行訴法大修破民告官瓶頸發(fā)力“三難”建法治政府
有“民告官法”之稱的行政訴訟法日前完成24年來(lái)的首次大修。分析人士指出，修改后的行訴法力破立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問(wèn)題，意破“民告官”瓶頸，系中國(guó)建設(shè)法治政府的重要一步。
現(xiàn)行行政訴訟法于1990年10月1日起實(shí)施，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，為受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)非法侵犯合法權(quán)益的公民和法人，提供了法律救濟(jì)途徑。
但該法實(shí)施以來(lái)，“民告官”之路走得并不順暢。在受案范圍、管轄、審理程序等方面，該法存在諸多爭(zhēng)議，實(shí)踐中立案難、審理難、執(zhí)行難的“三難”問(wèn)題尤為突出。如行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人往往不予理睬，出現(xiàn)“告官不見(jiàn)官”的尷尬；法院受案范圍等原因不愿受理，即使勝訴也面臨執(zhí)行力不足的難題，這造成大量應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟解決的官民糾紛涌入信訪渠道，一度被媒體稱作“信訪洪流”。
為疏浚信訪洪流，破除“信訪不信法”的怪圈，完善“民告官”制度設(shè)計(jì)，該法修正案草案去年12月23日首次提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議，歷經(jīng)三次審議通過(guò)。修改后的行訴法將于2015年5月1日起施行。
為法治政府建設(shè)提供法律保證，成為此次行訴法修改的重要考量。為此，修改主要從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等十個(gè)方面進(jìn)行完善。
修改后的行訴法從明確法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利、擴(kuò)大受案范圍、強(qiáng)化受理程序約束等五方面保證行政訴訟的入口暢通，完善了對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)。如修改后的行訴法規(guī)定法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)的工作人員出庭。
最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在回答記者提問(wèn)時(shí)高度評(píng)價(jià)這些規(guī)定，并認(rèn)為，此次行訴法的修改對(duì)解決公民“告狀難”采取了諸多有效的措施，相信會(huì)緩解“信訪不信法”的問(wèn)題。
該法修改后還明確，政府不得干預(yù)、阻礙法院立案；若書寫起訴狀有困難，可口頭起訴；異地管轄，減少干預(yù)審判；不執(zhí)行法院判決，可拘留行政官員等。
國(guó)務(wù)院法制辦副主任夏勇認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)首先要經(jīng)得起告。修改后的行訴法對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求更高，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步提高依法行政的水平，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，確保各類行政行為都能夠經(jīng)受法律的檢驗(yàn)；第二，行政機(jī)關(guān)還要支持告、配合告。修改后的行訴法在加重行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴法律責(zé)任方面有一些硬性的規(guī)定，這要求行政機(jī)關(guān)更加積極地配合、支持人民法院行使審判權(quán)，特別是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要健全行政應(yīng)訴的配套制度，強(qiáng)化責(zé)任制，把行政應(yīng)訴工作納入到各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政的指標(biāo)考核體系中來(lái)推動(dòng)；第三，行政機(jī)關(guān)要從源頭上減少告。即從根上講，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步做好改革發(fā)展、改善民生的各項(xiàng)工作，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好民眾的切身利益，真正讓老百姓滿意，從源頭上預(yù)防和消解行政爭(zhēng)議。
中共十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，法治政府建設(shè)成為其中重要環(huán)節(jié)。
“這次行政訴訟法的修改，健全了很多重要的制度，對(duì)推進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，加快建設(shè)法治政府，我覺(jué)得意義是十分重大的。”夏勇說(shuō)。
行政訴訟法大修：打通“三難”讓民眾信法不信訪
11月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改行政訴訟法的決定(下稱《決定》)。在黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)的大背景下，《決定》格外引人矚目。一些常委會(huì)組成人員和專家表示，歷經(jīng)三次審議、兩次面向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)，實(shí)施24年首次修改后的行政訴訟法擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，暢通了訴訟渠道，完善了管轄制度，強(qiáng)化了對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束監(jiān)督，對(duì)解決行政訴訟“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”、保護(hù)公民和其他組織合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，以及引導(dǎo)老百姓“信法不信訪”方面，都具有非常積極的意義?！驹敿?xì)】
姜明安談“行政訴訟法首次大修”
現(xiàn)行《行政訴訟法》于1989年4月制定，1990年10月開(kāi)始實(shí)施，其運(yùn)作已逾20年。行訴法制定和實(shí)施之時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未正式確立，法治和人權(quán)尚未入憲。由于時(shí)代的局限，該法當(dāng)時(shí)確立的規(guī)則、制度以及這些規(guī)則、制度所基于的理念與我國(guó)當(dāng)下民主、法治和改革、發(fā)展的現(xiàn)實(shí)多有不適應(yīng)之處，以至于導(dǎo)致種種弊端，引發(fā)種種社會(huì)矛盾。例如，許多行政行為，如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、涉及公民政治權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等行政行為，即使嚴(yán)重違法，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，因行訴法明確將之排除在行政訴訟受案范圍之外或未將之明確列入行政訴訟受案范圍之內(nèi)，受害人也不能向法院提起行政訴訟，而只能到處上訪，找各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)解決。又如，根據(jù)現(xiàn)行行訴法，涉及省部級(jí)以下的行政機(jī)關(guān)的一審案件，都由基層人民法院管轄，而縣法院審理縣政府、縣公安局（公安局長(zhǎng)通常是政法委書記）為被告的案件，往往會(huì)受到很多干預(yù)，難以公正作出裁判。等等。正因?yàn)槿绱?，近十年?lái)，許多全國(guó)人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、法律實(shí)務(wù)界，特別是人民法院不斷呼吁對(duì)現(xiàn)行行訴法進(jìn)行修改。一些行政法學(xué)者（如我們北大的行政法學(xué)者）已陸續(xù)向全國(guó)人大法工委提交了多份行訴法修改專家建議稿，最高人民法院也起草了法院系統(tǒng)的修改建議稿。
另外，2012年3月14日，第十一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的決定》，2012年8月31日，第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》。這兩大訴訟法均是自通過(guò)和施行以后的第二次修改。這樣，中國(guó)三大訴訟法----刑訴法、民訴法和行訴法----現(xiàn)在就只有行訴法自通過(guò)和施行以后還從來(lái)沒(méi)有修改過(guò)。行訴法之所以一直沒(méi)有修改過(guò)，并非行訴法沒(méi)有修改的必要性和迫切性，而是因?yàn)樾性V法修改所涉及問(wèn)題所具有的復(fù)雜性和我國(guó)立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)的繁重性與立法機(jī)關(guān)立法能力因現(xiàn)行體制、機(jī)制制約導(dǎo)致的有限性所致。今年五月，全國(guó)人大常委會(huì)將行訴法修改列入立法計(jì)劃，今天正式進(jìn)入人大常委會(huì)初審，預(yù)計(jì)經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)兩三次審議后將通過(guò)和施行。行訴法修正案的通過(guò)和施行對(duì)于排除我國(guó)目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭(zhēng)議解決法律渠道的順暢和推進(jìn)法治中國(guó)的建設(shè)必將發(fā)揮重要的作用。
行政訴訟在實(shí)踐中目前面臨的主要問(wèn)題有三：其一，起訴難，法院門難進(jìn)。許多行政行為即使違法侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益，即使屬于現(xiàn)行行訴法規(guī)定的本來(lái)就已很有限的受案范圍，相對(duì)人告到法院，法院仍往往不受理。有時(shí)不僅不受理，甚至連不予受理的裁定也不給你，讓你無(wú)法上訴；其二，公正裁判難，相對(duì)人有理難勝訴。有些行政案件，法院雖然受理了，行政行為也確實(shí)違法，但法院從維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的種種“大局”出發(fā)，也不得不忍心判相對(duì)人敗訴。另外，法官受利益的驅(qū)使，故意不公正裁判的情形也時(shí)有發(fā)生；其三，判決執(zhí)行難，相對(duì)人勝訴的裁判書難兌現(xiàn)。有時(shí)，相對(duì)人好不容易把官司打贏了，法院判決撤銷違法的行政行為，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，賠償相對(duì)人的損失等，但行政機(jī)關(guān)就是不執(zhí)行判決，相對(duì)人只能空勝訴，其耗費(fèi)大量時(shí)間、財(cái)力從法院獲得的一紙判決書只是一張無(wú)法兌現(xiàn)的空頭支票。為什么會(huì)出現(xiàn)這種問(wèn)題，原因同樣主要有三：其一，司法（人、財(cái)、物）受地方干預(yù)、行政干預(yù)太多，難于保障中立、公正；其二，行政審判機(jī)制和法官制度存在諸多弊端，如審判機(jī)制中司法行政化，審者不判、判者不審等，法官制度中職業(yè)道德不彰，待遇保障不足等；其三，現(xiàn)行行訴法許多規(guī)定過(guò)時(shí)、不合理，不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要，如受案范圍規(guī)定過(guò)窄，管轄制度設(shè)計(jì)不利于避免地方干預(yù)，審理程序設(shè)計(jì)不利于案結(jié)事了，等等。所以，行訴法的修改已是勢(shì)所必須，勢(shì)所必然的了。
行政訴訟“立案難”，形成老百姓“信訪不信法”的原因是多方面的。首先當(dāng)然是現(xiàn)行行訴法的問(wèn)題：現(xiàn)行行訴法對(duì)受案范圍的規(guī)定是采取正面列舉和負(fù)面排除相結(jié)合的方法，正面列舉的行為過(guò)窄，負(fù)面排除的行為過(guò)于寬乏，而大量既未正面列舉，也未負(fù)面排除的行政行為和事項(xiàng)法院通常不予受理；其次是法院因地方干預(yù)和其他各種原因?qū)σ婪☉?yīng)予受理的案件也不予受理；第三是法院對(duì)一些案件判決不公，司法公信力降低，老百姓不相信行政訴訟能保護(hù)他們的合法權(quán)益，不愿告；第四是一些官員在處理信訪案件，特別是處理涉法涉訴信訪案件中亂批示，亂許諾，“花錢買平安”，吊起了許多訪民的胃口。另外，在中國(guó)的傳統(tǒng)法律文化中，就有比較濃厚的“信訪不信法”觀念，一些老百姓至今仍認(rèn)為“攔轎喊冤”比到法院打官司管用。
我認(rèn)為，這次提交人大常委會(huì)審議的修改稿主要不足之處有五：其一，行政訴訟受案范圍還有較大擴(kuò)充空間，至少可在以下六個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整：一是去除正面清單（正面清單是行政訴訟制度初創(chuàng)時(shí)不得已而為），只保留負(fù)面清單（第12條）。這樣，對(duì)于法院受案、相對(duì)人起訴和律師代理，都會(huì)帶來(lái)極大的方便；二是不將行政訴訟客體限于“具體行政行為”（第2條），可包括其他行政爭(zhēng)議（如因行政合同、協(xié)議、行政事實(shí)行為等引起的爭(zhēng)議）；三是將附帶審的范圍從規(guī)范性文件擴(kuò)大到規(guī)章（第14條）。因?yàn)橐?guī)章在法律適用中只是“參照”，法院在決定是否“參照”時(shí)本來(lái)就必須進(jìn)行附帶審；四是將行政機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的開(kāi)除、辭退處分納入受案范圍。盡量限制“特別權(quán)力關(guān)系”這種落后理念的影響范圍；五是將基層自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、高等學(xué)校等社會(huì)公權(quán)力組織違反最低限度正當(dāng)法律程序的行政管理行為（不論其是否有法律法規(guī)授權(quán)）納入受案范圍。
其二，完善保障人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的機(jī)制還有較大空間。首先，應(yīng)堅(jiān)決恢復(fù)“五四憲法”關(guān)于人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的表述：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律”?，F(xiàn)在法院受到的干預(yù)不是僅來(lái)自行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，很多情況下是來(lái)自其他方面。因此要下決心修改第四條，恢復(fù)“五四憲法”的表述。其次，改變目前第一審行政案件一般由基層人民法院管轄為由中級(jí)人民法院管轄：基層人民法院不設(shè)行政審判庭，不審理行政案件（原法第13條，修改稿第16條）。這樣修改的主要理由有五：第一，區(qū)縣級(jí)法院審理涉及所在區(qū)縣級(jí)政府及其部門（如公安、財(cái)政、國(guó)土、教育等部門）的案件特別難于擺脫地方干預(yù)，難于公正；第二，中級(jí)法院管轄第一審行政案件，可減少一個(gè)審級(jí)，一審可擺脫縣級(jí)地方干預(yù)，二審直接到省高院，可擺脫地、市級(jí)干預(yù)。這是修改稿設(shè)計(jì)的“確定若干基層人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的方案做不到的；第三，基層法院行政案件太少（每個(gè)基層法院每年受案約30件，平均每月不到3件），既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗(yàn)；第四，基層法院行政案件太少，一些行政法官無(wú)活干而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行，如征收、拆遷等，這使行政相對(duì)人對(duì)民告官訴訟失去信任和信心，第五，對(duì)行政審判體制做重大改革，建立行政法院的方案短期內(nèi)難于做到，且成本較大。當(dāng)然，實(shí)行中級(jí)法院管轄第一審行政案件的方案，有人會(huì)擔(dān)心給訴訟當(dāng)事人帶來(lái)不方便。其實(shí)，這種擔(dān)心是完全不必要的，因?yàn)榻窈笾屑?jí)法院集中管轄一審行政案件，可設(shè)置多個(gè)巡回審判庭。而巡回審判庭受案、審案并非一定在大中城市，而是主要在區(qū)縣基層法院，甚至可在原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，會(huì)更便于當(dāng)事人訴訟。
其三，調(diào)解應(yīng)有限適用于訴具體行政行為的案件。原法（第50條）和修改稿（第62條）規(guī)定調(diào)解不適用于任何訴具體行政行為的案件是不適當(dāng)?shù)模瑢?duì)于有行政裁量空間的案件（如罰款案件），可有條件（當(dāng)事人自愿、合法等）適用調(diào)解。一律不適用調(diào)解不利于案結(jié)事了（行政訴訟的功能不僅僅是監(jiān)督，更重要的是解紛）。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中過(guò)分追求調(diào)解（名為協(xié)調(diào)，實(shí)為調(diào)解）率的做法是非常有害的，但不應(yīng)矯枉過(guò)正。
其四，對(duì)公益行政訴訟應(yīng)開(kāi)一個(gè)適當(dāng)?shù)男】谧印！睹袷略V訟法》對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為開(kāi)了一個(gè)小口子（第55條），行訴法對(duì)于行政機(jī)關(guān)這方面的作為或不作為行為似乎也應(yīng)開(kāi)一個(gè)適當(dāng)?shù)男】谧樱⑵鹬贫?，具體運(yùn)作規(guī)則則留待今后相關(guān)立法去規(guī)定。
其五，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位應(yīng)做適當(dāng)改變。原法（第25條）和修改稿（第28條）均規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為的，原行為機(jī)關(guān)做被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)做被告。這樣規(guī)定，實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了規(guī)避做被告，往往多維持，少改變，使復(fù)議制度難于發(fā)揮有效作用。對(duì)此，可考慮與修改《行政復(fù)議法》協(xié)調(diào)，規(guī)定當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定（無(wú)論維持，還是改變）不服，一律不以復(fù)議機(jī)關(guān)而以行為機(jī)關(guān)做被告，必要時(shí)可通知復(fù)議機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟。
其六，對(duì)行政訴訟的法律適用應(yīng)確立若干規(guī)則。原法（第52條）和修改稿（第65條）均規(guī)定，法院審理行政案件，以法律法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。但如果法規(guī)違憲、違法，規(guī)章違反法律、法規(guī)，怎么辦。我國(guó)法院沒(méi)有對(duì)法規(guī)和規(guī)章的審查權(quán)。如果按照《立法法》規(guī)定的法律效力位階，法院可直接適用上位法，而不適用違法的下位法。但根據(jù)我國(guó)的法律體制，法院也不完全享有判斷下位法違法的權(quán)力。因此，我建議，法院在適用法律時(shí)，如果認(rèn)為作為依據(jù)的法規(guī)違憲、違法，應(yīng)中止訴訟，報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查認(rèn)定。有權(quán)機(jī)關(guān)審查認(rèn)定后，法院再恢復(fù)訴訟，依有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定的合法有效的依據(jù)裁判案件；如果認(rèn)為作為“參照“的規(guī)章違反法律、法規(guī)，則不中止訴訟，對(duì)違法的規(guī)章不予參照，直接依上位法裁判案件，裁判后再將違法的規(guī)章轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。
：
關(guān)注微信“梁開(kāi)貴律師”(微信號(hào)lkg-lawyer)，閱讀更多精彩文章。使用微信掃描左側(cè)二維碼添加關(guān)注。
（聲明：本文僅代表作者觀點(diǎn)，不代表法邦網(wǎng)立場(chǎng)。本文為作者授權(quán)法邦網(wǎng)發(fā)表，如有轉(zhuǎn)載務(wù)必注明來(lái)源“梁開(kāi)貴律師網(wǎng)”）
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話： 15811286610
梁開(kāi)貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會(huì)陽(yáng)光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會(huì)青工委委員，中國(guó)人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問(wèn)。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號(hào)：lkg-lawyer，微信號(hào)：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國(guó)征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
執(zhí)業(yè)律所：北京京平律師事務(wù)所
咨詢電話：15811286610
梁開(kāi)貴律師，北京京平律師事務(wù)所專職律師，北京市律師協(xié)會(huì)陽(yáng)光六、七期成員，海淀區(qū)律師協(xié)會(huì)青工委委員，中國(guó)人民大學(xué)律師學(xué)院校友。執(zhí)業(yè)領(lǐng)域：土地征收、房屋拆遷、土地爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟、法律顧問(wèn)。電話：13910368757，QQ：13910368757或1874735391，微信公眾號(hào)：lkg-lawyer，微信號(hào)：13910368757，郵箱：13910368757@163.com，傳真：010-68945339，中國(guó)征地拆遷行政復(fù)議訴訟網(wǎng)：http://user.qzone.qq.com/187473
使用微信掃描二維碼
關(guān)注梁開(kāi)貴律師
