日前，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》，在加大政策扶持力度保障設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用。
這項(xiàng)在2010年《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》基礎(chǔ)上出臺(tái)的設(shè)施農(nóng)用地管理“新政”，在哪些方面有新的要求和亮點(diǎn)？國(guó)土資源部耕地保護(hù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人近日對(duì)此進(jìn)行了解讀。
一、針對(duì)新情況解決新問(wèn)題，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展
部耕地保護(hù)司負(fù)責(zé)人指出，國(guó)土資源部一貫重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整管理，并把它作為加強(qiáng)耕地保護(hù)的重要手段和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。
早在1999年，國(guó)土資源部就聯(lián)合農(nóng)業(yè)部首次明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的用地政策，要求建造臨時(shí)建（構(gòu)）筑物的，按農(nóng)用地管理，建造永久建（構(gòu)）筑物的，按建設(shè)用地管理。2007年底，國(guó)土資源部出臺(tái)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)），首次將設(shè)施農(nóng)用地獨(dú)立出來(lái)，按農(nóng)用地進(jìn)行管理。但由于缺乏相應(yīng)的政策規(guī)定，地方在具體操作中無(wú)法做到統(tǒng)一的把握。2010年，國(guó)土資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，在堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”和嚴(yán)格耕地保護(hù)前提下，進(jìn)一步明確“設(shè)施農(nóng)用地”按農(nóng)用地管理，設(shè)立了縣級(jí)審核程序。
然而，近年來(lái)，隨著新型經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)的發(fā)展，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。如：糧食規(guī)?；a(chǎn)所必須的糧食晾曬場(chǎng)、存儲(chǔ)場(chǎng)、烘干塔、農(nóng)機(jī)農(nóng)資倉(cāng)庫(kù)等配套設(shè)施未納入“設(shè)施農(nóng)用地”范圍，成為目前管理中的“空白點(diǎn)”；部分地區(qū)，特別是平原地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率高，從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)的配套設(shè)施很難避開(kāi)基本農(nóng)田；一些地方以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、建設(shè)“必要的管理和生活用房”為名，違法違規(guī)占地，甚至有的地方出現(xiàn)“大棚房”的現(xiàn)象，很難把握?qǐng)?zhí)法尺度等等。需要重點(diǎn)針對(duì)管理中的新情況、新問(wèn)題，圍繞加大支持服務(wù)力度與強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管這條主線，進(jìn)一步明確范圍、完善政策、加強(qiáng)管理。
因此，《通知》一方面從有利于支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；Z食生產(chǎn)出發(fā)，加大政策扶持力度，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理用地需求；另一方面，從有利于加強(qiáng)耕地保護(hù)出發(fā)，規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用，強(qiáng)化部門(mén)的執(zhí)法與監(jiān)管。
二、政策扶持，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求
“為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；Z食生產(chǎn)發(fā)展，《通知》在政策上進(jìn)行了一系列調(diào)整，以充分保障設(shè)施農(nóng)業(yè)的合理用地需求?！边@位負(fù)責(zé)人指出。而與以往的政策相比，《通知》在管理上有一些新的變化：
其一：增加設(shè)施農(nóng)用地范圍，排除生活用房的用地。
《通知》根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，首次將規(guī)?；Z食生產(chǎn)所需配套設(shè)施的用地，納入設(shè)施農(nóng)用地范圍，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。包括
同時(shí)，為了防止各地以生活用房等名義擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地非農(nóng)化，《通知》把生活用房的用地，從附屬設(shè)施用地范圍中剔除，要求按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。其中包括：經(jīng)營(yíng)性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場(chǎng)所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園、酒莊、農(nóng)家樂(lè)；以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地。
其二：規(guī)模化糧食生產(chǎn)配套設(shè)施可占用基本農(nóng)田。
《通知》規(guī)定，對(duì)于平原地區(qū)從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè)，選址確實(shí)難以安排在其他地類(lèi)上、無(wú)法避開(kāi)基本農(nóng)田的，經(jīng)縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)組織論證確需占用地，可占用基本農(nóng)田。占用基本農(nóng)田的，必須按數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t和有關(guān)要求予以補(bǔ)劃。
這項(xiàng)政策旨在支持規(guī)模化糧食生產(chǎn)、保障糧食安全，因此《通知》規(guī)定，其他生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)仍然不得占用基本農(nóng)田，包括各類(lèi)畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)。而且為了切實(shí)保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地，《通知》還要求，設(shè)施農(nóng)用地占用耕地的，要簽訂土地復(fù)墾協(xié)議，并積極采取剝離耕作層等耕地保護(hù)措施，保護(hù)優(yōu)質(zhì)土壤。為了節(jié)約集約用地，還鼓勵(lì)地方統(tǒng)一建設(shè)公用的設(shè)施，以提高設(shè)施的利用效率。
其三：取消設(shè)施農(nóng)用地審核，改為備案制度。
按照國(guó)務(wù)院清理行政許可的整體要求，《通知》取消了縣級(jí)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的審核制度，改為備案制度。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地者約定用地條件，并發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理作用，規(guī)范用地行為。
《通知》規(guī)定，需要從事設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)通過(guò)經(jīng)營(yíng)者與土地所有權(quán)人約定用地條件，由經(jīng)營(yíng)者擬定設(shè)施建設(shè)方案，協(xié)商一致后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者三方簽訂用地協(xié)議。為規(guī)范用地，《通知》規(guī)定對(duì)用地協(xié)議進(jìn)行備案。用地協(xié)議簽訂后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)按要求及時(shí)將用地協(xié)議與設(shè)施建設(shè)方案報(bào)縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)備案，不符合設(shè)施農(nóng)用地有關(guān)規(guī)定的不得動(dòng)工建設(shè)。
三、“三個(gè)禁止”，強(qiáng)化用途管制和監(jiān)管
改為備案制度后，設(shè)施農(nóng)用地的性質(zhì)不再按審批手續(xù)界定，而是根據(jù)具體地塊的設(shè)施性質(zhì)、規(guī)模及其經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀等，因此，在今后的監(jiān)管中還需要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管手段、細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容、提高監(jiān)管效率，從而確保經(jīng)營(yíng)者按照協(xié)議約定使用土地，不改變土地用途、不超過(guò)用地標(biāo)準(zhǔn)、不改變?cè)O(shè)施性質(zhì)而用于其他經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。
耕地保護(hù)司這位負(fù)責(zé)人表示，為了確保農(nóng)地農(nóng)用，《通知》進(jìn)一步強(qiáng)化用途管制，明確“三個(gè)禁止”，即禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)，禁止擅自擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)?；蛲ㄟ^(guò)分次申報(bào)變相擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營(yíng)。
為加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的執(zhí)法監(jiān)管，《通知》要求，從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)抓好設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管，不定期組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查。其中，市縣國(guó)土資源主管部門(mén)要加強(qiáng)實(shí)施農(nóng)用地的實(shí)施跟蹤，監(jiān)督設(shè)施農(nóng)用地的土地利用和土地復(fù)墾，及時(shí)做好土地變更調(diào)查登記和臺(tái)賬管理工作；縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)行為的日常監(jiān)管，做好土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者按照協(xié)議約定具體實(shí)施農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，并組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做好土地承包合同變更。省市國(guó)土資源主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)則要加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法行為的監(jiān)督。
在管理制度上，將設(shè)施農(nóng)用地管理情況納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，落實(shí)監(jiān)管共同責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府和各職能部門(mén)、省級(jí)各職能部門(mén)的責(zé)任。
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