為依據(jù)，以規(guī)章（包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章）為“參照”；（3）根據(jù)其第53條第2款，人民法院認(rèn)為規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決；（4）根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第62條第2款，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。
現(xiàn)行《行政訴訟法》和司法解釋賦予各種規(guī)范性文件以上三六九等法律地位的規(guī)定在實(shí)踐中存在種種矛盾和問(wèn)題，迫切需要修改和重構(gòu)。
1.《行政訴訟法》規(guī)定人民法院“不受理”行政相對(duì)人對(duì)所有規(guī)范性文件提起的訴訟，人民法院不得對(duì)作為具體行政行為依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查。而行政訴訟法又要求人民法院審理行政案件時(shí)“參照”規(guī)章，“參照”就意味著可適用，也可不適用；合法的即適用，不合法的則不適用。不讓法院審查，法院如何確定相應(yīng)規(guī)章合不合法，適不適用？行政訴訟法司法解釋要求法院在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，不讓法院審查，法院如何確定相應(yīng)規(guī)章及其他規(guī)范性文件合法有效？如何決定是否在裁判文書中引用？
2.《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審理行政案件，以法規(guī)為依據(jù)，是不是意味著不管法規(guī)是否違憲、違法，均應(yīng)以之為依據(jù)？如果是，怎么保障國(guó)家法制的統(tǒng)一？如果不是，那是否意味著行政訴訟法賦予了法院判斷法規(guī)合憲性和合法性的權(quán)力，其認(rèn)為合憲、合法的法規(guī)就依據(jù)，其認(rèn)為不合憲、不合法的法規(guī)就不依據(jù)？
3.《行政訴訟法》規(guī)定人民法院認(rèn)為規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決，這是不是意味著人民法院認(rèn)為規(guī)章與法規(guī)不一致的，法規(guī)與法規(guī)、法規(guī)與法律不一致的，就不需要由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決？如果是，那就存在邏輯矛盾：法院認(rèn)為規(guī)章之間不一致，法律不授予其選擇適用權(quán)，而法院認(rèn)為規(guī)章與法規(guī)、法規(guī)與法規(guī)、法規(guī)與法律不一致的，法律反而授予其選擇適用權(quán)。這樣，如果法院“認(rèn)為”錯(cuò)了，怎么辦？
4.行政訴訟法司法解釋規(guī)定人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，這是否意味著最高人民法院自己授予各級(jí)人民法院對(duì)“規(guī)章及其他規(guī)范性文件”的司法審查權(quán)？因?yàn)椤缎姓V訟法》沒(méi)有規(guī)定對(duì)其他規(guī)范性文件的適用和審查，對(duì)規(guī)章也只規(guī)定了“參照”，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)其“合法有效”的審查。這里我們且不討論最高人民法院這一授權(quán)是否合法、合理，假定這一授權(quán)是合法、合理的，那么行政訴訟法中關(guān)于規(guī)章之間不一致的由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決的規(guī)定就沒(méi)有必要，且二者矛盾、沖突。
針對(duì)行政訴訟法關(guān)于法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件在行政訴訟中的地位規(guī)定在實(shí)踐中出現(xiàn)的上述矛盾和問(wèn)題，《修正案（草案）》做了三項(xiàng)修改：（1）《修正案（草案）》第14條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以請(qǐng)求法院對(duì)之一并進(jìn)行審查；（2）《修正案（草案）》第65條第3款規(guī)定，人民法院審理行政案件，認(rèn)為規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出裁決（改“解釋或者裁決”為“裁決”，刪去“解釋”）；（3）《修正案（草案）》第66條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。這三項(xiàng)修改形式上加大了法院對(duì)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的司法監(jiān)督，但并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上解決現(xiàn)行《行政訴訟法》和司法解釋關(guān)于法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件地位規(guī)定的矛盾問(wèn)題。
首先，《修正案（草案）》僅授權(quán)法院對(duì)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件進(jìn)行“附帶審”，而沒(méi)有授權(quán)法院對(duì)規(guī)章進(jìn)行“附帶審”.但根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》“參照規(guī)章”的規(guī)定，現(xiàn)在的行政訴訟已經(jīng)實(shí)質(zhì)存在對(duì)規(guī)章的“附帶審”。這樣看來(lái)，《修正案（草案）》并沒(méi)有進(jìn)步，反而退步了。
其次，行政相對(duì)人“認(rèn)為規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以請(qǐng)求法院對(duì)之一并進(jìn)行審查”，這是否意味著起訴人認(rèn)為規(guī)章不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，就不能請(qǐng)求法院對(duì)之一并進(jìn)行審查？法院如果不對(duì)起訴人認(rèn)為違法的規(guī)章進(jìn)行審查，如何決定相應(yīng)規(guī)章是否“參照”?法院如果只能對(duì)規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查而不能對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，《行政訴訟法》規(guī)定的“參照”規(guī)章與“依據(jù)”法規(guī)又有何區(qū)別呢？
再次，“人民法院審理行政案件，認(rèn)為規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出裁決”，這是否意味著，法院對(duì)規(guī)章的合法性沒(méi)有任何判斷權(quán)：即使法院認(rèn)為兩個(gè)不一致的規(guī)章的其中一個(gè)明顯違法，也必須中止訴訟，等待國(guó)務(wù)院作出裁決后才能恢復(fù)對(duì)案件的審理和判決？這樣，行政訴訟的效率如何保障？
此外，“人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理”，這是否意味著人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章不合法的，就可以作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，不需要轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理？如果不是，那么人民法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章不合法的，怎么辦？
為了解決上述矛盾和問(wèn)題，筆者建議這次《行政訴訟法》的修改，對(duì)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件在行政訴訟中的地位做出如下規(guī)定，重構(gòu)行政訴訟法律適用機(jī)制：（1）公民、法人或者其他組織在提起行政訴訟時(shí)，如認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件違法，可以請(qǐng)求人民法院對(duì)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查。（2）人民法院應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)，經(jīng)對(duì)具體行政行為所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件合法性的審查，認(rèn)為相應(yīng)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件合法的，可作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)；認(rèn)為規(guī)章或其他規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)，直接依據(jù)合法的依據(jù)作出判決或裁定，并在判決、裁定作出后將違法的規(guī)章或其他規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理；認(rèn)為法規(guī)不合法的，應(yīng)中止訴訟，將其認(rèn)為不合法的法規(guī)送有權(quán)機(jī)關(guān)裁決，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在收到人民法院裁決申請(qǐng)后60日內(nèi)作出裁決，人民法院應(yīng)依有權(quán)機(jī)關(guān)的裁決結(jié)果對(duì)相應(yīng)案件適用法律、法規(guī)和作出判決或裁定。
筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》對(duì)法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件在行政訴訟中的地位做出上述規(guī)定，重構(gòu)行政訴訟法律適用機(jī)制不僅有利于解決行政訴訟法實(shí)施中的各種問(wèn)題，而且有助于落實(shí)中共十八屆三中全會(huì)關(guān)于“維護(hù)憲法法律權(quán)威，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的目標(biāo)和任務(wù)；既保證行政審判適用合憲、合法的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，又不至于讓法院成為法規(guī)合憲性、合法性的最終判斷者和裁決者。
四、關(guān)于調(diào)解與協(xié)調(diào)
現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”這一規(guī)定與行政訴訟的性質(zhì)不完全適應(yīng)，且不利于行政訴訟制度功能、作用的有效發(fā)揮。在行政訴訟法制定之初，對(duì)行政訴訟是否應(yīng)適用調(diào)解，學(xué)界和實(shí)務(wù)界均存在較大爭(zhēng)議。立法過(guò)程中主要有兩種不同意見(jiàn)：主張適用調(diào)解的意見(jiàn)和反對(duì)適用調(diào)解的意見(jiàn)。前一種意見(jiàn)的理由，主要有三：（1）調(diào)解有利于法官向雙方當(dāng)事人宣傳法制；（2）調(diào)解有利于解決雙方當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)認(rèn)識(shí)的分歧，從而能較快、較有效地解決雙方當(dāng)事人的爭(zhēng)議；（3）調(diào)解有利于化解矛盾，促進(jìn)雙方當(dāng)事人之間事后的相互諒解和團(tuán)結(jié)。后一種意見(jiàn)的根據(jù)主要有四：（1）行政訴訟是人民法院對(duì)具體行政行為合法性的審查，具體行政行為是否合法不存在調(diào)解的余地；（2）調(diào)解以雙方當(dāng)事人能自己處分自己的實(shí)體權(quán)益為前提，但行政爭(zhēng)議的處理缺乏這一前提：行政機(jī)關(guān)是代表國(guó)家，以國(guó)家名義實(shí)施相應(yīng)行為的，其不得自行任意處分國(guó)家的實(shí)體利益；（3）行政爭(zhēng)議發(fā)生在不平等的雙方當(dāng)事人之間，如法院對(duì)雙方調(diào)解，行政機(jī)關(guān)有可能利用不公開(kāi)審理的機(jī)會(huì)壓行政相對(duì)人屈服，也可能通過(guò)無(wú)原則向行政相對(duì)人讓步，以犧牲國(guó)家利益和社會(huì)公共利益來(lái)?yè)Q取對(duì)方撤訴，從而避免法院公開(kāi)開(kāi)庭時(shí)相對(duì)人指控其違法或不當(dāng)行為時(shí)陷自己于尷尬境地；（4）不適用調(diào)解并不排除法院在公開(kāi)審理過(guò)程中向雙方當(dāng)事人宣傳法制，從而也不排除法院允許原告在認(rèn)識(shí)其指控不當(dāng)后撤訴和允許被告在認(rèn)識(shí)其行為違法后改變?cè)唧w行政行為。[7]最后，立法機(jī)關(guān)采用了后一種意見(jiàn)：行政訴訟一律不適用調(diào)解。
但是，行政訴訟法對(duì)行政訴訟一刀切地設(shè)置調(diào)解禁區(qū)的做法在實(shí)踐中是有很大弊端的。因?yàn)樾姓V訟除了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能和對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)功能外，畢竟仍然是一種訴訟，訴訟的一項(xiàng)基本功能即是解決爭(zhēng)議。要實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議，真正達(dá)到案結(jié)事了的目的，有些案件適用調(diào)解可能比判決效果要好得多。從表面上看，行政訴訟是對(duì)具體行政行為合法性的審查，合法性審查似乎沒(méi)有調(diào)解的余地，但是，如果我們對(duì)各種具體行政行為的內(nèi)容進(jìn)行具體分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)大量的具體行政行為具有或多或少的行政裁量因素，從而給行政訴訟留下了或多或少的調(diào)解余地。行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益自然沒(méi)有自由任意處分的權(quán)力，但法律對(duì)許多行政事項(xiàng)，往往授予行政機(jī)關(guān)以裁量處置權(quán)。對(duì)于法律授權(quán)行政裁量范圍的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)當(dāng)然可以與行政相對(duì)人協(xié)商處理，法院當(dāng)然可以居中協(xié)調(diào)，使相應(yīng)行政爭(zhēng)議最終達(dá)成雙方都滿意的結(jié)果?，F(xiàn)在，行政訴訟法一律禁止調(diào)解，既不利于雙方爭(zhēng)議的及時(shí)有效解決，也不利于雙方當(dāng)事人事后相互諒解，構(gòu)建和諧官民關(guān)系。
有鑒于此，盡管《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件不能調(diào)解，但各級(jí)人民法院多年以來(lái)在行政審判中仍積極采取協(xié)調(diào)和解的方式解決行政爭(zhēng)議。法官在庭審前或庭審中做行政爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的工作，說(shuō)服行政機(jī)關(guān)改變過(guò)于嚴(yán)厲的具體行政行為，使行政相對(duì)人認(rèn)可這種改變而撤訴；或者說(shuō)服行政相對(duì)人服從行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不對(duì)之提起異議，主動(dòng)撤訴。法院通過(guò)原告撤訴而不是通過(guò)調(diào)解書結(jié)案。這種以協(xié)調(diào)和解取代調(diào)解的方式使不少行政案件的處理取得了案結(jié)事了的較好效果。2007年，最高人民法院召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作會(huì)議肯定了這種做法，在全國(guó)推廣協(xié)調(diào)和解解決行政爭(zhēng)議的經(jīng)驗(yàn)。法院當(dāng)時(shí)之所以發(fā)明這種“協(xié)調(diào)和解”，原因即是《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件，不適用調(diào)解。如果法院稱“調(diào)解”，可能有違法之嫌。當(dāng)時(shí)，筆者曾在《法制日?qǐng)?bào)》上發(fā)文，認(rèn)為法院這樣做只是權(quán)宜之計(jì)，并不完全合適。法院如果認(rèn)為行政訴訟確有調(diào)解的必要，應(yīng)該建議全國(guó)人大常委會(huì)修改行政訴訟法，通過(guò)法律確立調(diào)解制度，而不應(yīng)采取規(guī)避法律的方式，用“協(xié)調(diào)和解”（實(shí)際為調(diào)解，只是不以調(diào)解書結(jié)案）取代“調(diào)解”.法院這樣做雖然是“善意”和“良性”的，但這種“善意”和“良性”有違法治原則，至少有違“形式法治”的原則。筆者當(dāng)時(shí)提出，為了保障行政審判中“形式法治”和“實(shí)質(zhì)法治”的統(tǒng)一以及社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，應(yīng)該堅(jiān)決修改《行政訴訟法》第50條，變“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”為“人民法院審理行政案件，可適用調(diào)解，可調(diào)解的行政案件的范圍和調(diào)解程序由最高人民法院以司法解釋的方式確定”。[8]
這次全國(guó)人大常委會(huì)審議的《修正案（草案）》第62條對(duì)調(diào)解做出了較現(xiàn)行《行政訴訟法》不完全相同的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償和行政機(jī)關(guān)依法給予補(bǔ)償?shù)陌讣??！焙茱@然，這種不同只是形式上的。因?yàn)?，現(xiàn)行《行政訴訟法》雖然在第50條規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，沒(méi)有規(guī)定行政賠償和補(bǔ)償案件例外，但在第67條補(bǔ)充規(guī)定了賠償案件例外，而實(shí)踐中補(bǔ)償案件自然與賠償案件是適用基本相同的訴訟程序的?，F(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵是涉及具體行政行為的案件能否突破“不適用調(diào)解”的禁區(qū)?！缎拚福ú莅福啡绻辉趯?duì)涉及具體行政行為的案件上有所突破，其在調(diào)解問(wèn)題上就不能說(shuō)有任何進(jìn)展。
當(dāng)然，行政訴訟不同于民事訴訟。行政訴訟不僅涉及當(dāng)事人利益，而且涉及國(guó)家和社會(huì)公益，如果一味強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)或調(diào)解，就有可能犧牲國(guó)家和社會(huì)公益，犧牲法治。近幾年，有的地方就有這個(gè)偏向，將“協(xié)調(diào)率”作為考核行政法官的一項(xiàng)指標(biāo)，導(dǎo)致行政法官忽視保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，而是以協(xié)調(diào)為辦案中心。法官今天忙著勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)給行政相對(duì)人讓步，說(shuō)不讓步會(huì)如何如何影響社會(huì)穩(wěn)定；明天忙著勸說(shuō)行政相對(duì)人撤訴，說(shuō)不撤訴會(huì)如何如何對(duì)你（相對(duì)人）不利。法院這樣協(xié)調(diào)，就把協(xié)調(diào)搞變味了，搞異化了。因此，筆者雖然主張廢除調(diào)解、協(xié)調(diào)禁區(qū)，但也反對(duì)在行政訴訟中無(wú)限制地實(shí)行調(diào)解、協(xié)調(diào)。調(diào)解、協(xié)調(diào)只能有限地適用于審理具體行政行為的案件。現(xiàn)行《行政訴訟法》和《修正案（草案）》規(guī)定調(diào)解不適用于任何審理具體行政行為的案件是不適當(dāng)?shù)?，但讓調(diào)解或協(xié)調(diào)無(wú)限適用于審理所有具體行政行為的案件同樣是不適當(dāng)?shù)?。筆者認(rèn)為，調(diào)解或協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)有條件適用于，并且也只能有條件適用于有行政裁量空間的行政案件（如行政給付案件、行政征收案件、行政處罰案件、行政強(qiáng)制措施和行政執(zhí)行案件等）。所謂“有條件適用”的條件有三：一是法律、法規(guī)必須賦予行政機(jī)關(guān)處理相應(yīng)事項(xiàng)一定的裁量空間，羈束行政行為的案件不適用調(diào)解或協(xié)調(diào)；二是當(dāng)事人自愿，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能強(qiáng)制；三是要合法，法官不能超越法律、法規(guī)的明確規(guī)定進(jìn)行調(diào)解或協(xié)調(diào)，法律、法規(guī)對(duì)相應(yīng)事項(xiàng)沒(méi)有作出明確規(guī)定的，調(diào)解或協(xié)調(diào)不能違反法律、法規(guī)的基本原則和精神。
五、關(guān)于裁判的執(zhí)行和非訴執(zhí)行
行政訴訟的執(zhí)行不同于民事訴訟的執(zhí)行，因?yàn)樾姓V訟的被告是執(zhí)行公權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)公民、法人或者其他組織采取的強(qiáng)制執(zhí)行措施，不能同樣對(duì)行政機(jī)關(guān)采取。例如，法院不能對(duì)拒絕履行判決、裁定的行政機(jī)關(guān)，查封其辦公樓、扣押其執(zhí)行公務(wù)的車輛和設(shè)備加以拍賣等。因此，現(xiàn)行《行政訴訟法》在“執(zhí)行”一章（第65條）中規(guī)定了專門適用于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行措施，包括從銀行賬戶劃撥、罰款，向其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出處理責(zé)任人員的司法建議，依法追究拒不履行判決、裁定情節(jié)嚴(yán)重且構(gòu)成犯罪的主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任等。
但是，在實(shí)踐中，現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的這些強(qiáng)制執(zhí)行措施對(duì)行政機(jī)關(guān)并不完全管用，行政機(jī)關(guān)拒不履行法院行政判決、裁定的情況仍屢有發(fā)生：法院判決行政機(jī)關(guān)賠償、退還罰款或其他款項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)有錢不賠不退；法院判決撤銷或改變行政機(jī)關(guān)的行政決定，行政機(jī)關(guān)不理會(huì)法院的判決，仍然原封不動(dòng)地加以實(shí)施；法院判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行某一法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)置之不理，照舊不作為；等等。鑒于實(shí)踐中出現(xiàn)的這種情況，這次全國(guó)人大常委會(huì)審議的《修正案（草案）》第92條第3項(xiàng)和第5項(xiàng)增加了兩項(xiàng)措施：其一，將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；其二，拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會(huì)影響惡劣的，可對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。筆者認(rèn)為，這兩項(xiàng)措施的強(qiáng)制執(zhí)行力度確實(shí)是很大的。不僅在我國(guó)，在國(guó)外行政訴訟法或司法審查法中，也幾乎從來(lái)沒(méi)有規(guī)定過(guò)這么有力度的強(qiáng)制執(zhí)行措施。當(dāng)然，我國(guó)的情況與國(guó)外不同，國(guó)外行政機(jī)關(guān)很少有拒不履行法院裁判的情況，從而也不需要通過(guò)法律專門規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)這么多的強(qiáng)制執(zhí)行措施。
《修正案（草案）》規(guī)定的對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行措施較現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定的措施已經(jīng)大為增加了力度，特別是“將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告”這一措施，其威力可能比其他措施都要大（因?yàn)椤皩?duì)責(zé)任人員予以拘留”的措施雖然似乎更有威懾力，但拘留是不可能常用的，即使有法院偶然會(huì)用一次兩次，但用起來(lái)也會(huì)慎之又慎）。鑒于我國(guó)法院裁判執(zhí)行難，行政裁判執(zhí)行更難的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為，這次行政訴訟法修改對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行力度還可適當(dāng)加大，似可再增加兩項(xiàng)措施：（1）行政機(jī)關(guān)對(duì)法院行政賠償、補(bǔ)償判決或要求歸還罰款、給付款額的裁判拒不履行的，可查封、扣押與其履行公務(wù)沒(méi)有直接聯(lián)系的財(cái)產(chǎn)（如療養(yǎng)院、休養(yǎng)所、培訓(xùn)設(shè)施、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的辦公用房、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買的車輛等），并可予以拍賣；（2）對(duì)拒不履行判決、裁定、調(diào)解書的行政機(jī)關(guān)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以不超過(guò)其月工資50%的罰款。當(dāng)然，解決法院判決“執(zhí)行難”的問(wèn)題不能僅從強(qiáng)制執(zhí)行措施上找出路，而必須同時(shí)推進(jìn)政治體制改革和司法體制改革，解決執(zhí)行的大環(huán)境問(wèn)題。但進(jìn)一步完善強(qiáng)制執(zhí)行措施的意義亦不可小視。
關(guān)于非訴執(zhí)行，現(xiàn)行《行政訴訟法》僅規(guī)定了一個(gè)條文，即第66條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”?！缎拚福ú莅福穼?duì)非訴執(zhí)行的規(guī)定完全沿用了現(xiàn)行《行政訴訟法》的條款，未改一字，也未加或未減一字。筆者認(rèn)為，行政訴訟法對(duì)非訴執(zhí)行的規(guī)定僅有一個(gè)條文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。1999年最高人民法院審判委員會(huì)通過(guò)的關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的司法解釋就非訴執(zhí)行做出了10條解釋。[9]筆者認(rèn)為，這次行政訴訟法修改應(yīng)對(duì)這些司法解釋進(jìn)行分析，將其中被司法實(shí)踐證明確實(shí)必要且確實(shí)“管用”的解釋條款上升為法律規(guī)范，吸收進(jìn)行政訴訟法中來(lái)。筆者認(rèn)為，行政訴訟法就非訴執(zhí)行至少應(yīng)增加下述3項(xiàng)條款：（1）關(guān)于法院受理非訴執(zhí)行條件的條款。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行，法律必須設(shè)定一定條件（如申請(qǐng)人主體資格、被申請(qǐng)人條件、申請(qǐng)的基本事實(shí)根據(jù)和相關(guān)證據(jù)材料等），法律不能讓法院無(wú)條件受理行政機(jī)關(guān)提起的非訴執(zhí)行申請(qǐng)。（2）人民法院對(duì)申請(qǐng)非訴執(zhí)行的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的條款。行政訴訟法增設(shè)這個(gè)條款非常重要。法院受理了行政機(jī)關(guān)的非訴執(zhí)行申請(qǐng)后怎么辦，是直接執(zhí)行，還是先審查后執(zhí)行？如果審查，是依行政審判中對(duì)具體行政行為的審查強(qiáng)度對(duì)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)審，還是僅對(duì)申請(qǐng)者的資格和申請(qǐng)材料是否完備進(jìn)行形式審，或者是選擇介于二者強(qiáng)度之間的“中度審”?在行政訴訟法實(shí)施過(guò)程中，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)此一直存在爭(zhēng)議，[10]實(shí)踐中各地法院的做法也不盡相同。筆者主張“中度審”，即不限于形式審，但又不進(jìn)行全面和深度的實(shí)質(zhì)審，而是只審查申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為是否存在重大明顯違法的情形（如是否明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、是否明顯缺乏法律依據(jù)、是否明顯違法侵害被執(zhí)行人合法權(quán)益等）。（3）公民、法人和其他組織申請(qǐng)非訴執(zhí)行的主體資格。在一般情況下，非訴執(zhí)行申請(qǐng)人應(yīng)僅為行政機(jī)關(guān)。但在特殊情況下，申請(qǐng)非訴執(zhí)行的主體資格也應(yīng)授予公民、法人或其他組織。例如，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議作出裁決后，一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行，作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)非訴執(zhí)行的期限內(nèi)也不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，在這種情況下，法律即應(yīng)賦予行政裁決的另一方當(dāng)事人或其權(quán)利繼承人申請(qǐng)非訴執(zhí)行的權(quán)利。
現(xiàn)行行政訴訟法還存在其他需要修改、完善的規(guī)范、制度，但筆者認(rèn)為，以上五方面的規(guī)范、制度應(yīng)該成為這次行政訴訟法修改的重點(diǎn)。
作者姜明安，來(lái)源http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=88746
【注釋】
本文寫作得到2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“行政程序法典化研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：13JJD820001）的資助。本文是筆者近兩三年來(lái)關(guān)于行政訴訟法修改的觀點(diǎn)和言論的一個(gè)綜合整理稿，文中的觀點(diǎn)、主張、建議有的源自筆者在有關(guān)會(huì)議上的發(fā)言，有的源自媒體記者對(duì)筆者的采訪，有的源自筆者在有關(guān)報(bào)刊發(fā)表的評(píng)論。這次整合成本文時(shí)筆者對(duì)原發(fā)表的某些觀點(diǎn)、主張、建議有所修正。
[1]參見(jiàn)《修正案（草案）》第12條。
[2]同上注。
[3]參見(jiàn)《修正案（草案）》第14條。
[4]參見(jiàn)[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第483~488頁(yè)；[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、羅納德·M.利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第235頁(yè)。
[5]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第168~175頁(yè)。
[6]參見(jiàn)姜明安：《行政訴訟法修改中的六大難題》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年11月30日；姜明安：《行政訴訟法修改應(yīng)注意的重點(diǎn)問(wèn)題》，《檢察日?qǐng)?bào)》2012年2月23日；姜明安：《如何修法“民告官”》，《中國(guó)改革》2012年第4期。
[7]參見(jiàn)姜明安：《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，2001年重排本，第33~34頁(yè)。
[8]姜明安：《協(xié)調(diào)和解：還需完善法律依據(jù)》，《法制日?qǐng)?bào)》2007年4月4日。
[9]參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第86-95條。
[10]參見(jiàn)江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》，北京大學(xué)出版社2009年版，第1316~1346頁(yè)；羅豪才主編：《行政審判問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社1990年版，第362~370頁(yè)。
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梁開(kāi)貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會(huì)陽(yáng)光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會(huì)青工委委員，中國(guó)人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問(wèn)。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號(hào)：lkg-lawyer，微信號(hào)：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國(guó)征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
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