中國共產黨十八屆三中全會關于《全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），被視為新一輪農村制度改革的政治宣言，“對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征”。其中關于涉農問題的改革決定則關系到農村土地制度的變革之路。對此，政治學、經(jīng)濟學和社會學學者的解讀諸多，但鮮見自法律規(guī)范層面所進行的系統(tǒng)分析。而一些政策起草部門的專家所作的類似于將農地權利進行“三權分離”的“官方”解讀，則溢出了嚴謹?shù)姆梢?guī)則范疇，屬于以政治語言代替法律術語的臆斷，與現(xiàn)代農地法律制度日漸精細化、規(guī)范化構造的趨勢并不吻合，同時可能引發(fā)系列“誤讀”效應。我國自1978年始的農村土地制度改革，其形成軌跡可歸結為實踐先行、政策指導和法律兜底的“三部曲”模式：農民基于基層實踐的制度創(chuàng)新獲得國家政權認可后，通過政策文件進行指導和推廣，在實踐中不斷完善后交由法律文本作出最終提煉和回應。故而，相較于農民的首創(chuàng)行為對體制障礙的突破，法律規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的滯后性。因此，在《決定》必將對我國農村土地制度的變革產生深遠影響之時，對立法者而言，深入的實踐考察和精準的政策解讀，意義甚為重大。在農村土地制度理論儲備已漸豐富、立法技術臻于完善的當下，應將國家政策的實現(xiàn)導向法律規(guī)范層面，運用法律語言解讀政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨，又具備法律理性。本文試圖通過對《決定》內容進行深入、全面的研習與解讀，以新一輪農村土地制度改革的法規(guī)范構建為核心，對我國農地制度變遷之方向作出整體性判斷和勾勒，以期對我國農村土地立法乃至“三農”的新制度框架構建有所裨益。
一、從《決定》看我國農村土地改革的法政策指向
（一）新一輪農村土地改革的法制度基礎
總的來看，《決定》對我國農村土地改革遵循著“賦予權利和回歸權利”的邏輯主線，其主旨在于進一步恢復農地財產權利的應然屬性，以此為基礎發(fā)展多種形式農地規(guī)范化經(jīng)營模式；激活集體土地權利的市場價值，壯大集體經(jīng)濟，以此作為持續(xù)增加集體成員收入的新動力。
通過新制度構建，增加農民的財產性收入，是此輪土地改革的重心。因農業(yè)系弱質產業(yè)，產品的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產品相比，缺乏市場價格優(yōu)勢，加之國家對糧食價格的調控，故相同數(shù)量的土地和資金從事農業(yè)生產所能獲得的收益要遠遠低于其他產業(yè)。在工商業(yè)迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程不斷加劇的背景下，農民的收入構成發(fā)生變化是必然趨勢。據(jù)統(tǒng)計，從2007年至2012年，我國農民家庭經(jīng)營性收入占農民人均純收入的比例依次從53.0%下降到44.6%，呈現(xiàn)單邊走低的態(tài)勢。而2013年，農民工資性收入占比首次超過了家庭經(jīng)營收入。如何通過制度構建實現(xiàn)農民的收入持續(xù)、穩(wěn)定增長，是仍需直面的改革深水區(qū)，亟待攻堅。
從民法角度來看，本輪改革的亮點在于，《決定》強調通過有效利用集體與農民財產自身的增值功能實現(xiàn)農民收入的持續(xù)增長。在現(xiàn)階段構成農民收入的家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉移性收入和財產性收入四個部分中，財產性收入所占比重很低，也是增加農民收入的最大潛力所在。《決定》在制度層面的指導效應，即將增加財產性收入作為促進農民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農民增加財產性收入，使財產性收入成為農民增收新的增長點，從而有效拉動農民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。而農民財產性收入的增長，其落腳點在于集體土地的財產價值實現(xiàn)，其根本路徑在于發(fā)揮民法規(guī)范的制度優(yōu)勢，通過法律權利的實現(xiàn)完成農民財產性收入增長的歷史重任。其法制度基礎在《決定》中凸顯于“三個堅持”。
第一，農村土地集體所有權是農村穩(wěn)定、農民基本生存保障的制度紅利，發(fā)展和壯大
集體經(jīng)濟是體現(xiàn)農村土地集體所有權功能的重要表征?！稕Q定》指出應堅持農村土地集體所有權，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，這是對我國農村土地制度自新中國成立以來六十余年變遷的精確概括，也是對今后農村土地制度改革底線的再強調。改革開放前，我國工業(yè)化的發(fā)展、農村基礎設施的建設離不開集體所有制所形成的合力，而1978年后三十余年改革進程賴以依存的穩(wěn)定局面，亦與農村土地集體所有權所形成的蓄水池功能密不可分。農村土地集體所有權制度既防止了土地向少數(shù)人集中，又使農民可以通過集體成員身份參與集體利益分配，獲得基本生存保障。在農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移過程中，因為集體所有權的存在，在經(jīng)營方式多元化發(fā)展的情況下，基本維持了農村土地歸屬的穩(wěn)定性、所有權主體的恒定性，為在城鎮(zhèn)謀生乏力、無法完全進入城鎮(zhèn)保障體系的務工農民留有重返集體的退路，保留了可重新獲得基本生存資料的可能，避免了無法融入城鎮(zhèn)的農民在失地后生活無依之狀，進而維系住整個農村社會的穩(wěn)定。
近些年來農村、農業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實表明，虛置的集體土地所有權、空殼的集體經(jīng)濟根本無力支撐農村的公共產品和公共服務的供給、無力提供農民普遍持續(xù)增收的動力，有些地方甚至連基本的社會穩(wěn)定都難以維系。統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制在實踐中面臨著只“分”不“統(tǒng)”、重村民個人輕集體的困境，“統(tǒng)”層的功能弱化甚至缺失，只完成了一半的“跛腿”式改革。因此，《決定》重申堅持農村土地集體所有權，重視發(fā)展集體經(jīng)濟，其意義重大。農村集體經(jīng)濟不僅是我國公有制經(jīng)濟的有機組成部分，而且是促進社會主義新農村建設、加速現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和保持農民持續(xù)增收的重要物質基礎。發(fā)展壯大農村集體經(jīng)濟，使農村集體經(jīng)濟煥發(fā)活力，從而造福農村集體成員，既關系到我國的基本經(jīng)濟制度與社會主義性質，又關系到我國數(shù)億農民的生存和發(fā)展。在農村集體經(jīng)濟確立形成、經(jīng)營運作以及協(xié)調發(fā)展過程中，國家已從憲法到民法通則、物權法、農村土地承包法、土地管理法和農業(yè)法等基本法律，在主體、財產權和行為諸方面形成規(guī)范，奠定了農村集體經(jīng)濟運作和實現(xiàn)的重要基礎和基本依據(jù)。
第二，承包經(jīng)營權具有強大生命力和廣泛適應性，家庭承包經(jīng)營的基礎地位在相當長
時期內不能動搖?！稕Q定》繼續(xù)強調堅持家庭經(jīng)營在農業(yè)中的基礎性地位，依法維護農民的土地承包經(jīng)營權。這是對家庭承包經(jīng)營制和農民所享有的承包經(jīng)營權的又一次準確定位，其源于家庭承包經(jīng)營制對我國農業(yè)發(fā)展所作出的巨大貢獻。我國農業(yè)持續(xù)多年增收，以超過90%的糧食自給率，在不足世界7％耕地面積的土地上，為占世界1／5的人口提供農產品保障。在我國人多地少、農業(yè)人口無法在短時間大規(guī)模轉移的背景下，家庭承包經(jīng)營制極大緩解了我國農地資源稀缺與人口眾多之間的矛盾。集體農用地制度采取家庭承包經(jīng)營的形式，亦符合農業(yè)生產自身的規(guī)律，其對于農業(yè)生產由于自然條件限制更依賴于勞動者主動性的特點以及農業(yè)生產因季節(jié)性所生之彈性特征具有更強的適應性。家庭承包經(jīng)營制對于剩余產品分配的安排，也極大提高了億萬農民的經(jīng)濟預期。集體農用地發(fā)包到農戶后，農民擁有了過去不曾擁有的經(jīng)營自主權和產品處置權，激勵農戶充分利用家庭資源，合理配置勞動和資本，從而提高了勞動生產率?？梢姡彝コ邪?jīng)營的制度變革提高了資源的配置效率，優(yōu)化了農業(yè)經(jīng)濟結構，促進了農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。承包經(jīng)營權是家庭承包經(jīng)營制的重要法律保障，堅持家庭承包經(jīng)營制就應當依法保護農民的承包經(jīng)營權。同時，新型農業(yè)經(jīng)營體制的建立、多種形式規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，也均以農民的承包經(jīng)營權為基礎。因此，家庭承包經(jīng)營模式在我國具有強勁生命力和廣泛適應性，是普適于我國現(xiàn)階段生產力發(fā)展要求及農業(yè)生產特點的基本農業(yè)經(jīng)營制度，其法律地位仍應被強調和堅持。
第三，堅持嚴格耕地保護既是保障糧食安全，維系國計民生、國家穩(wěn)定之根本，亦為農業(yè)資源市場化配置須堅守之邊界。《決定》用堅持和完善“最嚴格”的耕地保護制度這一表達方式，強調耕地保護在整個農地制度改革中的重要意義：耕地保護事關我國糧食安全、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化和國民經(jīng)濟的整體推進。耕地能否得到有效保護，是農業(yè)乃至中國整個經(jīng)濟社會能否得到健康發(fā)展的重要影響因子。我國耕地資源十分稀缺，人均耕地面積較少、質量較低、退化現(xiàn)象較為嚴重，加之后備耕地資源的匱乏，在國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的背景下，耕地保護的任務十分艱巨。就農地制度而言，堅持耕地保護制度，就是要科學確定耕地總量、嚴格規(guī)范耕地用途變更程序，特別是新增集體建設用地，亦應從嚴把握。在農地征收過程中，應以制度管控耕地的征收范圍，落實耕地占補平衡制度，對公益性質外的經(jīng)營性建設用地需求，應通過集體建設用地使用權出讓等流轉制度予以滿足。對農民而言，耕地保護也意味著對農用地用途的限定，土地使用人須維持土地的農業(yè)用途，而不得謀以更高收益的非農用途。對于因土地征收等原因喪失農用地使用權利者，國家應賦予其土地發(fā)展權，即以農用地因改變用途而激增的部分價值對原使用權人予以補償。
（二）新一輪改革中農村土地制度的突破與創(chuàng)新
《決定》所勾勒的改革藍圖及思路，即在上述“三個堅持”的框架內，擬通過資源的市場化配置、權利的明晰、經(jīng)營模式的多元等方面的完善與發(fā)展，壯大農民集體，提高農民個體收入，此亦為土地制度改革之重心。主要體現(xiàn)為以下方面：
1.保障農民有機會公平分享土地增值收益：集體經(jīng)營性建設用地使用權入市
如何實現(xiàn)農民公平享有集體農地之增值收益，《決定》聚焦在集體經(jīng)營性建設用地財產權益的實現(xiàn)與集體土地征收過程中土地增值收益的分配兩個部分。物權法對集體建設用地使用權制度并未給予足夠的重視與規(guī)范，通過轉介條款將規(guī)制依據(jù)指向公法性質的土地管理法，沖淡了該權利的私權屬性，無法體現(xiàn)其私法的權利本位，影響了農民集體及其成員對該權利所生利益之公平享有。集體建設用地作為絕大多數(shù)集體所有權主體幾乎是唯一擁有使用收益權的土地，從一開始就有別于集體農地經(jīng)營和國有土地經(jīng)營，其在狹小的政策空間內，支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一片藍天，也對農村集體的存在與發(fā)展起到了一定的維系作用。如今，一方面，大量耕地被征收，變?yōu)閲型恋?；另一方面，卻有大量集體建設用地被閑置。這種看似矛盾的現(xiàn)象的根源在于我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地結構。若以立法形式推動集體建設用地使用權市場化、城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的進程，以此提高集體建設用地的利用效率，發(fā)揮集體建設用地使用權的經(jīng)濟價值，既有利于保障農民集體與農民個體的土地權益實現(xiàn)，限制政府通過征收獲取巨額土地增值收益的沖動，又有利于通過集體建設用地使用權流轉收益來發(fā)展農村集體經(jīng)濟，為村莊公共產品與公共服務的供給奠定經(jīng)濟基礎，也可謂破除現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地結構的重要之舉。
《決定》改革集體建設用地使用權的意圖十分顯明，其中提及的集體經(jīng)營性建設用地實際上是對集體建設用地性質的準確劃分，其對應的是集體公益性建設用地。這一區(qū)分的意義在于，因市場化程度或市場化運作不同，兩者在權利取得和權利流轉的規(guī)則上存在著差異。對于本農民集體或其成員用于公共設施、公益事業(yè)的集體建設用地，按劃撥方式取得，并無償、無限期使用。集體公益性建設用地使用權因其無償分配性、公益性而不得在市場上流通，其流轉受到法律的嚴格限制。存量集體經(jīng)營性建設用地系在興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過程中形成的可用于非農經(jīng)營的建設用地。存量集體經(jīng)營性建設用地的主體部分就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地，已經(jīng)依法登記并頒證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權，當然可以入市；尚未辦理登記、頒證等確權手續(xù)，但符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地，應通過補辦出讓手續(xù)及補繳出讓金的方式實現(xiàn)合法化，在此之后，方可入市；對于新增集體經(jīng)營性建設用地，其設立應受制于土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制約；在通過規(guī)劃確立集體建設用地及其具體范圍的過程中，應從下至上公開征求意見，優(yōu)先考慮農業(yè)用地需要，利用四荒地和宅基地整理增加集體建設用地。在土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定程序上，應充分聽取農民集體和集體成員的意見，并將有關規(guī)劃信息及時公開。
綜合而言，集體建設用地制度的改革方向，是在國家嚴格控制下的集體經(jīng)營性建設用地使用權直接入市，這也將成為壯大農村集體經(jīng)濟、增加其成員收益的助推器，對于縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的歷史意義與現(xiàn)實價值。
關于集體土地征收過程中土地增值收益的分配，《決定》提出的“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例”之內涵，其實質是“抑公揚私”、“協(xié)調發(fā)展”理念在征收補償制度中的體現(xiàn)。在集體土地被征收過程中，就主體及其權利而言，不僅要協(xié)調集體成員、農民集體與各級政府之間的縱向關系，且須兼顧集體成員之間的橫向聯(lián)絡；不僅要平衡集體成員、農民集體與各級政府之間的外部利益，還須考慮集體成員與農民集體之間的內部收益。就其目的觀之，通過利益分配協(xié)調機制的構建，不僅要保障農民集體成員的生存權和發(fā)展權，保障農民集體主體功能的有效實現(xiàn)，還要促進各級政府財政體制改革和財政收入的增長，促進土地資源的集約化開發(fā)、可持續(xù)化利用等。協(xié)調發(fā)展原則的核心是調適私人利益與公共利益，這不僅是還權于民、賦權于民、讓利于民的原則要求，也是發(fā)展權的具體體現(xiàn)，即作為人權的發(fā)展權孕育著社會成員共享改革發(fā)展成果的利益分配機制。
至于如何實現(xiàn)“提高農民在土地增值收益中的分配比例”，則需要借助法規(guī)范的強制效力，劃定最低的分配比例，杜絕政府行為的恣意與隨性。當然，更為有效的保障農民收益分配權的方式還在于賦予集體成員實質參與權，即在集體土地征收的整個過程中，從公共利益的確定、補償安置方案的設計、土地補償款的分配到爭議解決程序和司法救濟機制等各環(huán)節(jié)，都應全面暢通被征地農民集體和集體成員的共同介入渠道，保障其可提前介入、實質介入，強化農民集體的征收話語權，特別賦予集體成員征收話語權。
2.給予農民更多更實際的財產權益：確權賦能
確權先行?！百x予農民更多財產權利”是《決定》“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制”內容的重要組成部分，其蘊含了對法律規(guī)定已賦予農民集體和集體成員的財產權利，按照該權利的基本性質及城鄉(xiāng)一體化需要，完成相應配套制度建設的要求。集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等農村土地權利均屬重要的不動產權利，而對權利進行登記確權是不動產物權的重要公示方式。現(xiàn)實中推進的農村集體土地所有權、土地承包經(jīng)營權確權登記頒證等舉措，就是為保障農民財產權利奠定制度基礎。加快農村集體土地確權登記發(fā)證工作，涉及廣大農民的切身利益，對農村經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大而深遠。從短期看，通過土地確權登記發(fā)證，依法確認農民土地權利，強化全社會特別是農民的土地物權意識，有助于有效解決農村集體土地權屬糾紛，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程中切實維護農民權益。長遠觀之，依法確認的集體土地物權，有助于形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理且可對抗公權力不當干涉的產權制度，成為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提。但這項工作至今仍步履維艱，尚未全面完成。
賦能強權。補正處分權能是“賦予農民更多財產權利”的題中之義。土地承包經(jīng)營權和宅基地上房屋所有權作為法律已明確賦予農民之權，其處分權能一直受到限制，主要體現(xiàn)在承包經(jīng)營權抵押和房屋所有權轉讓、抵押之上?！稕Q定》旨在完善承包經(jīng)營權和房屋所有權的處分權能，對體現(xiàn)其財產屬性、實現(xiàn)其融資功能意義重大。但因其突破了現(xiàn)行法律規(guī)定，需要修法解決則不言而喻。
《決定》強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營”，即要放開對承包經(jīng)營權處分權能的限制，進一步恢復其財產權屬性?！稕Q定》提出允許承包經(jīng)營權抵押，正是強化承包經(jīng)營權物權性的必然要求。承包經(jīng)營權抵押屬于權利主體處分權的范疇，法律并無禁止的理由。允許承包經(jīng)營權抵押，也是立法回應社會生活訴求，實現(xiàn)農地適度規(guī)模經(jīng)營的必然要求。隨著農民非農就業(yè)機會的逐漸增多，承包經(jīng)營權流轉的比重也呈逐漸上升趨勢。允許承包經(jīng)營權抵押貸款，拓展農民融資的渠道，解決農用資金投入不足的難題，為實現(xiàn)農地的適度規(guī)模經(jīng)營提供了可具操作性的制度條件。可見，未來立法開禁承包經(jīng)營權抵押，不僅符合農民愿望，也具備相應的社會基礎?，F(xiàn)實中，不少地方已根據(jù)本地區(qū)的實際情況，進行了多種形式的承包經(jīng)營權抵押的實踐探索。這些地方性探索無疑為立法層面規(guī)范承包經(jīng)營權抵押提供了可貴經(jīng)驗。
《決定》提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，系對農民宅基地使用權和房屋所有權的改革，也是《決定》中較受社會關注的議題?！稕Q定》采取了“房地分離”的改革方式，體現(xiàn)了一種折中主義態(tài)度。具體而言，即將宅基地使用權和地上房屋作為各自獨立的兩類財產，宅基地使用權作為專屬于集體成員的財產，系對成員提供的基本生活資料，處于保障目的之需，仍不得處分；但地上房屋屬于農民的私有財產，該房屋所有權的四項權能應當予以完備，故而允許抵押、擔保和轉讓。
《決定》首次提出“保障農民集體經(jīng)濟組織成員權利”，意義重大。在制度構建上，成員權問題業(yè)已成為農村法律制度中新的核心問題。在計劃經(jīng)濟體制及單一公有制結構的陰影祛除后，如何在后農業(yè)集體化時代及農地集體所有的背景下，在農村土地集體所有的主體與財產權制度空間內建立具有私法屬性并行使經(jīng)濟職能的集體經(jīng)濟組織，并在集體經(jīng)濟組織的主體框架內實現(xiàn)成員權利的私法化，發(fā)掘并恢復當下社會政治經(jīng)濟條件所要求的具有民法品性的成員權法律制度，當是農地法律制度構建所要解決的主要問題。成員權問題首先涉及到農民個體與農民集體的關系，這就需要以明確集體經(jīng)濟組織的概念、性質，集體經(jīng)濟組織土地權利的性質為前提。在個體權利上，重要的土地財產權都需要在成員權的理論框架內予以思考與規(guī)范，成員權內容的類型化涵括了農民生產、生活中的各項重要權利；成員權的行使則是集體經(jīng)濟組織意志形成的重要方式和推動力；成員權中的監(jiān)督權和權利救濟制度則是保護農民權利的制度武器。因此，成員權制度涵蓋了農民集體和農民個體權利的方方面面，是農村法律制度中較為基礎性的法律制度。實踐中，農民權利易受侵害、集體意志無法形成，既與當下的社會政治經(jīng)濟條件、司法環(huán)境相關，也與農民作為集體成員的主體地位不能彰顯、成員權制度沒有完善相聯(lián)。事實上，成員權是農民集體所有制中農民所應享有的一項重要的基礎性權利，是一種身份性、資格性權利，是農民在集體內獲得生存和發(fā)展的前提，亦是農民獲得土地保障的依據(jù)，其重要性不言而喻?，F(xiàn)實生活中，農民成員權的行使及其實現(xiàn)與集體經(jīng)濟組織之間的關系糾纏不清，實現(xiàn)路徑也不暢通。同時，立法不完善，規(guī)范成員權制度的法律缺失，也使農民權益在受侵害后的救濟渠道不暢，維權之路艱辛困難。盡管物權法對代表農民集體行使所有權的組織形態(tài)進行了規(guī)范，但并未對成員權給予足夠的重視。除規(guī)定了重大事項表決權、撤銷權和監(jiān)督權外，僅僅通過宣告方式表述集體所有的財產（包括土地）為“成員集體所有”，并規(guī)定集體事務集體管理和集體利益集體分享。而監(jiān)督權還是通過規(guī)定農民集體有公布集體財產狀況的義務這種方式間接進行規(guī)定。同時，其他有關成員權的規(guī)定都散見于立法宗旨各異的法律法規(guī)或部門規(guī)章中，且不少規(guī)定需要通過文義解釋或反面解釋才能間接得出成員權的內容。這一立法模式并不能真正實現(xiàn)成員直接享有對土地的權益，使得集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能被村委會（政治自治性組織）所取代，農民對集體經(jīng)濟組織的認可度比較低。立法現(xiàn)狀既限制了成員權的適用范圍，又不利于司法實踐中對成員權的有效保護。《決定》明確指出應賦予農民在集體經(jīng)濟組織中的各類成員權，即要加快成員權制度的構建步伐，將成員權制度與集體經(jīng)濟組織主體制度相聯(lián)系，使之共同成為協(xié)調集體與成員個體利益的制度支撐。
3.制度創(chuàng)新之法理釋義
客觀而論，《決定》作為政策文件，從宏觀看，內容充實，具備鮮明的時代性、改革性特征，涵蓋農村改革的方方面面，但從法律視角審視，其具體制度邏輯并未清晰顯現(xiàn)，需要認真梳理，運用法理念、法制度和法技術，以求制度走向之正確和制度設計之科學。
（1）所有權、承包權、經(jīng)營權分離之法理剖析
土地承包經(jīng)營權“流轉”并非規(guī)范嚴謹?shù)姆尚g語，當下學術研究及政策制定語境中的土地承包經(jīng)營權“流轉”，是指轉讓、轉包、出租、互換及入股等多種方式，其含義與物權法理論中用益物權的處分相近，是指對標的所作的法律上的處分行為?！稕Q定》所稱的流轉、擔保、入股等權能，實際上即是承包經(jīng)營權之處分權能的具體形態(tài)。流轉就是將土地承包經(jīng)營權讓渡于他人，既可以通過土地租賃的方式暫時讓與他人，也可以將該用益物權完全讓渡于他人。農村土地承包法等法律法規(guī)中出現(xiàn)的轉包與出租兩種方式，事實上存在競合關系，其實質都是債權性的土地租賃，無論在理論上還是在實踐中都沒有多大的區(qū)分意義。
土地承包經(jīng)營權的擔保，即是指用土地承包經(jīng)營權作為實現(xiàn)債權的擔保財產，當債權無法實現(xiàn)時擔保權人可以依法處分該權利并優(yōu)先受償。對于不動產而言，抵押是最典型亦是法定的擔保方式，“擔?！笔恰暗盅骸钡纳衔桓拍?，“抵押”是“擔保”的具體方式，《決定》將“抵押”與“擔?！辈⒘校欠褚馕吨鴮Τ邪?jīng)營權還存在著其他擔保方式？從實踐來看，尚未出現(xiàn)其他形式的擔保方式。至于當事人之間訂立的以土地承包經(jīng)營權為擔保標的的債權合同，在不符合抵押權法定的設立要件時，如果具備債權效力，仍在當事人之間產生約束力。換言之，對于可能存在的承包經(jīng)營權的非典型擔保，法律也應認可其效力。
對于《決定》允許承包經(jīng)營權抵押的重大主張，有學者解讀為對土地承包經(jīng)營權進行“承包權”和“經(jīng)營權”的分權設置，明確經(jīng)營權流轉及行使的法律地位，建立所有權、承包權、經(jīng)營權“三權并行分置”的新型農地制度?！爸醒刖桶呀?jīng)營權從承包經(jīng)營權中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押?！睂τ谶@種權威解讀，我們認為并無法理依據(jù)。同一土地上過多的權利設置會造成體系的混亂和權利內容間的齟齬，土地所有權人通過限制自身的權能在自有物上為他人設定用益物權，使用益物權人能夠享有占有、使用、收益、處分四項權能。同一物上“所有權—用益物權”的結構安排，實際上已經(jīng)實現(xiàn)了物的歸屬和利用的分離。用益物權人再將土地轉由他人使用、經(jīng)營時，既可轉讓該用益物權，又可通過設定租賃權這一債權性質的利用權，實現(xiàn)土地之上的三層級結構。根據(jù)一物一權原則，同一物上不能并存兩個以上內容相近的用益物權，在用益物權之上再設相近用益物權的安排，是人為地將法律關系復雜化，在存在物權和債權區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術的倒退。當經(jīng)營權人占有、使用土地時，承包人當然被排斥于上述權能之外，承包人的用益物權有名無實。而設定債權的方式，一方面可根據(jù)權利人自身需要設定債權存續(xù)期限的長短，另一方面也可在合同中約定特別條款，在特定事由出現(xiàn)后可將土地重新復歸用益物權人占有。故而所謂的承包權和經(jīng)營權分離，不過是承包地的租賃經(jīng)營方式。更為關鍵之處在于，債權性的租賃經(jīng)營權并不具備成為抵押權客體之條件。債權期限具有任意性，內容具有相對性，不但其權利價值難以量化，其設定方法也難以公示，所有這些都不符合抵押權成立的要件。但在符合特定條件的情況下，當事人之間設立的債權質押仍可發(fā)揮擔保作用。并且，在土地承包經(jīng)營權可以轉讓的情況下，刻意分離出所謂的“經(jīng)營權”，實無必要。承包經(jīng)營權可以轉讓，意味著該權利可由他人享有，原權利人可以退出與所有權人之間的承包關系，既然如此，在承包經(jīng)營權抵押權實現(xiàn)的情況下，也僅是承包經(jīng)營權的一種流轉方式，土地的所有權及其權利主體仍未改變，這與承包經(jīng)營權轉讓的法律效果一致。
部分專家學者對《決定》作“承包權”和“經(jīng)營權”分離的解讀，其深意恐怕并不僅在于承包經(jīng)營權的抵押上。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在土地承包經(jīng)營權流轉的基礎上形成的。將流轉的對象解讀為所謂的“經(jīng)營權”，使農民保留“承包權”以便可以再次主張權利，“即便到期還不了貸款，農民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權”，如此考慮的重心仍是擔憂農民失去承包經(jīng)營權后的生存保障問題。對此，我們認為這類解讀中所謂的“保留承包權”，其實質是一種承包集體土地的資格，其是成員權的應有內涵之一，即權利人仍可依據(jù)集體成員之身份重新主張承包集體農用地。承包經(jīng)營均有承包期限，無論承包經(jīng)營權轉讓抑或抵押后被債權人處分，原承包權人均無法在承包期內再行向農民集體主張承包權利，故在此期間，其生存只能依靠轉讓收益或其他收入來源。解讀者所考慮的實質是承包經(jīng)營期限屆滿后，承包經(jīng)營權的歸屬和承包地的重新分配問題。這一問題實際在農村土地承包法和物權法中均未有體現(xiàn)。對此，我們認為，應該通過成員權制度予以解決。集體成員自身經(jīng)營承包地，在承包經(jīng)營權期限屆滿后，無特殊情況，可自動延續(xù)。不具有集體成員身份的一般經(jīng)營者，其經(jīng)營存續(xù)期僅以法定的承包期為限，期限屆滿后不得當然享有新的承包權利。其他沒有分配承包地的成員得以集體成員之身份重新請求分配承包地。因此，對承包經(jīng)營權的處分無需限制對象?！稕Q定》亦明確指出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下”，賦予農民對承包地的處分權能。只要不改變農地的自有用途，實在有必要對《決定》內容作出符合物權法規(guī)范的解釋。
有人擔心，對于實際經(jīng)營者而言，因承包期的限制，可能對其的土地投入產生一定的影響。對此，承包經(jīng)營權的入股可以較好地解決非成員經(jīng)營的問題。承包經(jīng)營權入股，也是該權利的處分方式之一，與獲得金錢形式的對價不同，入股所獲得的是農民對股份制經(jīng)濟組織所享有的股權。承包經(jīng)營權入股所形成的股份制經(jīng)營組織，有兩種模式：一種是集體經(jīng)濟組織自身改造成股份合作制企業(yè)，成員以承包經(jīng)營權入股不過是其成員權益的份額化，這種模式的法律規(guī)制可交由股份合作制企業(yè)的主體立法完成。另一種模式是成員以其承包經(jīng)營權入股非集體經(jīng)濟組織。從《決定》的內容來看，并沒有對承包經(jīng)營權入股作過多限制，故后一種模式亦應認可。承包經(jīng)營權入股后，其經(jīng)營收益轉化為股金分紅，并與企業(yè)經(jīng)營效益直接掛鉤，在這種情況下，只要在入股時明確退股的條件，就可較好地平衡各方利益。即使承包期屆滿，只要約定或法定的退股條件未出現(xiàn)，入股成員的承包期即可視為自動延續(xù)，以此避免股份經(jīng)營的短期性和不穩(wěn)定性。
（2）“房地分離”方案可行性之法制度審視
雖然《決定》使用了“慎重穩(wěn)妥”的字樣，但《決定》采取的宅基地使用權和地上房屋分離的改革思路，其法理正當性仍難免受到質疑。首先，我國城市房地產制度一直采用房地一體原則，普通民眾已經(jīng)形成了房地一體的法觀念。國務院1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第23條規(guī)定，“土地使用權轉讓時，其地上建筑物、其他附著物所有權隨之轉讓?！钡?4條規(guī)定，“地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內的土地使用權。土地使用者轉讓地上建筑物、其他附著物所有權時，其使用范圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產轉讓的除外。”此后二十余年，我國房地產交易市場一直遵循房地一體原則。其次，房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，無土地則無以建成房屋，房屋和土地是“房依地建，地為房在”。房屋所有權人使用房屋的同時，也在占有、使用該房屋所在的土地。故房屋所有權人必然應享有土地使用權，否則房屋所有權就失去了存在的基礎。若允許房屋所有權與土地使用權分離，會導致土地上權利狀態(tài)的多層次化、復雜化。最后，從法律的角度，保持房屋所有權和土地使用權的權利主體一致，能有效地避免各種權屬糾紛，系最有效率的立法選擇。如果允許房、地權利分離處分，當房地權利糾紛不可避免而導致房屋無權占用土地、面臨被訴請拆屋還地時，將會耗費巨額社會成本，不利于社會經(jīng)濟發(fā)展。
縱觀世界發(fā)達國家或地區(qū)，“房地分離”并非沒有立法例。在房屋所有權和土地所有權分離時，可以通過法定地上權的方式規(guī)制，而在房屋所有權和土地使用權分離時，一般以法定租賃權作為調整手段。如日本借地借家法第2條第1款就規(guī)定：“借地權，是指以所有建筑物為目的的地上權和土地租賃權?！痹谌毡久穹w系中，房屋所有權人占用土地的正當權源，包括土地所有權、地上權以及土地租賃權。我國臺灣地區(qū)也有類似規(guī)定，并且租用基地建筑房屋應由出租人和承租人在契約訂立后兩個月內，到直轄市或縣地政機關申請地上權登記；如果沒有作地上權登記，則不成立地上權關系，但仍推用租賃的相關制度。因此，當房屋為他人所有時，可以與土地使用權人形成土地租賃關系。房屋和土地本身即具備不同的價值評估體系，在土地使用權被限制處分時，單就房屋的價值進行轉讓、抵押，亦無不可。由此，房屋所有權人與宅基地使用權人形成租賃關系，分享房屋和土地利益。
上述分離方式雖在民法上存在相應的制度，但在制度價值層面仍有疑問。如果保留宅基地使用權人的法律地位，系因宅基地本身的保障功能及不可處分性，但在地上房屋所有權移轉的情況下，宅基地使用權人已無法占有、使用房屋，亦無法要求返還房屋，其保障功能如何實現(xiàn)？如果土地租賃存在期限，則期限屆滿宅基地使用權人可收回房屋，那么該種處理規(guī)則與房屋租賃并無實質差異，僅在于普通租賃一般受制于租賃期限，而獲得房屋所有權的土地租賃則相對較長。這樣，如果土地租賃期限較短，則其房屋價值必然受到影響，名為所有權實為租賃權；如果期限較長，則名為保障宅基地使用權人的居住權利，實質可能成為其子女的居住權，原權利人無法享有。究其原因，日本、我國臺灣地區(qū)等土地租賃的立法例并無需解決土地使用權人居住保障的問題，而我國限制宅基地使用權的處分，即因有學者所稱的“基本保障不得交易”之觀念。但房地分離的處分原則實際上并不能保障土地使用權人的居住利益，如此，限制宅基地使用權處分的意義又何以體現(xiàn)？
我們認為，在允許處分農村房屋所有權的前提下，允許宅基地使用權轉讓是其用益物權制度完善的內在要求，對我國“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”政策的貫徹有著積極的意義，且現(xiàn)實中也有著客觀需求。但在宅基地使用權福利性質仍在、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)土地市場分割有其一定合理性的情況下，對宅基地使用權轉讓問題不可操之過急，而應當有條件地逐步放開。但立法抑或司法之放開應遵循的最合理的原則是“房地一體”，為單獨放開農村房屋市場而另行構建新的土地租賃制度并不符合我國實際，在操作層面上亦難以實施，是求其次而不得已之舉。
（3）《決定》明確賦予農民在集體經(jīng)濟組織中的成員權與其在集體股份合作社組織中股權關系理順的法技術考量
《決定》提出的股權，在由農村集體經(jīng)濟組織改造成的股份合作社中，即為成員權的典型形態(tài)。但股權的享有與否和農民讓渡股份密切相關，而農民在集體中的成員權具有一定的身份性，轉讓股權并不意味著成員身份喪失，成員權應是農民更為基礎的權利，二者關系亦應通過股份合作社的制度規(guī)范予以明確。同時，成員權與農民享有的具體用益物權亦不相同，用益物權應回歸于財產權規(guī)范；對成員的生存保障職能則交由成員權制度完成。正因如此，科學、合理的成員權制度構建亟待及時跟進。
二、我國農村土地法律制度變革的觀念與邏輯
縱覽史乘，任何社會制度的改革都立足于普遍化的社會實踐和法律制度規(guī)范。而社會制度變革的觀念和邏輯也都來自社會實踐，既有歷史實踐也有當下的實踐，并受制于法律制度規(guī)范。農村土地法律制度變革的觀念和邏輯也是如此，深嵌于我國農村土地制度的社會歷史實踐。我國現(xiàn)行農地制度的形成呈現(xiàn)出獨特的運行軌跡。
肇始于1949年至1953年間全國范圍內的土地改革運動，改變了新中國成立前農地占有狀況嚴重不均、農村生產力受阻礙的被動局面，在提高農民生產積極性的同時亦實現(xiàn)了“耕者有其田”的革命目標。此后，建立在農民個體土地所有權之上的集體化運動，則走過以下歷程：經(jīng)由簡單共同勞動性質的臨時互助組，到在共同勞動基礎上實行某些分工分業(yè)而有少量公共財產的常年互助組，再到實行土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營而有較多公共財產的農業(yè)生產合作社，最后實行完全的社會主義集體農民公有制的高級農業(yè)生產合作社。在這一過程中，雖由公權力主導并形成的農地集體所有制飽受后世學者詬病，但從社會實效來看，由此在全國范圍內形成農村土地集體經(jīng)濟組織所有，集體成員共同參與生產和勞動的農業(yè)經(jīng)營模式和土地權利結構，仍具有積極的社會價值和深遠的制度影響。自1978年始的政治、經(jīng)濟體制改革，以農村土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新為發(fā)端，可視為農地制度的第二輪改革，其改革基礎即集體土地所有權和集體統(tǒng)一經(jīng)營體制。這輪改革以社會實踐為基礎，在中共中央“因地制宜，分類指導”、“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”、“統(tǒng)分結合”等政策的指導下，通過法律的途徑，以民法通則、土地管理法、農村土地承包法和物權法等加以確認、保障和鞏固。經(jīng)三十余年發(fā)展和完善，以集體土地所有權為基礎，以集體成員之承包經(jīng)營權為核心，以宅基地使用權、集體建設用地使用權、自留地（山）使用權和地役權等為基本類型的農地權利配置體系基本形成，并在建設法治國家的時代背景下被納入法治化軌道，凸顯出權利本位的色彩。而土地為稀缺資源且我國人地矛盾高度緊張的客觀現(xiàn)實約束，使得嚴格保護耕地長期以來一直為我國的基本國策，土地規(guī)劃和用途管制是落實該國策的基本的制度方式。上述我國農村土地制度的歷史變遷和當下現(xiàn)實，是我們科學認識和有效實施新一輪農村土地制度變革繞不開的既定條件與前提，值得認真研究。
（一）變革之理念
作為政策文件，《決定》對農村土地制度變革之路作了較為全面的規(guī)劃，具有鮮明的時代性、改革性特征，需要法律審視、轉化和落實。
1.堅持法治原則的制度底線思維
就基本原則而言，法律是改革不能突破的底線，任何社會制度的變革都必須以法律為準繩，堅持法律先行，而不能隨意突破法律規(guī)定。
就我國農村土地法律制度的改革而言，有以下法律制度必須加以堅持，并在堅持中加以完善：一是農村土地集體所有權的基礎性地位不可動搖。無論改革步伐急緩如何，農村集體所有制及其實現(xiàn)的法權制度，即集體所有權仍被堅持和強調，并視為一切農村制度改革的前提。二是不斷完善農業(yè)經(jīng)營模式，因時因地推進農地利用方式由單一制向多元化轉變，以適應社會經(jīng)濟發(fā)展之需。這也是執(zhí)政者不遺余力的農地改革事業(yè)之重心。在各類新型農業(yè)經(jīng)營模式的建立過程中，集體成員之承包經(jīng)營權是制度構建的內核——不同程度的規(guī)?；?jīng)營亦建立在承包經(jīng)營權不同形式的流轉之上。三是嚴格落實保護耕地這一基本國策。農村土地法律制度無論如何變革，都離不開對我國土地政策的充分考慮，在嚴格落實保護耕地等基本國策的前提上，在立法技術上尋求宅基地、集體建設用地等法律制度的建構和完善。在我國，人地矛盾一直非常突出。防止非農用地擠占耕地是相關制度設計所首要考慮的問題。就宅基地使用權而言，其法律制度的確立過程是社會公共利益同個人利益的權衡過程。通過物權法，立法者一改土地管理法之規(guī)定，將宅基地使用權從建設用地使用權中抽離單獨予以規(guī)范，其良苦用心應予尊重。相關制度設計應“圍繞農民土地權利的實現(xiàn)和社會公共政策之間的平衡而展開”。
2.堅持農民主體地位和保護農民利益的權利本位思維
實踐需求、價值取向和改革目標要求制度設計應堅持以農民為中心的權利本位思維，要求以賦予權利、回歸權利、行使權利和救濟權利為核心內容，以貫徹農民集體與農民個體意志利益協(xié)調雙贏的基本理念和具體法律制度的運行為邏輯主線。
就農民主體地位而言，“家父主義立法”雖然在特定時期對農村的穩(wěn)定、農民生活的基本保障起到了積極作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的進程，更主要的是隨著農民權利意識的覺醒，已不再符合農村、農民與市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求。我們要相信農民是理性的經(jīng)濟主體，會對自身的利益作出準確的判斷。不僅如此，“長期日常農業(yè)生產方式下形成的農民理性……主要是生存理性。而這種理性以其慣性進入工商業(yè)社會后會形成擴張勢態(tài)，產生一種農民理性與工業(yè)社會優(yōu)勢結合的‘疊加優(yōu)勢’，釋放出其在傳統(tǒng)農業(yè)社會和現(xiàn)代工商業(yè)社會都未有的巨大能量”，成為“中國奇跡”的創(chuàng)造主體。要理解“中國奇跡”，必須理解中國農民，因此，在農地法律制度變革中必須堅持以人為本，尊重農民意愿，傾聽來自農民集體和農民的聲音，不能以“救世主”的姿態(tài)代替農民安排土地權利的實現(xiàn)，而應當注意突出農民的主體意識，發(fā)揮農民的聰明才智，使農民能夠充分參與相關法律的制定，賦予農民更完整、更充分的權利。
在改造農村土地法律制度時，權利本位思維集中表現(xiàn)為以維護農民利益為出發(fā)點和落腳點，落實農民的民事權利特別是土地物權。民事權利是包括農民在內的法律主體享有的最基本的權利，任何個人、單位或公權人不得侵害，非依公正法律程序不得加以限制和剝奪，權利人享有排斥各種侵害包括來自公權力的侵害的法定權利，即民事權利對行政權力形成制約。行政權力從來就是以實現(xiàn)公共利益、保護公民的人身權利和財產權利為己任而存在的，自應受到民事權利的有效約束，以防止其恣意妄為致使民事權利受到侵害。在農村土地法律制度變革的歷史進程中，民事權利與行政權力應該慎重審視，重新定位，以合理確立民事權利對行政權力加以有效制約的機理與制度。
3.堅持以整體性思考為工具，以構建權利制度為目標的體系化思維
農村土地法律問題的綜合性、復雜性，要求從主體、財產權到經(jīng)營運作方式直至配套制度支撐銜接，進行整體性思考，系統(tǒng)地加以解決。這要求制度變革的設計方案和理論主張應努力尋求公益與私益之間的平衡點。就農村土地法律制度而言，在研究時應始終保持一種妥當、務實的態(tài)度，重視歷史傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實形成的既定約束條件，基于學者的社會使命感和責任感，嚴肅、認真地尋找在當前情況下科學、務實、有效的解決路徑，反對任何激進、片面的主張或方案，如簡單的集體土地私有化或國有化、完全放開宅基地使用權流轉等。
盡管農地問題系涉及政治、經(jīng)濟、社會和法律制度的綜合性難題，對該問題的解決應當重視整體性思維，但農地制度變遷的實質，就經(jīng)營方式而言是統(tǒng)一經(jīng)營向家庭分散經(jīng)營的轉變；從權利配置的角度來看，即由集體土地所有權不斷派生出其他土地利用權利并逐步類型化、規(guī)范化的過程。故而在民事法律邏輯框架內對土地權利的體系化審視不可或缺。
體系化是權利制度尤其是物權制度構建的重要工具?！敖柚隗w系化，可以科學地思考或處理問題，并驗證在思考或者處理問題中所取得的知識。"農地權利的體系化，即按照物權法的內在邏輯和規(guī)律，對土地上的各種權利設計出符合理性的權利層級結構，以使不同時期、不同層級效力、散亂無章的農地利用規(guī)則，在該結構安排中確定其各自的法律地位及相應的權利內容。對農地權利進行體系化設計，是為適應改革開放后農地由統(tǒng)一經(jīng)營向分散經(jīng)營轉變的需要，亦是在同一物上各種不同權利的最優(yōu)化安排。而農地他物權的產生則是進行農地體系化構建的重要前提。在家庭承包經(jīng)營之前，農地的所有與利用在集體所有制的形式下高度統(tǒng)一，用益物權制度沒有存在的必要和可能，農地之上雖也存在宅基地使用權、自留地（山）使用權和集體建設用地使用權等，但宅基地使用權主要滿足集體成員生存之居住功能，與用于發(fā)展之經(jīng)營性農地有著顯明的界分；而自留地（山）使用權則作為集體統(tǒng)一經(jīng)營農用地的補充，數(shù)量較少且用途特定；集體建設用地由集體統(tǒng)一規(guī)劃與使用，亦未分化出具有獨立物權屬性的集體建設用地使用權，故只需通過所有權主體的內部構造，便可實現(xiàn)對集體土地的利用和處分，無需借助體系化的制度安排。家庭分散經(jīng)營制度確立后，土地所有權人與使用權人或實際經(jīng)營者之間的法律關系需要單獨的規(guī)則予以調整，從最初的債權性規(guī)范上升到物權性規(guī)范，逐步使同一農地之上存在多重物權。此時，合理安排各類型權利的層級結構才具有現(xiàn)實深意。
（二）邏輯進路：農村土地權利體系化
1.農地權利體系構建原則
從應然層面上看，立足實踐構建集束且豐富的農村土地權利群體系，是制度完善的方向。農地權利體系應當包括物權性權利和債權性權利，其體系的構建應當體現(xiàn)平等和保護弱者等傾斜性救濟原則，確保農民集體及其成員在各領域與其他主體地位的平等。應當遵循“權利賦予和回歸、權利行使和運作、權利救濟和保障”的邏輯主線，平衡、協(xié)調農民集體、農民個體與國家的復雜關系，除對農村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的內涵與外延作出科學、準確的界定外，還應為農民集體與其成員之間經(jīng)濟利益的分配提供公平、務實的正當規(guī)則和運行方式，真正在壯大集體經(jīng)濟即實現(xiàn)集體所有權利益的同時，使農民個體實現(xiàn)持續(xù)增收。應當為受侵害的農村集體經(jīng)濟組織及其成員提供充分的救濟渠道，使法律制度在農村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)中充分發(fā)揮規(guī)制和保障作用。此外，同類型的財產權在具體實現(xiàn)過程、步驟和途徑上應進行有針對性的立法設計。
2.以集體土地所有權為基石的三層級結構
農地權利體系化的制度邏輯源自物權法基本原理，物權法是農地權利體系化的重要表達形式。一方面，土地制度“因國家、民族和歷史傳統(tǒng)的不同而具有特殊性”，故其構建不能不正視和尊重立法的社會基礎、照應到國情、國史和國民長期形成的固有觀念和思維方式。另則，人類生活的某些方面尤其是經(jīng)濟生活及其所確立的法律規(guī)則，又有著一般規(guī)律可循，反映了世界各民族思想智慧的共同結晶。土地是物權法中最為重要的不動產，其規(guī)制方式具有明顯的共性。
就特性而言，農村土地作為農業(yè)生產的物質載體，主要指從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農業(yè)活動的對象物。除此之外，集體土地中還存在一定數(shù)量的非農用地，包括用于成員建房的宅基地，用于村莊公益事業(yè)和公共設施及非農經(jīng)營的建設用地。農村土地用途的特殊性表現(xiàn)在，非經(jīng)法定程序，農用地不得變更其用途，且在國家劃定的基本農田范圍內，基于國民生存及糧食安全的考慮，一般不得變更用途。雖有上述特性，但農村土地的其他法律屬性均與其他不動產相同，故仍應按照物權法的基本原理進行體系化構建。
具體而言，在集體土地所有權上，應明晰土地在法律上的靜態(tài)歸屬，即農民集體的所有權主體地位及與之有關的物權法律規(guī)范構成；為保護對土地的利用效用在法律上的動態(tài)實現(xiàn)，設計與利用農地的使用價值有關的用益物權制度，與利用農地的交換價值有關的擔保物權制度，上述三者共同構成農地物權制度的三大支柱。這其中，所有權是構成物權制度乃至整個民法制度的支柱之一。而集體土地所有權亦是發(fā)展農村集體經(jīng)濟的物質基礎，是農民集體其他財產權益的主要來源。故集體土地所有權是構建農地權利體系的基石，屬于第一層次的權利，是其他權利產生之原權利，在農地權利體系中處于核心地位，其他農地權利類型均由集體土地所有權派生。以所有權為基礎所派生的定限物權，就集體土地所有權而言，包括土地承包經(jīng)營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、地役權與自留地（山）使用權等用益物權，處于第二層次。
但農地亦有一定特殊性，這與其承載的功能及其權利主體相關，故在權利構造中，應有其特殊規(guī)范。這主要體現(xiàn)在土地發(fā)展權、開發(fā)限制補償權、征收補償權和成員權等各類權利構造上。土地發(fā)展權是從土地所有權中分離出來的一種物權，是所有權人將自己擁有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權利?；谕恋乩玫纳鐣?、廣泛性，應創(chuàng)設與所有權具有相同效力和權能的土地發(fā)展權，在農地改變現(xiàn)有用途和強度等利用方式而獲得更高土地收益時，集體及其成員可依該權利分享相應的收益。農業(yè)屬于弱質產業(yè)，相較于工商業(yè)收益較低，而因為其用途的特定性，使得農地的權利人必須維持這一用途，而不得為謀求更高收益擅自改變用途，對于其喪失的這一發(fā)展權利，國家應當予以補償。這種補償權利屬于開發(fā)限制補償權，也是基于土地所有權所生。此外，所有權人對集體土地的處分受到嚴格限制，集體所有權不得讓渡、變更，其主體只能是農民集體，僅在土地征收過程中，才會發(fā)生主體變更的情形，故征收補償權是體現(xiàn)所有者權益的主要權利，是所有權讓渡的對價權利。農民集體并非單一的自然人主體，系成員組成的共同體形態(tài)，整體成員共同構成了集體組織，集體所有權本身包含著對成員權利的照應，成員權體現(xiàn)著農民集體對集體成員生存保障職能的實現(xiàn)。沒有科學合理的成員權制度，農民集體作為民事主體存在的意義必受質疑。因此，由集體土地所有權衍生的土地發(fā)展權、開發(fā)限制補償權、征收補償權和成員權等權利，是第一、二層次各種農地權利實現(xiàn)的一種保障，其處于農地權利體系的第三層次，是農地權利體系的外圍支柱。
3.農地權利體系中的擔保物權和債權性土地利用權
作為物權制度中另一重要制度的擔保物權，是物具備財產權屬性之重要表征，對于特定財產擔保功能的限制并非單純的理論問題，還涉及其背后的價值衡量、政策導向等方面內容。擔保物權雖為確保債務的清償而在特定物或權利上設立的定限物權，其直接目的在于確保債務的清償，并非對農地的直接占有與使用，對權利人而言屬救濟性保障手段，但對債務人而言，卻可為資本和物資融通的重要手段。農地使用權若具交換價值，則應具備擔保功能，成為擔保物權之標的。
農地權利體系以物權為基礎，但在土地的利用過程中，與物權規(guī)范相對應的通過訂立債權合同形成債權性土地使用權的情形并非鮮見。從財產法律上看，財產所有權與財產使用權的分離，可以表現(xiàn)為兩種不同的法律關系，即物權關系與債權關系。物權與債權的性質不同，債權效力弱于物權，原則上不能對抗物權。但債權的設定形式更靈活，程序更簡便，內容更豐富。對農地的債權性利用，主要指通過土地租賃、借用等方式占有、支配農地，并按合同確定其權利義務關系的土地利用方式。債權性土地使用權的典型形式即土地租賃權。實踐中的土地轉包法律關系，原承包人作為轉包人，仍擁有承包經(jīng)營權，轉承包人根據(jù)轉包合同取得對土地的利用權利，其實質即土地租賃關系。這一性質的土地使用權，與物權性的承包經(jīng)營權一樣，同屬于農地權利體系中的第二層級，亦是利用土地的重要方式。世界范圍的研究表明，通過完善的租賃制度同樣可以實現(xiàn)耕地利用效率的提高。但在法學理論研究中，對這部分權利性質和意義的認識并不充分。
三、新一輪土地法律制度變革的制度框架
雖然《決定》已對農村土地制度變革之路作了較為全面的規(guī)劃，但改革成果最終需要通過立法的形式予以表現(xiàn)，而縝密并具嚴謹操作性的規(guī)則構建，較之具有改革力度的政策，還有更為重要和艱難之路。這既需要對《決定》內容之客觀而準確的解讀，又需要立法者儲備充足的法律制度資源對《決定》的改革方案進行法規(guī)則構建。
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