一、案例簡述
懷化市A縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊工作人員在巡查中發(fā)現(xiàn)付某未經(jīng)任何批準非法占用耕地建房，該局對付某作出了土地行政處罰決定書，主要內(nèi)容如下：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十七條和第八十三條之規(guī)定，對你戶非法占用耕地建房的行為決定處罰如下：1、責(zé)令退還非法占用的土地；2、限你戶自收到處罰決定書十五日內(nèi)自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物，并恢復(fù)土地原狀。如不服本處罰決定，可以自受到本處罰決定書之日起六十日內(nèi)依法向懷化市國土資源局或懷化市A縣人民法院起訴（其中對于責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，應(yīng)當在自受到本處罰決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴）。逾期不申請復(fù)議，不起訴，又不履行處罰決定的，本機關(guān)將依法申請人民法院強制執(zhí)行。
二、責(zé)令限期拆除的法律性質(zhì)
《行政處罰法》第二十三條：“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為”。從此條款來看，行政處罰法中并未將責(zé)令當事人改正或者限期改正違法行為當作處罰的種類，而是作為行政機關(guān)在作出行政處罰決定時必須采取的行政措施，不能僅僅處罰就完事，還“必須”糾正其違法狀態(tài)，使其恢復(fù)原狀。2005年江西遂川法院曾以責(zé)令限期拆除違法建筑不屬行政處罰為由,對一公路行政處罰非訴執(zhí)行案作出不予受理的裁定。國務(wù)院法制辦在對四川省法制辦《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示》（川府法〔２０００〕６８號）作出的答復(fù)中也明確提出：根據(jù)《行政處罰法》第二十三條關(guān)于“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責(zé)令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“責(zé)令限期拆除”，不應(yīng)當理解為行政處罰行為。
然而，《中華人民共和國土地管理法》第八十三條卻是如此規(guī)定：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定書之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴”。在土地管理法中，責(zé)令限期拆除被認定為是行政處罰。由于對違法者違法建房進行處罰時，不存在責(zé)令違法者改正的內(nèi)容，要糾正其違法行為只能靠拆除其違法建筑使其恢復(fù)原狀，土地管理法中的責(zé)令限期拆除在此時與行政處罰法中的責(zé)令限期改正為同一意思。因此，土管法和行政處罰法對責(zé)令限期改正是否為行政處罰發(fā)生了沖突。再來看看行政處罰法第八條，該條規(guī)定行政處罰的種類包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留，明顯，責(zé)令限期拆除不屬于其中任何一種。但該條有一保底條款，即最后一項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”,土地管理法作為法律，可以設(shè)定各種行政處罰，因此，土管法將責(zé)令限期拆除設(shè)定為行政處罰也能為法律人所接受。但筆者認為，責(zé)令限期拆除應(yīng)為行政強制措施，而并非行政處罰。行政處罰是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織實施的對違反行政管理程序的公民、法人或者其他組織采取懲罰性制裁措施的一種具體行政行為。行政強制措施是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了制止正在發(fā)生的違法行為，而作出的要求違法行為人履行法定義務(wù)、停止違法行為、消除不良后果或恢復(fù)原狀的具有強制性的決定。從特性上來說，行政處罰具有制裁性和懲罰性，而行政強制措施不具有制裁性和懲罰性。另外，行政處罰具有最終性、終局性，是行政機關(guān)對該違法行為所做的最后的行政處理；而行政強制措施則不具有最終性、終局性，其為一種中間行為，并沒有達到對事件處理的最后狀態(tài)。很顯然，通過對比以上特性，責(zé)令限期拆除應(yīng)該屬于行政強制措施，其所要達到的效果并非是對違法者予以懲罰、制裁，而是糾正其違法行為，消除違法狀態(tài)，并且，它也不是行政處罰的最終目的、最后形態(tài)，它只是為了保障行政處罰的作出與實現(xiàn)所采取的行政行為。就該案來說，行政處罰主要目的是責(zé)令違法者退還土地，而退還土地就必須拆除土地上的建筑物、附著物，恢復(fù)到土地原來的面貌。而且，責(zé)令限期拆除并沒有對違法者課以新的義務(wù)，明顯不同于行政處罰。同時，根據(jù)有關(guān)立法資料介紹，《行政處罰法（草案）》曾將“責(zé)令（限期）改正”作為行政處罰的一種列入，但是當時參與立法的同志認為，對任何一種違法行為，均應(yīng)予以糾正，責(zé)令（限期）改正不應(yīng)當是一種處罰，它不具有作為行政處罰的獨特屬性，只是一種行政措施。立法機關(guān)采納了這種意見，沒有將責(zé)令（限期）改正列入行政處罰的種類中。故筆者認為，責(zé)令限期拆除應(yīng)是行政強制措施，而并非行政處罰。
三、責(zé)令限期拆除的申請執(zhí)行期限
依然是《中華人民共和國土地管理法》第八十三條：“建設(shè)單位或者個人對責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定書之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔(dān)”。
再看《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。
行政處罰決定作出后，若當事人未申請行政復(fù)議或者未提起行政訴訟且未自動履行，在復(fù)議期滿及訴訟期滿后，作出處罰決定的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。然而就責(zé)令限期拆除這一行政處罰，土管法與行政訴訟法卻有了不同的起訴期限。在實踐中，行政機關(guān)按照土地管理法第八十三條規(guī)定在起訴期十五天滿后向人民法院申請執(zhí)行，人民法院以未滿行政訴訟法的三個月起訴期為由裁定不予受理的案例比比皆是。究竟是適用行政訴訟法三個月的起訴期還是按照土地管理法十五天的起訴期？若適用土地管理法是否有復(fù)議期限？筆者在此提出自己的拙見。
（一）責(zé)令限期拆除是否有復(fù)議期
就算按土地管理法的規(guī)定，責(zé)令限期拆除屬于行政處罰。依據(jù)行政訴訟法，行政處罰決定作出后當事人均有六十天的復(fù)議期和三個月的起訴期。但土地管理法第八十三條只規(guī)定了責(zé)令限期拆除有十五天的起訴期，對責(zé)令限期拆除的復(fù)議期卻只字未提?！敖拥截?zé)令限期拆除決定書之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行”是否就意味著該處罰決定書下達十五天后當事人未自動履行的情況下作出該處罰決定的行政機關(guān)就可以向人民法院申請執(zhí)行呢？是否意味著當事人對于責(zé)令限期拆除這一行政處罰就不能選擇行政復(fù)議的救濟途徑呢？筆者認為，責(zé)令限期拆除應(yīng)該有行政復(fù)議期限。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條第一項明確規(guī)定對行政處罰決定不服的可以申請行政復(fù)議，而土地管理法第八十三條也只是規(guī)定了責(zé)令限期拆除的起訴期為十五天，但沒有任何排除當事人對責(zé)令限期拆除行政復(fù)議權(quán)利的文字。同時，《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”，從該條款中的但書即“法律規(guī)定超過六十日的除外”可以看出，行政復(fù)議法是本著利于當事人的原則，最大限度的保障當事人行政復(fù)議的權(quán)利。因此，在無任何法律、法規(guī)明文規(guī)定責(zé)令限期拆除沒有行政復(fù)議期的情況下，當事人對責(zé)令限期拆除應(yīng)該是有兩個月的行政復(fù)議期。且責(zé)令限期拆除不屬于行政訴訟法所規(guī)定的復(fù)議前置或復(fù)議終局的情形，因此當事人在選擇責(zé)令限期拆除的救濟途徑時，應(yīng)該是既可以選擇訴訟，也可以選擇復(fù)議。
（二）責(zé)令限期拆除的起訴期
責(zé)令限期拆除的起訴期究竟是遵循土地管理法十五天的規(guī)定還是遵循行政訴訟法三個月的規(guī)定呢？筆者認為，在法律之間相沖突的情況下，按照特殊法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法的立法原則，應(yīng)遵循土地管理法十五天的起訴期的規(guī)定。
（三）實踐中存在的問題
按筆者的觀點，認為責(zé)令限期拆除應(yīng)有六十天的復(fù)議期，即行政機關(guān)在責(zé)令限期拆除決定下達十五日后還必須待決定下達后六十天的復(fù)議期滿方能申請法院強制執(zhí)行，并且在實踐中，可以肯定地說，百分之八十的法院都是待復(fù)議期滿后才會受理案件。那么土地管理法第八十三條就無法達到該條條款制定的目的，該條所規(guī)定的十五天的起訴期也形同虛設(shè)。土地管理法第八十三條作此特別規(guī)定，旨在及時制止違法行為，減少違法損失，降低執(zhí)法成本和提高執(zhí)法效率，以免出現(xiàn)行政和司法資源的浪費。例如本文開篇的案例，付某本就抗拒縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊的執(zhí)法，其一邊接受監(jiān)察大隊的調(diào)查一邊修建房屋，文書照樣簽，房子照樣建。若等到六十天的復(fù)議期滿，付某的房屋早已修建完畢，縣國土資源局如在六十天后申請法院執(zhí)行，法院得花費大量的人力、物力、財力拆除付某的房屋，不僅嚴重浪費司法資源，而且容易引發(fā)當事人的暴力抗法，激化矛盾。但行政復(fù)議法第九條本著利于當事人的原則規(guī)定當事人申請復(fù)議期限可以超過自知道具體行政行為之日起的六十日（即法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外），但不能少于六十日。因此哪怕是土地管理法也不能對責(zé)令限期拆除作出復(fù)議期少于六十日的規(guī)定。同時在司法實踐中，在當前和諧社會的大背景下，法院對拆除房屋等重大執(zhí)行把關(guān)比較嚴格，審查比較謹慎，對于沒過復(fù)議期限的責(zé)令限期拆除的強制執(zhí)行申請一般都不會受理。故，筆者認為，土地管理法第八十三條存在一定的漏洞，雖縮短了起訴期限，但是兩個月的復(fù)議期也使得該條的立法目的難以實現(xiàn)。
四、結(jié)語
當前我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾日益尖銳，法院作為矛盾解決的載體，處于風(fēng)口浪尖的地位。法院辦案必須以法律為依據(jù)，因此，必須有一套完整的法律來保障法院正確行使其職能，從而達到以司法維護公平與正義，進而更好地服務(wù)社會的目的。《中華人民共和土地管理法》第八十三條對責(zé)令限期拆除的規(guī)定旨在節(jié)約司法資源，提高執(zhí)法效率，但由于立法的不統(tǒng)一，使得該條款的特別規(guī)定無法付諸實踐。作為一名實務(wù)工作者，筆者希望在以后的立法中，能對該條予以改進，使之能真正運用到實踐中，能實現(xiàn)其根本的立法宗旨，同時也希望最大限度地解決各部門法之間的沖突，實現(xiàn)立法的統(tǒng)一。
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