日前，在集體會審一起拆除違法建設(shè)行政復(fù)議案件過程中,我發(fā)現(xiàn)其中存在的兩個問題：一是被申請人城市管理綜合行政執(zhí)法部門依照行政處罰程序作出的責(zé)令限期拆除行為是否合法；二是被申請人城市管理綜合行政執(zhí)法部門作為責(zé)令限期拆除的行政主體是否適格。要解決以上兩個問題,關(guān)鍵是“責(zé)令限期拆除”這種行為是否屬于行政處罰。對此，大家持有不同觀點,下面僅提出個人意見,與大家一同探討。
一、“責(zé)令限期拆除”能否依照行政處罰程序作出
《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為?！薄柏?zé)令改正”不屬于行政處罰，而是行政機關(guān)在實施行政處罰時必須采取的行政措施。對于行政管理相對人實施的違法行為，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，給予行政處罰，但不能簡單地一罰了事，而應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人改正其違法行為，不允許其違法狀態(tài)繼續(xù)存在下去?！柏?zé)令限期改正”，是指除要求違法行為人立即停止違法行為外，還必須限期采取改正措施，消除其違法行為造成的危害后果，恢復(fù)合法狀態(tài)。而“限期拆除”是違法建設(shè)無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，由主管部門通知有關(guān)當(dāng)事人，在規(guī)定的期限內(nèi)無條件拆除違法建筑物。它是一種行政強制措施，是指行政主體為了維護和實施行政管理秩序，預(yù)防和制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生，依法對特定的行政管理相對人或特定的物作出的，以限制權(quán)利和科以義務(wù)為內(nèi)容的、臨時性的強制行為。采取行政強制措施不是以制裁違法行為為直接目的，主要在于查明案件事實，為保障其他具體行政行為（如行政處罰）的順利作出或者實現(xiàn)所采取的行政手段。因此，行政強制措施是對權(quán)利的一種臨時約束，而不是對這種權(quán)利的最終處分。
國務(wù)院法制辦在對四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔２０００〕６８號）作出的答復(fù)中明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當(dāng)理解為行政處罰行為。既然責(zé)令限期拆除這種行為不是行政處罰，則不應(yīng)當(dāng)按照行政處罰程序，以行政處罰告知書、行政處罰決定書等行政處罰法律文書的形式作出。由此，被申請人依照行政處罰程序作出責(zé)令限期拆除行為是違反法定程序的，是不合法的。
二、“責(zé)令限期拆除”的行政主體是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門還是城市管理綜合行政執(zhí)法部門
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日起施行）第六十四條規(guī)定，“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。”第六十八條規(guī)定，“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施?！庇纱丝梢钥闯?，有權(quán)作出責(zé)令限期拆除的行政主體應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，而不應(yīng)當(dāng)是城市管理綜合行政執(zhí)法部門。而城市管理綜合行政執(zhí)法部門可以作為政府的責(zé)成部門采取強制拆除措施。
《天津市城市管理相對集中行政處罰權(quán)規(guī)定》（天津市人民政府令第111號令）第四條規(guī)定，“城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)集中行使下列行政處罰權(quán)：（五）城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對未經(jīng)規(guī)劃部門許可的違法建設(shè)行為的行政處罰權(quán)；”第十一條規(guī)定，“城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人立即改正或者限期改正違法行為。對于違法行為造成的損害能夠恢復(fù)原狀的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其恢復(fù)原狀。對于違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令其拆除，不得以行政處罰代替行政許可保留違法建設(shè)。當(dāng)事人拒絕恢復(fù)原狀或者拆除的，城市管理行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取強制措施，或者申請人民法院執(zhí)行?！庇纱丝梢钥闯?，作為集中行使行政處罰權(quán)的城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)作出責(zé)令限期拆除行為，是以作出行政處罰為前提的，而沒有單獨行使這種行政強制措施的權(quán)力。
《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》規(guī)定，國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，在城市管理領(lǐng)域可以集中行政處罰權(quán)的范圍包括城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)。需要注意的是，這里相對集中行使的是行政處罰權(quán)而不是行政強制措施權(quán)。既然責(zé)令限期改正不是行政處罰，也就不存在相對集中行使的問題，無權(quán)單獨作出責(zé)令限期拆除行為。而應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法作出。
但是，在研究過程中，我們發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》存在法律沖突問題?！吨腥A人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定，“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔(dān)?！逼渲校瑢⒇?zé)令限期拆除作為一種行政處罰來表述。而《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將責(zé)令限期拆除作為一種行政強制措施，二者存在法律上的沖突。筆者認為按照后法優(yōu)于前法，特別法優(yōu)于一般法的原則，本案應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。
綜上，筆者認為，“責(zé)令限期拆除”這種行為不屬于行政處罰，被申請人城市管理綜合行政執(zhí)法部門依照行政處罰程序作出的責(zé)令限期拆除行為違反法定程序，作為責(zé)令限期拆除的行政主體不適格。
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